浅议行政程序的司法审查

“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置都是为了限制恣意、专断和过度的裁量。”随着我国民主法制建设进程的加快，行政程序正日益引起人们的关注。由于行政程序的专门立法明显滞后，使人民法院对行政程序的司法审查存有一定的困难。笔者试从行政程序司法审查的意义、范围、内容方面略述己见，以期对行政审判实践有所裨益。

    一、对行政程序进行司法审查的意义

    行政程序不只是形成公共权力意志的必要过程，更是规范“官”(行政主体)与“民”(公民、法人、其他组织等)日常关系的渠道。行政主体在具体行政行为形成之前的行政过程中，如果能完善行政程序，则对于“民”之权益的保护、法律的维护都能兼顾，可有效增加具体行政行为的合法性，减少行政败诉案件的产生。

  二、行政程序的界定

  由于我国没有统一的行政程序法典，关于行政程序的规定只散见于单行法律、法规中，且原则性强，缺乏可操作性。近几年来，在规章和一般规范性文件中对行政程序作出了大量规定，但是缺乏规范和统一。行政程序规定的多样性和复杂性，给司法审查带来不少困难。

    审查行政程序是否合法，首先应准确把握行政程序的涵义。行政程序可分为一般行政程序和法定行政程序。前者指在行政活动过程中自然形成的，由行政主体根据工作经验、习惯等自觉遵守的程序规则；该规则虽然被经常适用和遵循，但不具有强制性，违反了该规则，并不承担法律责任。后者指由国家或行政机关制定或认可的实施行政行为时必须遵循的程序规则；违反了该程序规则，即属于违法，要承担法律责任。因而司法审查中要注意二者的区分。其次，要把握法定程序的范围。对行政法律，法规所作的行政程序规定必须遵守，已达成共识。但对违反行政规章及规章以下的规范性文件所规定的行政程序，是否违法观点不一。一种观点认为规章及其以下的规范性文件不具有法律地位。笔者认为，行政规章中关于行政程序的规定，应该属于法定程序的范围，理由是行政诉讼法第53条规定，法院审理行政案件时可以参照规章；同时从我国目前的实际情况看，随着行政权力、行政管理的不断扩张和增强，立法机关很难对行政管理事项作出详尽的规定，大量的行政自由裁量权应被授予行政机关，规章中的程序规定只要不与上位法冲突，应属法定程序的渊源之一，并在司法审查中被采用。如果法定程序的范围过窄，既会损害法律的威严，又不利于保护行政相对人的合法权益。但对于规章以下规范性文件中规定的行政程序，因制定主体的零乱性、形式的不规范性、随意性较大等原因，不应属于法定程序的范围。

    三、对行政程序进行司法审查的主要内容

    对不同类型行政案件程序的司法审查，因形成行政程序法律关系的主体、内容和要素不同，侧重点有所不同。如罚款行政处罚案件，首先要审查处罚数额属于哪个层次，因为处罚数额的大小决定其适用简易程序、一般程序或听证程序。实践中主要应围绕以下几方面对行政程序进行司法审查：

    (1)受理。行政主体对于行政相对人提出的符合法定条件的行政许可等申请，必须受理。如无故不受理，即构成程序违法。(2)表明身份。行政主体在进行行政执法过程中，应向行政相对人出示工作证件等履行职权的有关证明，以防行政主体超越职权、滥用职权。(3)告知。行政主体在进行行政行为时，依法应将有关事项告知行政相对人。如告知是否受理、告知陈述、申辩权等权利及其他事项，如不告知，则属于违反法定程序。(4)调查。调查要求由二人以上进行，并且要作好调查笔录。英国行政法就把调查列为一项独立的制度，以调整行政主体与行政相对人的权利义务关系。(5)听取意见。听取行政相对人的意见，也是一种程序性制度。对于一些较为重大的事项，还应举行听证会，如行政处罚法第42条规定依法听证的情形及程序。(6)回避。与作出具体行政行为有利害关系的行政执法人员应予回避，也是体现公正原则的一项重要制度。(7)合议或集体讨论。行政机关作出具体行政行为时，应采取少数服从多数的原则进行合议，行政处罚法等法律、法规还规定了集体讨论制度。(8)步骤、方式、顺序、时限是构成行政程序的基本要素。步骤指完成某一程序的若干必经阶段。方式是实施行为的方法和形式。顺序指行政主体作出具体行政行为时应遵循的先后次序。“先调查取证，后裁决”是基本的行政程序要求。“比如种植行为中，播种、施肥、浇灌、收割……有相应的先后次序。如果不在一定的时间内播种，或者如果把收获和施肥的次序颠倒过来，种植行为就不会达到预期的目的。”时限指行政行为的全过程或其中某阶段要受到时间限制。因篇幅所限，不再展开论述。 (9)复议、司法审查。复议在西方被称为“行政救济制度”，而提起行政诉讼则被称为“司法救济制度”。司法审查一旦提出，即进入诉讼程序。强调一点，行政主体向行政相对人交待复议、起诉期限，应严格按照行政复议法第9条和行政诉讼法第39条之规定进行，如果在作出具体行政行为时不告知起诉期限，则按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第41条执行。

    根据行政诉讼法第54条第1项第3项之规定，人民法院可对违反法定程序的具体行政行为，判决予以撤销。“重实体，轻程序”仍是行政主体在行政执法中存在的一个弱点，建议行政主体按照行政程序的有关规定严格执法，以进一步提高行政案件的牲诉率和行政执法水平。

 作者：于杰红