日本检察审查会制度及其改革对我国人民监督员制度的启示

邢同宝
  
  为了贯彻党的十六大“关于加强对权力的监督制约”的精神，2003年最高人民检察院部署试行了人民监督员制度，制定了《最高人民检察院关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》） ，首先在山东等10个省、自治区、直辖市 部分检察机关进行试点工作，并自2004年10月1日起在全国全面试行。这项制度与日本的检察审查会制度具有很多相似之处，有必要加强比较研究，以便取长补短，促进我国人民监督员制度不断发展完善。
  一、日本检察审查会制度概述
  日本1948年确立的检察审查会制度，是为了防止检察官滥用检察权，由检察审查会代表国民，对检察官决定不起诉的案件是否正确进行审查的一项司法制度。该制度的产生，与日本当时所处的历史背景密切相关。
  （一）检察审查会制度产生的背景
  二战之后，日本作为战败国，基本上处于美国占领军的控制之下，表现在司法制度上，深受美国的影响。日本现行的《刑事诉讼法》就是二战之后在新宪法的基础上全面修改而成，基本上是以美国法为模式制定的。美国刑事诉讼法的突出特点是分散性和民众参与性，在司法制度上主要表现为法院地方自治、检察官公选制和陪审制。为了实施日本检察制度民主化，占领军司令部建议日本政府采取检察官公选制和起诉陪审制。然而，由于美日两国的历史以及文化传统完全相异，日本自明治维新以来一直采用仅靠专职的统一司法制度，所以当时的法务厅（现为法务省）经过讨论，以国民性和人民生活、文化水平低为由表示反对，认为两种制度均不适合日本国情。通过与占领军司令部协商，为了代替起诉陪审制度，决定采用检察审查会制度。因而，检察审查会制度也是一种妥协的产物。
  此外，日本实行检察审查会制度，也是从机制上监督检察官的需要。根据日本刑诉法规定，日本实行所谓的检察官起诉垄断主义和起诉便宜主义，检察官拥有广泛的权限，不仅具有起诉的独占权，而且还被赋予不提起公诉的裁量权。但是，对案件做出不起诉处分就意味着丧失了法院审判的机会。如果检察官根据不当的政治考虑，对重要案件做出不起诉处分，或者为包庇侦查机关、追诉机关内部犯罪而不起诉处分，那么重要的犯人就可能逃避法律处罚。因此，为了防止检察官公诉权的滥用，也有必要建立不当不起诉的审查制度。1948年7月12日，日本《检察审查会法》颁布实施。 检察审查会制度正式确立，《检察审查会法》是该项制度实施的主要法律依据。
  （二）检察审查会及其职权
  日本检察审查会是根据《检察审查会法》设立的独立性机构，由11名检察审查员组成，不受检察机关管辖。检察审查会作为法院预算的一部分向国家申请经费。设有地方法院或者设有地方法院支部的地方，均设立检察审查会，目前全国共有200余处（有的说是201处），其中东京设有第一检察审查会和第二检察审查会。
  检察审查会独立行使下列两项职权：一是对检察官的不起诉决定是否妥当进行审查；二是对于如何改善检察事务进行建议和劝告。行使前一项职权时，可以根据控告人、检举人、请求人或被害人的申请进行，也可以经半数以上的检察审查员同意，依职权主动进行。
  （三）检察审查员的选任
  日本检察审查员的选任，由市或区的选举管理委员会和检察审查员事务局通过抽签实施。根据《检察审查会法》规定，具体程序是：各个市或区的选举管理委员会根据选举人名薄的登记数，按照比例抽取检察审查员候补者预定者，从预定者内经过资格调查后，再抽取检察审查员候补者，并制作检察审查员候补者名薄。每年10月抽选检察审查员候补的预备人员，11月抽选检察审查员候补者，12月将检察审查员候补者名薄送交检察审查员事务局。检察审查员事务局根据各市或区送交的检察审查员候补者名薄，在检察审查员缺员时，从中抽选检察审查员候补者，对检察审查会的人员进行补充。被选为候补者后，会收到检察审查会的信，告之被选为检察审查员的候补者并确认是否适合担任候补者。检察审查员属于非常勤的公务员，任期六个月，没有报酬，但是被召集时，支给当日的交通费、伙食费及住宿费等。
  根据《检察审查会法》规定，检察审查员从具有众议院议员选举权的国民中产生，但下列人员不能担任检察审查员：①小学未毕业者，但具有小学同等学力以上者，不受此限；②破产后未复权者；③被判过徒刑或者禁锢一年以上者；④裁判官、检察官、律师、都道府县知事、市乡村长、法院职员、检察院职员、警察、军人等。
  （四）检察审查会会议制度、审查程序及效力
  检察审查会会议是检察审查员行使职权的主要形式，每次开会前，首先由11名检察审查员进行宣誓，并在宣誓书上签名盖章，然后进行互选产生检察审查会会长。会议由会长主持，内容是非公开的，主要是调查检察厅的资料以及询问证人等。会议的结果由半数以上同意时通过，但是得出“应当起诉”的决议时，必须有8名以上检察审查员的同意。经过检察审查会会议的审议和讨论，提出“应当不起诉”的决议，或者认为案件达到起诉的程度时，提出“应当起诉”的决议。检察审查会的决议必须以书面形式并附理由送交作出不起诉决定的检察官的上级检察官。同时，有申请者要告之申请人。但是，检察审查会的决议不必然具有使检察官改变原不起诉处分的效力，只具有建议作用 。作出不起诉决定的检察官的上级检察官参考决议的内容后，认为应当提起公诉的，履行起诉手续。
  二、日本检察审查会制度与我国人民监督员制度比较
  日本检察审查会制度和我国人民监督员制度非常类似，二者都是对检察官的监督制度，又是国民参加司法活动的一种具体方式。但二者在很多方面存在明显的差异。主要是：
  （一）监督人员的选任机制不同
  日本检察审查员的选举由市或区的选举管理委员会和检察审查员事务局通过抽签实施，担任检察审查员的资格较宽，人数也较多，并有大量候补者，但检察审查员任期较短，仅为六个月（详细情况参见本文第一部分论述）。
  而我国的人民监督员，根据《规定（试行）》的规定，则由机关、团体、企业事业单位和基层组织经民主推荐、征得本人同意、考察后确认。实践中，在聘任时由检察长颁发聘书，检察机关具有较大的主动性。人民监督员的任期为三年，连任不得超过两个任期。人民监督员的名额，由各级人民检察院根据工作需要确定。
  （二）监督组织的独立程度不同
  日本检察审查会是一种独立性机构，不隶属于检察机关，经费也是相对独立的。
  而我国的人民监督员的独立性，不管从人员选任方面，还是从经费方面，人民监督员受检察机关制约较大。根据《规定（试行）》规定，人民监督员因履行职责所支出的交通、住宿、就餐、通讯等费用，应当由人民检察院给予补助；无固定收入的人民监督员在参加监督活动期间，由人民检察院参照当地职工上年度平均货币工资，按实际工作日给予相应补助。人民监督员在节假日参加监督工作的，由人民检察院给予适当补助。人民监督员因参加监督活动应当享受的补助，人民检察院为实施人民监督员制度所必需的开支，列入人民检察院业务经费，向同级财政申报，纳入财政预算。
  （三）监督组织介入的阶段不同
  日本检察审查会实行事后监督的方式，在检察官作出不起诉决定后，才予以监督。
  我国人民监督员实行事中监督（拟作不起诉、撤案处理的）和事后监督（犯罪嫌疑人不服逮捕而审查逮捕部门予以维持的）两种方式，其中前者监督的时间大大提前。
  （四）监督的范围和方式不同
  日本的检察审查会对检察官所有不起诉案件实行监督。监督的方式主要是通过检察审查会做出“应当不起诉”的决议，或者认为案件达到起诉的程度时，提出“应当起诉”的决议，并建议检察机关起诉。另外，对于如何改善检察事务，可以进行建议和劝告。
  我国人民监督员监督的范围较为广泛。根据《规定（试行）》，首先，人民监督员对人民检察院查办职务犯罪案件的下列情形实施监督：(一)犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；(二)拟撤销案件的；(三)拟不起诉的。涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的职务犯罪案件不适用前款规定。监督的主要方式是听证、评议并提出监督意见。其次，人民监督员发现人民检察院在查办职务犯罪案件中具有下列情形之一的，可以提出意见：(一)应当立案而不立案或者不应当立案而立案的；(二)超期羁押的；(三)违法搜查、扣押、冻结的；(四)应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；(五)检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。第三，人民监督员可以应邀参加人民检察院查办职务犯罪案件工作的其他执法检查活动，发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见。
  （五）监督程序方面存在的区别
  日本检察审查会由11名检察审查员组成，会议的结果由半数以上同意时通过，但是做出“应当起诉”的决议时，必须有8名以上检察审查员的同意。检察审查会的决议必须以书面形式并附理由送交作出不起诉决定的检察官的上级检察官。上级检察官参考决议的内容后，认为应当提起公诉的，履行起诉手续。
  我国人民监督员监督案件时，根据《规定（试行）》，应当根据案情需要及时确定3名以上、总人数为单数的人民监督员参加案件监督工作。参加案件监督的人民监督员，应当在人民监督员名单中依照排序或随机抽取的方式确定。参加案件监督工作的人民监督员每次临时推举其中一人主持评议、表决。人民监督员在表决时具有同等的表决权。表决实行少数服从多数的原则。检察长或者检察委员会应当分别根据职责权限，对人民监督员的表决意见和有关检察业务部门的意见进行审查，必要时可以听取人民监督员和有关检察业务部门的意见。审查后同意人民监督员表决意见的，有关检察业务部门应当执行；检察长不同意人民监督员表决意见的，应当提请检察委员会讨论；检察委员会不同意人民监督员表决意见的，应当依法作出决定。检察长或者检察委员会应当认真研究人民监督员的不同意见。检察委员会的决定与人民监督员表决意见不一致时，应当由人民监督员办公室向人民监督员作出说明。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。复核工作由人民监督员办公室转交案件承办部门办理。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。
  （六）我国人民监督员制度具有自己的特色
  通过上述中日制度比较，可以看出我国的人民监督员制度在很多方面具有自己的特色，这些都是应当坚持和发扬的。
  1、我国人民监督员制度在监督对象上具有很强的针对性。人民监督员监督的焦点集中在检察机关直接受理侦查的职务犯罪案件上，其中对逮捕有异议、拟作撤案、不起诉的，都要予以监督。查办职务犯罪是检察机关一项重要权力，历来是人民群众关注的热点。对职务犯罪案件提起公诉的，在诉讼程序上有法院的依法独立审判予以制衡，但是对于撤案、不起诉来讲，则缺乏有效的外部监督制约；对于逮捕措施，由于我国不实行法院令状主义，虽有内部监督制约程序，同样也缺乏有效的外部监督制约。人民监督员制度将上述三种情形纳入监督范围，具有很强的针对性，非常符合权力制衡和外部程序性规制的规律。
  2、我国人民监督员制度在程序操作上具有较强的规范性。根据《规定（试行）》的规定，在检察工作中出现上述三种情形时，承办案件的部门应按什么程序办理、人民监督员的监督工作如何进行，均可按规范的程序进行操作。可见，我国人民监督员制度已初具程序化、规范化、制度化。
  3、我国人民监督员制度在监督效力上具有较强的程序刚性。人民监督员在监督过程中，享有很大的权利，不仅可以向检察官提问，必要时可以旁听案件承办人讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取有关人员陈述、听取本案律师的意见，而且对所监督的案件具有表决权，其表决意见是检察长和检察委员会作出决定的重要参考依据。参加监督的多数人民监督员对检察委员会的决定有异议的，可以要求提请上一级人民检察院复核。上一级人民检察院应当及时复核并反馈结果。上一级人民检察院的决定，下级人民检察院应当执行。这些程序上的刚性规定，有力地增强了人民监督员监督的效力。
  4、我国人民监督员制度在监督方式上是事中监督与事后监督的结合。根据《规定（试行）》的规定，我国人民监督员对逮捕的监督属于事后监督，对撤案、不起诉的监督属于事中监督。逮捕作为一种强制措施，具有严格的审查期限，需要在较短的时间内作出决定，要求人民监督员事中介入监督是不现实的，作为事后监督较有可行性。而撤案、不起诉决定，在时间上要求较为宽松，将监督时间提前到作出决定前，有利于检察机关最终作出既定效力的决定，防止事后更改影响决定的权威性。这种相互结合的监督方式更加符合我国检察机关权力运作的实际状况。
  三、日本检察审查会制度及其改革的启示暨我国人民监督员制度的完善
  （一）日本检察审查会制度的改革动向
  日本检察审查会制度对促进检察官正确有效行使检察权起到了一定的积极作用，但是通过几十年的实践证明其作用是非常有限的，这主要是因为检察审查会的决议对检察官没有法律上的拘束力， 是否参考审查会的决议，完全取决于检察官自身的判断。其次，检察厅在接到检察审查会的决议通知后，没有报告采取事后措施的义务。这样，即使检察官维持原来的不起诉处分，也不用告知理由。再次，对于检察官的不当起诉没有任何监督职权。另外，检察审查会还存在着人员、经费等各种问题。
  正是基于上述缺陷，日本目前正在着手检察审查会制度的改革。2001年《日本司法制度改革审议会意见书》 对改革提出了意见，2002年《日本司法制度改革促进计划》 提出一系列目标和措施：导入给予检察审议会决定以一定的法律约束力的制度。要完善制度，使检察审议会就检察事务的完善问题能向检察长直接提出建议、劝告，同时要使该制度实质化。同时还要完善组织机构，使国民的呼吁反映到检察厅运作的整个过程中。 最近，日本司法制度改革推进本部还进一步提出了一套崭新的改革方案，该方案的主要精神是，其一、当检察审查会做出应当对该案件进行起诉的决议时，检察官必须在三个月内对是否提起公诉进行研究，坚持不起诉的，必须将其理由向检察审查会作出汇报。检察审查会可以第二次做出应当起诉的决议，该决议具有法律的约束力，在此情况下，检察官必须对案件提起公诉，交付审判。其二、当上述的案件提起公诉时，由管辖案件的地方法院指定的律师代替检察官行使提起公诉的职责，并可以委托检察官指挥检察事务官或司法警察对案件证据等进行再侦查。其三、检察审查会对检察官做出的不起诉处分进行审查时，可以要求律师对此提出有关的专业知识的参考意见，以加强检察审查会决议的法律依据。其四、检察审查会对检察事务的改善提出的劝告，受到劝告的地方检察厅的检事正（即检察厅负责人）必须对此劝告做出回复。 其中很多内容对我国的人民监督员制度进一步完善也具有重要的借鉴价值。
  （二）日本检察审查会制度的启示暨我国人民监督员制度的完善
  我国目前试行的人民监督员制度，是在没有法律规定的情况下依据高检院的内部规定进行的，是一项外部监督机制的改革和探索。即使日本的检察审查会制度有法可依，也还存在进行改革的方面。从日本的实践以及改革动向上看，对检察官的监督应符合一般监督原理：作为外部监督体系和机制，监督者应有独立的地位并伴随相关制度保障；监督范围应作适当地界定，使之符合司法经济和效率原则，重点放在终局性处分上；而且监督应是有法律效力的，没有法律效力的监督其存在和发挥作用将是非常有限的。这些问题，对我国人民监督员制度具有一定的启示意义。因此，一方面我们要在实践中总结经验教训，提高认识，丰富和发展人民监督员制度，另一方面，对日本等国先进的法律制度予以批判地借鉴，抓住人民检察院组织法和刑事诉讼法再修订的有利时机，对人民监督员的遴选程序、监督的独立性质、范围和效力进行立法研究，促进人民监督员制度在未来的有关立法中得到规范和发展。
  启示之一：人民监督员的选任应有更为科学的方式。从以上的比较分析可以看出，我国人民监督员的选任基本上掌控在检察机关自身，选任的方式一般基于机关、团体、企业事业单位和基层组织的民主推荐，选任缺乏权威性。此外，对人员素质的专业性要求与期待国民的普遍参与限于矛盾的境地。解决这些不足之处，可以考虑以下途径：第一，选任人民监督员应由人大部门选举委员会而不是由检察机关自己组织实施；第二，人民监督员名单应覆盖社会的绝大多数人口，具体条件可以在年龄、公民权、有无犯罪记录、阅历、身体状况、心理状态等方面予以限制，不以有无法律知识为限，但选任者应有参与监督的时间保障；第三，建立人民监督员侯选名单制度，凡列为基层选举单位各级人大代表候选人名单的人员，按人民监督员条件进行专门审查，符合条件的一律列入“人民监督员候选人名单”，“名单”每五年换届选举时重新审定，供每年例会时从中随机遴选产生人民监督员，任期以一年为宜；第四，人民监督员由检察机关的同级人大常委会予以任命。此外，应加强人民监督员的学习和培训。
  启示之二：人民监督员组织应当具有中立性。我国目前的状况还不能消除人们对“检察机关自己请人监督自己”的疑问，解决的方法是将人民监督员的临时组织设在人大常委会或者其下属有关委员会名下，使之隶属于同级权力机关，并享有独立的经费。同时建立健全人民监督员依法独立行使职权的制度保障体系，真正作到监督组织的中立性，才能保证监督的有效性。关于各级人民检察院现在所设立的人民监督员办公室，应作为一个联络机构，发挥信息沟通和保障服务的作用。
  启示之三：人民监督员的监督范围应做科学界定。关于人民监督员监督范围的界定，实践中有不同的论调，我将其归纳为缩小论、扩大论和有所缩小有所扩大论等观点。缩小论主张将逮捕排除在外 ；扩大论主张将检察机关批准逮捕和决定不起诉的公安机关移送的案件也纳入监督范围；有所缩小有所扩大论主张将逮捕排除在外，但应将公安机关移送案件决定不起诉的纳入监督范围。
  关于案件的监督范围，日本是只对不起诉案件实行监督。似乎给予缩小论者以借口。但是，日本之所以没有将撤案和逮捕两种情形包括进去，是因为日本实行逮捕令状主义，由法院审查批准，对检察官的执法行为，通过法院来监督制约。此外，日本检察官对案件的处理分为两种情形，一是终局处分，包括起诉和不起诉，二是中间处分，包括中止和移送。由于日本的检察官对案件没有撤案权，只有不起诉是在没有法院监督制约的情况下作出的终局处分，因而需要受到监督。我国的人民监督员制度应立足于我国的司法体制，在我国没有实行法院令状主义的情形下，将逮捕排除在外，那么对检察机关的外部监督是不完整的。
  日本检察审查会对不起诉案件的监督包括所有的刑事案件，似乎又对扩大论者提供了依据。但是，根据日本刑诉法，检察官是拥有广泛的侦查权的，可以对任何案件进行侦查，这与我国刑诉法的规定不同。在我国，刑事案件分两种，一类是公安机关等侦查机关办理的刑事案件，一类是检察机关办理的职务犯罪案件。对前一类案件，根据刑诉法的规定，对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。可见，对公安机关移送案件的不起诉，已经体现了外部监督，再由人民监督员予以重复监督是不符合诉讼经济和效率原则的。而对后一类案件，虽然也实行监督，但是属于内部监督，其效力是存在质疑的，因此，对后者也需要建立一种类似的外部监督制约机制。同样，对公安机关移送案件的批准逮捕，也存在相应的外部监督制约机制，而检察机关对职务犯罪的决定逮捕权却是通过内部监督来实现的，同样存在质疑之处。所以，也需要建立一种类似的外部监督制约机制。
  纵上所述，缩小论和扩大论不符合我国目前的司法体制，从而，有所缩小有所扩大论也就站不住脚了。所以说，我国人民监督员制度目前的监督范围是符合我国国情和改革要求的。
  启示之四：应进一步强化人民监督员表决意见的拘束力。日本检察审查会制度一个致命的缺陷就是监督程序和效力太缺乏刚性，所以其作用发挥非常有限，因而日本正在加强这方面的改革。关于这方面，我国的人民监督员制度更具有程序和效力刚性。从日本检察审查会制度存在的问题以及改革动向来看，我国的人民监督员制度要在坚持自身优点的基础上，需要进一步强化监督的效力。因为没有效力和效率的监督是没有意义的。笔者认为，人民监督员制度可与检察委员会制度结合起来，赋予人民监督员决议更强的效力，只要人民监督员的独立决议与检察机关原决定或拟作决定不一致，就必然启动检察委员会讨论案件程序。
  启示之五：提高人民监督员制度的权威性必须加强立法工作。日本的检察审查会制度是有法（即《检察审查会法》）可依的，而我国只有高检院内部《规定（试行）》。因此，为深入实施人民监督员制度，应当加强立法工作，为其提供必要的法律依据，从而增强监督的法定性和权威性。对此，至少有两种途径可供选择：一是，利用《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的修订之机，积极建议将人民监督员制度以法律形式固定下来。二是，如果前者做不到时，可以在实践的基础上，由最高人民检察院向国家立法机关提出立法建议，制定一部专门的《人民监督员法》，以替代目前的《规定（试行）》。 
   
   
  邢同宝