行政诉讼附带民事诉讼的思考

案例: 刘某的房屋座落在武昌区花园村83号。2002年12月，武汉市天时物业发展有限公司（以下简称天时公司）经武汉市城市规划管理局（以下简称市规划局）审批，取得了武昌区花园村地段的房屋拆迁许可证，刘某的房屋在该拆迁范围内。由于刘某与天时公司对拆迁补偿安置事宜达不成协议，天时公司遂申请市规划局裁决。2003年4月，市规划局作出了武规拆裁字（2003）5号行政裁决书，天时公司对该裁决不服，向本院提起行政诉讼，并申请先予执行，要求强制拆除刘某的房屋。该案在审理过程中，刘某曾在法院一楼大厅泼汽油示威，经本院做工作，制止了这一危险事件的发生，但刘某与天时公司之间的矛盾并未消除。2003年10月，本院作出了（2003）武区行初字第28号行政判决书，认为市规划局未依法将被拆迁房屋的建筑面积交由房产管理部门确认，用于安置的房屋未依法进行估价，判决撤销了武规拆裁字（2003）5号行政裁决书的部分内容，并责令重新作出裁决。市规划局与刘某均不服，提起上诉，二审判决驳回上诉，维持原判。2004年7月30日市规划局重新作出了武规拆裁字（2004）27号行政裁决书。刘某又不服，起诉至本院，请求撤销该裁决。本院再次判决撤销裁决，责令重作，二审予以维持。市规划局再次重作后，刘某仍不服，第二次起诉，要求撤销裁决。本案前后经一审、二审共六次诉讼，耗时近三年，裁了又诉，诉了又裁。最终因刘某与天时公司达成拆迁补偿协议，该案才最终了结。

    该案是一起典型的行政争议，但引起行政争议的却是刘某与天时公司之间的安置补偿民事争议，安置补偿争议是矛盾纷争的焦点所在，如果安置补偿问题解决了，行政争议也就迎刃而解了。如果当事人在提起行政诉讼的同时，同时提出（或与之有民事争议的第三方当事人提出）与行政争议有关联的民事争议，那么就存在行政争议与民事争议交织的情况。实践中，存在大量的行政争议与民事争议交织、重合的情况。对于这类案件的处理，司法实践中各地法院做法不一致。但不管是行政还是民事，如果分别进行，都存在一定的缺陷性。因为行政诉讼与民事诉讼各有其局限性，依靠任何一种诉讼程序都难以理想地解决行政争议与民事争议相关联的案件。现存的解决方法导致的结果，案件久拖不决者有之，行政判决与民事判决相互矛盾者有之（如高永善一案），大大损害了司法权威。因此，寻找一种符合中国实际的审判程序已经是一个亟待解决的问题。

    这种审判程序就是行政附带民事诉讼。所谓行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件的同时,对与引起该案件的行政争议相关的民事纠纷一并审理的诉讼活动和诉讼关系的总和.

    行政能否附带民事诉讼？对此，理论界一直存在争议，随着修改行政诉讼法的进展，对行政附带民事诉讼的呼声越来越高。本人也主张行政诉讼可以附带民事诉讼，主要理由：有利于全面查清案情，彻底解决纠纷；有利于提高司法效率，降低诉讼成本，防止诉累；还有利于确保裁判文书的统一性，提高司法权威等等，在这里，我就不一一细说。下面，我主要从以下几个方面谈谈行政附带民事诉讼。

    一、行政诉讼附带民事诉讼条件:

    并非所有的民事诉讼都可以在行政诉讼中附带，我认为成立行政附带民事诉讼必须具备以下几个条件：

    1、必须同时存在着行政诉讼与民事诉讼，这是行政附带民事诉讼成立的首要条件。而行政诉讼是必须已经成立的，因为行政诉讼的成立是行政附带民事诉讼的基础。如果行政诉讼不成立，附带民事诉讼便失去了存在的基础，只能就产生的民事争议单独提起民事诉讼。如果民事诉讼不成立，也只能就行政机关作出的具体行政行为提起行政诉讼。

    2、行政诉讼与附带的民事诉讼必须有内在的关联性，即基于同一行政行为引起了性质不同的行政争议和民事争议。行政相对人一方面不服行政机关作出的具体行政行为，提起行政诉讼，另一方面又认为行政机关作出的具体行政行为对自己的民事合法权益产生了影响，提起附带民事诉讼。但附带的民事诉讼所针对的必须是行政机关有权裁决的那部分民事争议，而且民事争议的解决有待于行政争议的解决。

    3、行政诉讼与附带的民事诉讼的诉讼请求必须有内在的联系。行政附带民事诉讼中有两种不同性质又相互联系的诉讼请求，一种是行政法性质的诉讼请求，行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为认为该具体行政行为侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销或变更该具体行政行为；另一种是民法性质的诉讼请求，行政相对人认为行政机关的该具体行政行为对自己的民事权益产生了影响，请求人民法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等。这两种不同性质的诉讼请求可以在同一时间由同一人提出，也可以在不同时间由不同人提出，但必须在行政程序开始后，人民法院作出一审判决前提出，即行政诉讼和民事诉讼必须发生在同一诉讼程序中。

    4、人民法院对两种不同性质又相互联系的诉讼请求并案审理。如果当事人只对行政机关的具体行政行为不服提起诉讼，人民法院只能就被诉的具体行政行为是否合法作出判决，而不能解决民事争议的实体问题。只有当事人既对行政机关的具体行政行为不服，提起行政诉讼，又对民事争议不服提起民事诉讼，人民法院才能通过并案审理，一并解决行政争议和民事争议。但行政诉讼的被告不能成为附带民事诉讼的原告，也不能成为附带民事诉讼的被告。

    行政附带民事诉讼的成立除须具备以上四个条件外，还要符合民事诉讼法规定的四个起诉条件、提起的附带民事诉讼须符合人民法院的主管权和管辖权等条件。

    二、行政诉讼附带民事诉讼的类型： 

    虽然本人主张行政诉讼附带民事诉讼，但是，并非所有的有关联的民事争议均可在行政诉讼中一并审理，只有几种类型案件才能行政附带民事：               

    第一种：不服权属争议的行政裁决案，如土地所有权及土地使用确权裁决案。例：甲、乙两个村对土地所有权有争议，经有关部门裁决后，甲村不服提起行政诉讼，乙村则就相邻关系对甲村提起民事诉讼，人民法院可一并处理。

    第二种：行政相对人实施行政机关已经许可的某种行为时，第三方认为侵犯了自己的民事权益，第三方提起行政诉讼过程中要求法院附带解决民事争议。如规划管理部门许可甲在某处建房，乙得知后认为影响其通行而阻止甲建房，并提行政诉讼，甲则以排除妨碍为由向法院提起民事诉讼，人民法院可一并处理。

    第三种：对行政裁决行为不服提起的诉讼 。由于行政裁决是由法定的行政机关依照法律、法规授权，居间裁判民事争议当事人之间所发生的某一领域与行政管理密切相关的民事争议的一种行政行为。这种行政行为不同于一般行政行为的特殊之处在于行政裁决必须以民事争议的存在为前提。如果行政相对人对行政裁决不服就会出现民事争议与行政争议并存的局面，即行政裁决机关与行政相对人之间的行政争议以及行政相对人之间原有的民事争议。行政相对人提出诉讼请求要求撤销行政裁决，其实质是为了解决民事争议双方当事人之间的民事争议。 

    三、行政附带民事诉讼立法限制：

    虽然行政可以附带民事诉讼，但在立法方面还存在一些障碍，如：1、对于被诉行政裁决行为，法院既要审查其合法性，又要审查其合理性，即裁决的赔偿是否公平。因为民事主体之间赔偿纠纷，适用的是民法确立的公平原则。如果法院只审查行政裁决的合法性，不审查其合理性，对不合理的行政裁决只能作出维持判决，这就为附带民事诉讼的公平裁决设置了障碍。而对行政裁决行为审查其合理性，《中华人民共和国行政诉讼法》只规定对行政处罚显失公正的人民法院可以变更，即只能对行政行为审查其合理性；2、在审理行政确认行为时，行政机关依法确认自然资源、财产、发明专利和事故责任归属。如果人民法院把行政机关对其管理对象作出的行政确认行为进行附带的民事诉讼审理，则是对行政确认行为不当的分割；因为法律、法规授权行政主体确认权利、责任归属，一般未规定当事人不经行政机关处理而能直接向人民法院起诉，例如《中华人民共和国土地管理法》第十六条就规定：对土地所有权和使用权有争议，当事人协商不成的，由人民政府处理。这是一种前置程序，表明行政确认权如同行政处罚权一样，是行政机关专有的行政权力。如果人民法院附带民事诉讼径行改变行政机关对管理对象的确认，即有司法权侵犯行政权之嫌；法律规定由行政机关确认的事项，一般技术性、专业性较强，人民法院缺少这方面的人员。如发明专利权归属、医疗事故的责任归属等。人民法院审理行政确认行为，抛开行政机关的确认，裁判权利归属，会因专业知识不足而影响裁判的效率和质量；3、在起诉行政机关不作为案件中，当事人附带要求解决民事争议，如法院在判决被告履行法定职责，同时对民事争议作了裁决，则存在相互矛盾问题。

    四、行政附带民事诉讼的程序问题 

    人民法院审理行政案件，附带审理与被诉具体行政行为具有内在关联性的民事纠纷，立法并无困难，但在程序等方面有待于完善。

    证据方面：行政附带民事诉讼涉及到行政法律关系和民事法律关系两种不同性质的法律关系，应当适用什么规定，这是行政附带民事诉讼立法应当考虑的问题之一。我认为，行政诉讼部分或附带民事诉讼部分应当分别适用行政诉讼法和民事诉讼法的有关规定。在行政诉讼部分被告行政机关对具体行政行为负有举证责任，应当提供具体行政行为的证据和所依据的规范性文件，并且在诉讼过程不得自行向原告和证人收集证据；在附带民事诉讼部分则实行“谁主张谁举证”的证据规则，附带民事诉讼双方当事人对自己的主张各自承担举证责任。 

    是否适用调解问题方面：根据现行行政诉讼法的规定，行政案件（除行政赔偿案件外）一律不适用调解，但民事诉讼适用调解。那么行政附带民事诉讼是否适用调解，这也是行政附带民事诉讼应当考虑的问题。我认为行政附带民事诉讼中的附带民事部分可以适用调解，因为附带民事诉讼从本质上而言属于民事诉讼，作为民事诉讼基本原则之一的调解原则当然适用。法院对附带民事诉讼当事人之间的民事争议在双方自愿的基础上应当依法进行调解，调解达成协议的，应当及时制作调解书；经调解无法达成协议或者调解书在签收前，当事人反悔的，附带民事诉讼部分应当与行政诉讼一并审理判决。 

    审理期限方面：根据行政诉讼法的规定，行政诉讼案件的审理期限是三个月，而民事诉讼适用适用简易程序的审理期限是3个月，适用普通程序的案件审理期限为6个月，那么行政附带民事诉讼案件的审理期限是多少？我认为，行政附带民事诉讼的审理期限一般应为3个月。但如果附带民事诉讼部分较为复杂或出现其他原因不能在3个月之内审结的，附带民事部分可以在6个月内审结，判决书分别作出。   

    审判组织方面：行政诉讼法规定，行政案件组成合议庭，排除了简易程序，但民事诉讼案件适用简易程序和普通程序两种程序，那么行政附带民事诉讼适用什么程序呢？我认为，对于行政附带民事诉讼而言，其审判组织应当统一为合议庭，不适用简易程序。 

    除上述几个程序方面问题外，此外还存在判决方式、诉讼时效、上诉、执行等均是立法应当考虑的问题。

    总之，行政附带民事诉讼制度的意义将随我国法治建设的发展日益显示出来，希望在修改行政诉讼法时，行政附带民事诉讼制度将更加完善。

作者：郑继平