美国法规中保障措施和反不公平贸易措施的决策程序

 经济全球化的扩散和逐步深入，各国的经济依存度不断上升，整个世界呈现出“牵一发，而动全身”的经济格局，特别是在WTO体制中发展中国家的数量日益增多，且力量也不断增强，使得发达国家普遍感受到来自发展中国家的冲击。为了保护自身利益，发达国家在贸易自由化，金融自由化以及资本自由化等不断取得进展的同时，正通过一些制度化的做法逐步加强对相对薄弱产业的贸易保护。其中以美国政府的做法最具典型，措施也相对多样和完善。本文旨在对存在于美国法律法规中的若干保障措施和反不公平贸易措施的决策程序作一介绍，希望能从中得出一些立法上和贸易实践中的有益启示。
  
  一、美国保障措施的决策程序
  美国的保障措施的规则与程序主要编纂在《美国法典》第19篇，第2251节，我国学者将其翻译为“免除条款”或“例外条款” 。该条款规定，当从一些国家进口的产品数量迅速增加，对美国的相同产品的生产商造成了严重的损害或具有严重损害的威胁时，允许撤回向其他国家作出的关税减让承诺。其基本程序如下：
  1，作为国内产业代表的任何实体，包括商会、厂商、工会等都可以向国际贸易委员会提出发动保障措施的申请，总统或美国贸易代表可以要求，国际贸易委员会也可以自主决定调查程序的启动，以确定某商品的进口数量是否激增并造成了生产与进口商品相同或直接竞争产品的国内产业严重损害或具有严重损害的威胁。
  2，委员会应在收到申请或要求后120天内作出裁定，公布开始程序的通知，并在合理的时间内举行公开听证会。
  3，在收到申请或要求后的180天内，委员会应向总统报告调查结果，如果作出的是肯定裁决，则应同时向总统建议解决严重损害或威胁，并进行有效的积极调整的措施。
  美国法律对于保障措施实施的规定还存在以下细节上的问题值得注意：
  1，在过去30多年的发展中，美国相关国内法发生了重大的变化，美国法中的语言越来越具体、详细，并提供了许多特别的定义，以致于在许多方面远远比WTO的规定严格和规约明确。但尽管存在如此之多的限定，美国国际贸易委员会仍享有极其宽泛的，自由裁量的授权，根据美国法采纳或驳回有关进口补救的申诉。同时，对于法律条文的解释，也没有确定的原则，美国国际贸易委员会往往根据案件的情况采取宽泛的或是狭隘的解释。
  2，在免除条款的决策程序中，总统和国际贸易委员会的决策是分立的，并且是相互制约的。对此，美国学者杰克逊的论述具有权威性：“根据法律规定，美国对于保障条款案件有特定的程序。启动保障条款程序是向美国国际贸易委员会提出申诉。由6位委员组成的该委员会是一个中立机构，必须对上述提及的过程作出各种决定。只有在该委员会认定必要前提之存在（以多数票或相等票），该案才有资格适用法定补救。一旦否定，总统无权援引补救条款。总统也许会尝试原因其他措施，如‘自动限制’，但是，宪法性的或其他限制往往会阻止这样做。如果国际贸易委员会予以认定，就会向总统提出补救的建议。然而，总统会对是否给予补救，或是给予什么补救，作出与国际贸易委员会不同的决定。”
  3，在某些案件中，美国的法律及其程序并不允许政府采取明显的免除条款的补救措施，因而导致美国政府往往规避其法律的规定，采取其他形式的措施以达到保障国内产业的目的，例如利用技术壁垒，自愿限制，“海关官员的瓶颈口”（customs officials bottlenecks）等实质上是为了保障目的的非保障措施。有数据表明，从1975年1月至1996年8月，美国国际贸易委员会接受了66起保障条款的申诉，其中30起被驳回，34起案件被送至总统，而总统对至少11起采取了进口自愿限制措施。在有些案件中，虽然总统对国际贸易委员会的案件采取了技术性的否决，但是却求助于其他具有进口限制效应的法律程序。
  4，在美国，对某些出口限制的安排存在极其重要的追加法律禁止，即美国的反托拉斯法。根据该法的“有效理论”，国外的私人企业串通限制出口美国市场可能会面临美国法规定的刑事起诉，或者美国的原告提出的三倍损害赔偿金的民事诉讼。这类安排往往得到美国政府心照不宣的鼓励。自愿或其他出口限制安排已成为美国贸易政策的主要部分，并发挥重要的抑制作用。
  5，针对上述实践中存在的问题和矛盾，美国国会于1988年对该条款作出了修改，虽保留了免除条款的实质性标准，但是更加强调“调整”的问题，以便国际贸易委员会可以采取便于调整的建议行动，同时，总统也有更多的机会采取适当的补救措施。
  
  二、例外条款的派生：国家安全和国际收支平衡
  美国还有一些国内贸易法措施是基于“国家安全”的考虑。最常用的就是根据出口管理法实施的出口控制。根据所列具有战略意义的产品清单，美国尝试阻止某些产品出口至某些国家。这些产品包括先进计算机、各种电子装置、某些武器及其技术，还有一些类似产品。此外，该法还授权总统，基于外交政策或供应短缺的理由，限制出口。在进口方面，美国有一些法律，如1962年贸易延长法第232节，允许行政当局基于国家安全的必要，限制进口产品。根据该法，甚至公民都可以向政府申诉，要求使用进口限制，而且政府必须在1年内给予答复，同意采取限制进口的措施，否则必须公布拒绝的理由。在实践中，美国政府综合各方面因素，来决定基于国家安全而采取进口限制是否有充分理由。这一措施也是和“自愿”出口限制等措施联系在一起的。
  另一项具有代表意义的保障措施是一种主要的BOP关税的额外支付 。起初（1971年8月）是由美国总统命令征收的。虽然根据美国宪法的规定，总统无权作此命令，但法院最终还是以美国对敌国贸易法的紧急授权为由，肯定了总统的授权。其后又在1974年贸易法中明确了总统在这方面的授权，并规定了这种授权的期限
  通过上述分析可以看出，美国政府在保护国内产业，维护经济安全，农业安全方面所采取的保障措施的决策程序和因此所采取的报复，限制，禁止等执行程序是分立的，不同的决策程序如果得出的是肯定的答案，则均可以在执行程序中找到适合的措施以保护国内产业，维护经济安全。
  
  三、另一种形式的“补贴”：调整援助
  在美国保障措施的规则与程序中，引人注目的还有关于“调整援助”的概念。
  调整援助的概念源自欧洲，它是一种援助因为欧洲经济共同体的建立而迁移的企业和工人的计划，在美国，调整援助最初是在《1962年贸易拓展法》中规定的，是对因进口竞争而受到损害的工人、企业和产业的援助，其用途是对实施进口限制的一种非保护主义替代措施。
  工人可以通过他们的团体组织或经注册的工会向劳工部提出申请，请求调整援助资格证明，劳工部应在接到申请后立即开始调查并公布。60天内劳工部应作出申请是否符合要求的裁定。厂商则向商务部提出相应申请。
  从调整援助措施发展的历史来看，这是一种以“国家政策名义”作出的补贴和援助措施，根据美国社会在不同经济发展时期的不同状况，采取不同的执行程序对国内的产业工人和企业进行包括财政，技术，税收在内的援助。近年来，对工人的调整援助缓慢增长，而对企业的援助却在事实上中止了。
  
  四、霸权主义和单边主义的代表：“301条款”
  与GATT的规定相似的是，美国政府在保护国内产业，维护经济安全，农业安全等方面所采取的保障措施和反不公平贸易措施也因为区分进口贸易的方式是否“公平”而采取不同的措施，因而涉及不同的法律。上述的保障措施和调整援助措施往往是面对正常的，由于实行关税减让等GATT义务而产生的进口激增导致的国内产业受到威胁而采取的；但当进口贸易以一种“不公平”的方式进行的时候，例如倾销，政府补贴，垄断经营，以危害环境的方式进行生产等，美国政府所采取的措施主要规定在《1988年综合贸易与竞争法》第1301—1310节中，标题为“实施美国依贸易协定所享有的权利和回应外国政府的某些贸易做法”，即我们常说的“一般301”、“特殊301”和“超级301”。
  “301条款”自从1974年产生以来就一直适用于外国限制货物贸易，服务贸易和美国海外投资的做法，只有外国政府或其机构的行为才属于“301条款”的调查范围。根据“301条款”，对外国不公平贸易做法的调查按照如下程序：
  1，调查可由私人请求而发起，也可由美国贸易代表自己发起。
  在因申请而发起中，“利害关系人”广泛地包括受到外国做法影响的美国生产者，出口商和进口商，作为受到外国做法影响的工业代表的工会，经批准的团体或工人组织，以及其他有重大经济利益的人。申请提出后的45天内，美国贸易代表应该审查申请中的主张，以决定是否发起调查。在这段时间内，“301条款”委员会这个机构间组织就会考虑申请的法律和政治方面的利益。美国贸易代表会通知有关国家，要求就申请中的主张提供信息，当然，如果外国政府不提供信息，美国贸易代表就会根据现有的信息作出决定，而这些信息常常就是申请人提供的。这个非正式的程序就有可能导致外国贸易障碍的消除及申请的撤消。是否发起调查的决定可能基于法律的或政治的考虑。对于前者，不充分的申请就可能遭到否定，尽管美国贸易代表也有权不考虑申请的不充分性。如果申请没有证明实质性侵犯的可能性，或者不公平性的主张不能成立，那么美国贸易代表就会否定这个申请。最后，如果有关的外国做法正在由其他的美国贸易法进行调查，那么美国贸易代表就不会对它发起“301条款”的调查。从政治的角度看，美国贸易代表始终主张，在决定是否调查外国的做法上，“301条款”提供了广泛的自由裁量权。1988年贸易法确认，对于不公正的，不合理的或歧视性的立法进行调查，因此，主张违反贸易协定的申请就不属于美国贸易代表政治裁量权的范围。可能阻止美国贸易代表发起调查的政治上的考虑，与美国的对外贸易关系和申请在政治上的适当性有关。在评价一项行动的效果时，美国贸易代表会考虑威胁报复的可能性，谈判的前景，以及报复的潜在损害。
  同时，美国贸易代表有权自己发起调查。这项权力可以用于所有可能引起“301条款”行动的事项。在作出决定之前，美国贸易代表必须与适当的咨询委员会磋商。如果美国贸易代表决定发起调查，那么他就应该在《联邦公报》上公布这一决定。美国贸易代表决定是否自己发起调查的权力，仅仅可以用于不公正、不合理和歧视性的做法。对于有关贸易协议的案件，同样，他们也无权决定“301条款”行动是否能够有效地打击外国的不公平做法。
  对于与知识产权有关的“特殊301”条款，传达了美国国会的这样一种信念：对知识产权的适当保护对于美国工业的竞争力是至关重要的。笔者认为，随着美国逐渐步入知识经济的社会，知识产权对于其国内经济的发展，地位将越来越突出，因此，“特殊301”条款的运用也将日益频繁。根据“特殊301”条款的规定，美国贸易代表应该确定那些否定对知识产权进行适当、有效保护的国家，以及否定对依赖于知识产权保护的人提供公平、平等的市场准入的国家。至于那些被列为“重点”的国家，在美国看来，他们的政策或做法对美国工业的跗面影响最大，在确定重点国家时，美国贸易代表应该与美国的知识产权保护机构（主要是美国国际知识产权联盟及其成员）磋商，并由美国贸易代表自己发起调查。当然，调查的发起也需要权衡各方面的因素，如果有理由认为，调查的发起对美国的经济利益有害，那么美国贸易代表可以不发起调查，但应该向国会汇报作出这一决定的理由。
  通过对“301条款”和“特殊301”条款实施程序的分析，可以看出，其中美国贸易代表的自由裁量权是广泛的，也正因为如此，“超级301”条款也就有了存在的必要。正如有的学者所评价的，“……（‘超级301’条款的运用）更多的代表国会山的政治气氛，而不是外国贸易做法实际的经济后果”， “超级301”条款规定的目的是给美国贸易代表施加压力，让他们对外国政府不公平的贸易做法作出反应。据此，美国贸易代表应该发表一项年度国家贸易评估报告，确定外国的贸易限制，评估它们的后果及对美国商业的影响。在可能的情况下，美国贸易代表应该估算，如果没有不公平的外国贸易限制，美国可能出口的货物和服务的价值及所作投资的价值。在1989年和1990年，美国贸易代表根据这个报告，确定美国贸易自由化的重点，包括不公平的外国，贸易障碍和做法，以促进包括美国的出口潜力，长期的小额销售以及外国的政府采购在内的美国出口的增加。重点也包括外国国家，这将根据他们的做法的数量和程度，以及美国出口潜力来确定。从经济的角度来看，与国家贸易评估报告相比，确定外国贸易障碍的影响需要更多的分析，因为它主要是依据不太确切的证据和美国工业的评估。调查的程序规定在第302节。如果美国贸易代表决定发起调查，他可以在90天内代表美国请求与有关的外国政府磋商。对于有关贸易协议的案件，如果争议未在适当的期限或在150天的法定期限内谈判解决，那么美国贸易代表就应该援用协议中的争端解决规定。美国贸易代表应该向申请人和有关的私人行业顾问征询意见。为了获取信息，可以在30天内请求公众评论。经任何利害关系人提出申请，可以举行公众听证。如果申请中要求听证，那么就应该在调查发起后30天内举行。
  经过上述决策程序后，紧接着的便是报复措施的实施。根据调查、与外国政府的磋商，以及争端解决的结果，美国贸易代表应该确定外国的贸易做法是否构成了对“301条款”实质性的违反，这是美国贸易代表对所有的案件均应作出的决定。这一规定可能会严重损害美国的贸易关系。如果美国贸易代表的决定是肯定的，那么他就应该采取行动。决定的作出涉及不同的机构之间和机构内部的关系。美国贸易代表的决定必须根据总统的特别命令。在作出决定之前，美国贸易代表应该让利害关系人有提出意见的机会。这就使得私人利害关系人可以影响包袱的价值，限制的类型和水平，以及报复措施所针对的产品和服务。如果外国政府否定了美国依贸易协定所享有的权利或利益，或者外国的做法是不公正的并给美国商业造成了负担，那么除非有法定的例外情况，都应采取强制性的报复。如果外国的做法是不合理的或歧视性的，那么美国贸易代表仍然有权以不适当为由而拒绝采取行动。
  上述程序都是有严格的法定时间限制的。如果申请所主张的是违反GATT或贸易协议，那么美国贸易代表决定的作出，就应该在争端解决程序结束后的30天内，或者在申请提出后的18个月内。两者中取较早者。由贸易代表发起的关于知识产权的案件期限一般为调查发起后的6个月内。对于所有其他案件，美国贸易代表应该在调查发起后的12个月内作出决定。
  
  五、反倾销和反补贴措施的决策程序
  在反不公平贸易措施方面，除了“301条款”之外，最为显著，也频繁使用的即是反倾销和反补贴措施。
  美国反倾销法包括《1916年岁入法》的反倾销部分、《1930年关税法》、1995年5月美国商务部颁布的《关于执行乌拉圭回合协定法的条例》以及其他一些相关规定和指南等。其中对反倾销诉讼的提起、调查、裁定、征收，以及审查制度等都作了许多详细而又具体的规定。
  1，申诉的提起和受理。
  反倾销申诉是由包括其大多数成员是美国生产、制造或批发销售相同或类似产品的贸易协会或商会在内的有利害关系的当事人向美国主管当局（美国国际贸易委员会）提起，或美国商务部对倾销进口产品根据现有资料直接进行反倾销调查。反倾销诉讼必须由能代表“美国产业”的，且有国内总生产量的25%的生产商支持的利害关系人同时向美国商务部和美国国际贸易委员会提起。
  反倾销诉讼须由美国商务部在当事人提出申请后的20天内作出是否受理的决定，但无论是否受理，都应在官方刊物《联邦公报》上予以公告并通知有关当事人。
  2，初步裁决。
  初步裁决是在反倾销调查开始一定时间后由主管当局作出的一种决定。根据美国反倾销法的规定，美国商务部和美国国际贸易委员会都要作出初步裁决，但两者在初步裁定中所承担的任务并不相同，前者须对涉及倾销的进口产品进行是否低于正常价值销售的调查，并要在提出申诉后的140天（如产品为短周期产品，则为100天）之内作出是否低于正常价值销售的初步裁决；但其低于正常价值的初步裁决不得在国际贸易委员会有关损害裁决作出之前作出。美国国际贸易委员会则在收到投诉后的45天内作出被指控的产品是否对美国相同或类似产品的国内产业造成损害的初步裁决；如果作出的是肯定的初步裁决，则调查将继续进行，否则整个调查将终止，但申诉人或任何有利害关系当事人都可对其否定的裁决要求司法审查。如果案情特别复杂，或经有关当事人要求，也可将该裁决作出的时间延长至不超过190天；但如果申诉人和其他有利害关系当事人希望通过放弃举证程序来加速作出初步裁决，则经调查证明有充足证据可作出初步裁决，则该初步低于正常价值的裁决也可以在提出申诉后的90天内作出。如果商务部作出肯定的初步裁决，它将下命令中止该进口产品的清关，并采取临时措施，即要求对该产品提供担保或现金押金，以保证潜在的征收反倾销税的措施得到实施。对商务部作出的初步裁决，不论是肯定的或是否定的，都不影响案件调查的进行，而且申诉人和其他任何有利害关系的当事人都不能要求司法审查。
  3，调查的暂时中止和终止。
  调查的中止有两种具体的做法：一是由出口商与进口国主管当局达成停止出口，提高出口产品价格的协议而暂时中止调查。二是由有利害关系当事人承诺消除对进口国国内产业造成的损害，如修改其产品的价格，避免廉价出售，减少85%的倾销幅度或加权倾销幅度不超过15%，以及限制产品出口数量等方式而使调查暂时中止。
  同时，美国反倾销法规定调查可以因下述原因终止：⑴申诉人撤销自己的申诉；⑵主管当局作出否定的初步损害裁决；⑶主管当局作出否定的最终的低于正常价值裁决或否定的最终的损害裁决；⑷出口商与商务部达成“数量限制”协议，但商务部需要考虑该项协议是否符合美国的公共利益以及在实际可行的范围内与国内生产商和消费者进行磋商。
  4，最终裁决。
  按美国的反倾销法，首先要由美国商务部在其初步裁决作出后的75天内作出是否低于正常价值的最终裁决，必要时，可以经出口商或申诉人的要求和经主管当局同意延长60天。在最终裁决是否定的情况下，调查终止，先前依据肯定的初步低于正常价值裁决而实施的暂停清关也予解除，在初步低于正常价值裁决作出之日以前全部进口产品可免征反倾销税进入美国；如其结果是肯定的，则表明商务部最终认定该出口产品在美国市场上以低于或极有可能低于正常价值销售。无论对商务部作出的肯定或否定的最终裁决，有利害关系的当事人如不服，都可要求进行司法审查。
  如果商务部的最终裁决是肯定的，美国国际贸易委员会也必须作出最终裁决，以确定损害本身的性质，重大损害是否产生，实质性损害是否是由导致紧急情况存在的进口产品大量进口造成的。
  5，征收反倾销税。
  当国际贸易委员会作出肯定的最终裁决后，由商务部在7天内通知海关对该进口产品征收反倾销税，征收期限一般为5年。
  6，行政复审和司法审查。
  复审通常在征收反倾销税或中止调查一年后进行，可以由有关当事人提出，也可由进口国主管部门自行决定，同时商务部和国际贸易委员会也有权根据变化了的情况，随时对进行复审作出决定。
  司法审查则可以在调查决策的许多步骤中提出，前文已有涉及，这里就不再赘述了。
  有学者认为，反倾销法和反补贴法有融合的趋势，并且从某种意义上说，反补贴法的应用在未来将会比反倾销法更为频繁。因此，有必要对美国反补贴措施实施的有关程序作一定的了解。
  美国有关反补贴的法律主要规定在《1930年关税法》、《1974年贸易法》、《1979年贸易协定法》中。从总体上说，美国的反补贴调查程序与反倾销调查程序基本相同 。商务部决定发起反补贴调查后，由商务部和国际贸易委员会分别就补贴行为和损害作出初步的和最后的裁定。反补贴调查的期限一般为7个月至10个月，但经有关当事人请求可以延长。在作出最后裁定前，也可通过价格承诺方式结案。
  
  六、在农业安全方面的保护措施
  在农业安全方面，美国法律上还大量存在着有关信息分析与共享，资金、技术支持，稳定国际国内市场价格，贷款的便利化，维护良好的市场环境，协助开发国际国内市场，提供教育上的支持等。这些法规主要存在于《美国法典》第七部分 。笔者将列举其中的一些规定：
  1，在制定和执行关于农业保障方面法律的机构中，除了国会作为立法机关外，还有如下一系列机构上的设置：农业部（Secretary of Agriculture），联合营销司（division of cooperative marketing），农业信贷机构（Farm Credit Administration）以及其他的一些机构，例如财政部，地区法院，农业部其他相关部门等。
  2，美国政府对于农业的支持是多方面的，除了有专项基金作为扶持外，还规定有许多更专业的辅助项目：
  ⑴信息分析与共享。这属于上面提到的在农业部监督下的联合营销司的行政职能之一，规定在《美国法典》第7部分第452节。信息的收集并不仅仅局限在国内，也可以是在国际市场上的，只要经有关当事人申请或其自身认为有必要时，联合营销司就可以聘请有关专家总结并分析在农业供给、进出口、市场价格、产品运作等方面的信息，并公布结果以便使信息共享。
  ⑵资金支持。美国政府为农业项目设立的基金是一种可不断补充的循环基金（revolving fund），并且便利了贷款的程序，其中同章第604节规定：“财政部长可以在他认为合适的情况下，以其自由裁量权从财政中拨款1亿美元供农业部使用，”以便后者在支持包括仓储，保险，佣金等在内的农业活动所需费用。
  ⑶稳定国际国内市场价格。美国的国家范围内存在着国家信用结构（national credit structure）,包括对由于价格下降而造成损失的保险，在第602节还规定有如何建立市场标准，调节价格周期，使供给流动有序化等维护市场稳定所必须的条件。美国法律认为维护市场稳定不仅仅对于农产品的生产者，而且对消费者也是有利的。
  ⑷维护良好的市场环境。包括最低质量指标，生产，销售研究，启动发展计划，防止农产品供给的逆季节变化。
  ⑸协助开发国际国内市场。这主要表现在提供信息，技术和资金上的支持等方面。
  ⑹实施包括教育项目在内的技术上的支持。
  3，美国政府对于农业的支持并不是对全国范围内的所有农产品的支持，而是在特定区域内支持特定产业，第608节C详细地规定了在不同区域的，或不同市场条件下的农产品享有不同的待遇。
  
  七、结语
  相对与中国而言，美国较为容易适应WTO法律体系框架。这主要是由于下述两方面原因促成的：其一，美国国内的经济体制和市场秩序长期受自由贸易理论的影响，而这一理论正是于WTO规范原理建立的基础，因此其容易适应WTO的法律体系框架；其二，作为WTO法律体系构建的倡导者，其国内体制通过各种方式渗透进入框架，导致WTO法律体系框架中的规则和原则与其国内法律、经济体制有较多的相似之处，这也就减少了其适应的难度。
  但无可否认的是为了保护其国内产业，维护经济安全，农业安全，美国政府也采取了大量的保障措施和反不公平贸易措施，其中有符合WTO规定的，也有或者在形式上或者在实质内容上违反了WTO规约对于成员国的义务要求的，尤其是美国政府习惯于将国际贸易争端的解决纳入其国内程序，动辄进行单边报复或制裁，因此充分了解其国内保障措施和反不公平贸易措施的程序是保证中美经济关系良性发展的必要因素，也是扬长避短，促进我国政治体制和经济体制健康发展的重要环节。

邹 彦