全球金融改革视角下的单一监管者模式：对英国FSA经验的评判性重估

一、简介
  目前，在发达国家和发展中国家存在一个全球性的趋势，即采纳或考虑采纳以英国晚近经验为基础的统一（单一）金融监管架构。本文的主要目的即是试图从政策和事后回顾的角度，对英国的单一金融监管机构——金融服务局（Financial Services Authority, FSA）的效率、功效和适用性进行重新评估，评价其作为全球金融改革中金融监管备选模式的可行性。与此同时，本文还将考察英国模式的“完善性”（或者准确的说是“不完善性”）， 以及与此相应的两个重要的附带问题：（1）单一监管与功能性监管之争；（2）单一监管模式与对现代存款保险/赔偿机制的需求间的对接，后者的设计意图不仅限于保护存款人，还包括保持金融稳定。作者的基本观点是，从全球金融改革的目的出发，对英国-FSA模式的理解和借鉴必须置于英国金融历史的背景之中，并在很大程度上受限于其种种特殊性。这种模式尽管有其不可否认的优点，但不应（在任何整体移植的意义上）被不加批判的看作未来全球金融改革的国际标准。就单一监管与功能性监管之争而言，似乎并无结论性的答案或方式，而是有诸多不同的可能方式。而就存款保险而言，作者提倡一种有别于英国模式的、单独和独立的“现代”机制，但发展中国家、新兴市场国家和转型国家应当以一种循序渐进的态度看待这个问题。
  本文的预期读者是发达和发展中国家中与金融产业部门相关的立法者、政策制定者和产业参与者，他们可能正在考虑或者将来会开始考虑采用英国-FSA式的单一监管框架。作者希望本文能够为这些政府机构和产业参与者在考虑单一监管模式的利弊时提供有益的背景和政策信息。
  作为背景，本文第二部分对一般性监管政策问题、第三部分对FSA的法律和组织性质进行了选择性的介绍和评论。在第四部分中，作者集中讨论英国-FSA的实践经验并作出评估。第五部分简单讨论上面提到的两个附带监管问题。作为结论，第六部分对英国模式总体上以及就上述两个附带问题而言的经验教训进行了总结。
  
  二、背景
  （一）概况
  晚近以来，设立统一的金融监管机构的作法在很多国家日渐普遍。这种激进的“监管飞跃”在大多数情况下是对当地重要的金融和政治因素的回应，这些因素包括金融市场的整合以及在近来的金融危机中暴露出的传统监管体系的缺陷。这种创设单一金融监管机构的趋势始于20世纪80年代斯堪的纳维亚国家，当时的目标有限且特定化，即让存款保险人保持独立。但是，这种近年来流行的结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国-FSA的建立。如下文所述，英国在此实践之前并未对如下问题进行全面的政策研究或辩论：如此激进的监管冒险行为的效率、功效和成本-收益比较，以及这样一个方案同主要的监管关注领域——如存款保险人的角色、功能性模式与单一机构模式对于金融监管的相关性——之间的关系。
  
  （二）发展中国家
  应该铭记于心的是，英国-FSA模式从未意欲成为或被设计为一个国际模式。尽管如此，为一个高度发达和集中的金融体系而设计的英国-FSA模式却正在被很多发展中国家的政府机构和政府间国际组织视为适当、可行的监管模式。事实上，1997年后统一监管改革浪潮的主体是发展中、新兴市场或转型国家。这些国家中大多数（与英国迥异）在金融部门发展及/或应对近来出现的金融市场/部门危机及/或政治危机方面几乎是“零起点”，然而在作为起点的模式选择上却考虑采用英国-FSA模式。
  根据笔者自1997年以来在多个发展中、新兴或转型国家的金融法律改革经验，英国模式之所以引起这些国家的高度兴趣，在很大程度上是因为该模式是一个晚近（尽管与亚洲金融危机并无联系，但在时间上却是紧接这场危机）和整合的模式，有着统一的监管规则手册。这种手册至少在表面上暗示着一定程度的可管理性，如果不是简易性的话。同时，对这一模式感兴趣的不只是发展中国家，还包括国际金融组织和地区金融组织的专家；他们在某种形式的“条件性”、“欧盟收购”安排或相互同意的合作安排下为这些国家提供技术援助。实质上，从一个官僚性的立场看，英国模式在改革进程的初始阶段易于操作，因为它以“事先打包”的方式呈现。例如，尽管国际金融组织和地区金融组织从未公开要求采用某种特定模式，但由于英国单一监管者模式对于这些专家来说在技术层面更易操作，因此外部专家经常会“引导”受援助国进入这个“公共酒吧”。
  对FSA模式的采用既可以整体进行，也可以在经过修改或高度个体化的基础上进行。例如，爱沙尼亚这个寻求进入欧盟的转型小国，选择采用类似FSA的模式，但将其保留在中央银行框架内，尽管在银行倒闭时最终付款人将是爱沙尼亚纳税人而非中央银行。爱沙尼亚的金融市场小而稚嫩，中央银行汇集了该国数量有限的熟练官僚人员。尽管将新的监管框架置于中央银行的总体结构之中，爱沙尼亚仍尽力将新监管机构通过“防火墙”机制与中央银行相隔离。
  实践中，在发展中国家，中央银行正在扮演着的关键的结构性角色常常是最为明智的替代选择；然而必须牢记于心的是，英国FSA模式的一个主要目标就是使银行和金融监管职能同中央银行脱钩。关于单一监管者模式或者说FSA模式是否适合新兴市场国家的问题，本文第五（一）3部分将专门分析。
  
  （三）工业化国家
  很多工业化国家同样选择了某种形式的英国-FSA模式。例如，日本近来采纳了经过修正的FSA模式，但在存款保险人方面采用了同英国截然不同的计划。此外，在欧盟和欧洲中央银行体系要求其改革银行监管框架和将其中央银行的功能进一步限制在货币政策领域的压力下，德国近来采取了明显的“学步”方法（“follow-the-leader” approach），设立了一个全面性远逊于英国、在监管上也不那么强势的单一监管机构，并完整保留了其先前的赔偿计划。另外，美国（有着全球最发达和最复杂的金融体系）在20世纪90年代中后期经历了一场关于监管改革的大辩论后，明确拒绝了监管合并，而是采取了彼此分离但是相互协调的“功能性监管”（functional regulation）（即配合特定金融活动，如银行、保险或证券而进行的监管，常常是由单独的专门监管机构进行），并保留了强大、全面和独立的存款保险人。还有，澳大利亚创设了其自己的很有意思的监管改革模式――“双峰”模式（“Twin Peaks” variant），这种模式是建立在基于目标的监管这一概念之上（即配合特定的政府目标，如金融稳定、消费者保护或市场诚信而进行的监管）。
  
  （四）一般政策原理
  无论如何，从一开始就必须清楚记得的是，在决定选择单一或是多重、功能性监管（或者所谓的“伞形监管”，在其下进行各种功能性监管）方面，目前并不存在理论上绝对的或者是清晰且必须遵守的标准。在所能找到的支持单一监管者的所有主要的政策、制度和操作方面的论据中，都能发现该模式一系列相应的、抵销性的缺点。此外，每个国家都有其独特的国情，在决定监管模式时必须考虑本国的历史、社会、政治、经济、金融市场和监管方面的因素与条件。
  尽管每个国家都有其不同于其他国家的建立或是不建立统一监管机构的特殊理由，但似乎存在这样一种流行的肤浅看法，即统一监管机构将使得一国更好的将金融监管合理化，并更好的保持金融稳定。对于新兴市场国家而言，它们还希望这种感觉到的效果能吸引更多的外国投资。然而，赞成或反对建立单一监管机构的论证是错综复杂和个体化的。而且，正如本文通篇将要说明的那样，英国本国对于FSA的实际经验并未为其他国家进行如此重大的监管合并提供具有强大说服力的先例。
  然而，是否应有一个针对所有金融部门的单一监管者这一问题仅仅是一个入门问题，它将引向为数众多的附带的政策问题。例如，对单一监管架构的选择并不必然确定：（1）在单一监管伞下，监管权是应该在单一基础上还是在对应不同金融部门的功能性基础上行使；（2）所有金融部门是否都应遵循统一的规则；（3）单一结构是否应该包容和决定相关的存款保险计划的性质和结构（换句话说，是否应该有针对所有金融部门的共同赔偿计划）。在分析任何特定体制及国内配套安排的效率或功效时，为了形成有意义的最终结论，对上述选项必须分别加以考虑。本文第五部分的第（一）至（三）点将讨论问题（1）和问题（2），第（四）点将讨论问题（3）。
  这些附带问题中每个都包含有截然不同的政策和实践考虑。一般来说，在评价单一或多头监管方案哪个更为合适时，有许多政策、制度和操作方面的因素可资比较。在看到政策整合、一致性、简单性、易于审查和政策发展弹性等优势的同时，也必须考虑不同部门各自的风险要求、可能的最后贷款人和道德风险混淆、缺乏声誉激励、失去专业服务提供者和对专注利益团体的额外保护需要等问题。在制度方面，行政控制的改进、接触和交流的增加、资源配置和运用的优化、培训的改进、内部和外部负责性的加强等优点也必须同行政管理可能的过度庞大和复杂、潜在的利益和监管文化冲突、权利滥用、额外和专门的培训需求以及责任承担方面的混淆或减少等弊端相权衡。至于如何对待存款保险人这一附带问题，一国必须在一开始就确定，其对于存款保险人有何期待，并应当对建立现代存款保险制度这一主流国际趋势有所考虑。
  在操作和实施方面，效率提高（包括范围和规模经济、运营和管理结构的简化以及专门知识和经验的改进）、回应性增强、灵活性、成本降低和消除跨部门竞争等因素也必须同内在的低效率、决策和回应过程缓慢、回应的过分标准化危险、特定领域的成本增加、总体上失去监管竞争以及相应的激励与内部负责性、监管的高度集中等因素相权衡。对于整合最后贷款人和金融监管者而言，支持和反对的理由都可以找到。反对货币和监管政策分家的理由包括：需要在最后贷款人功能和监管政策之间保持实质联系、提供支付系统支持的中央银行通常也对支付系统的稳定负责、两个领域都需要基本政策的连贯等。反对货币和监管政策合一的理由包括：潜在的利益或政策目标冲突、将维持价格稳定作为中央银行核心目标所带来的可信度问题、产品或服务开发方面的功能差异等。
  
  （五）对法律移植的简评
  在将外国的新监管架构和规则引入国内金融领域时面临的多重困境常常被漠然置之。人们似乎认为现代金融部门改革是国内制度此前从未涉足过的主题，因此是一片“真空地带”，新的监管规则和模式可以用“自上而下”的“批发”方式灌注其中。然而，政策制定者和立法者看上去忘记了的是，这些改革需要同本国既有的监管、经济、社会和文化环境相啮合。例如，这种灌注式的改革方式实际上是预设本国存在类似的发达金融法律基础设施，包括达到时下标准的稳健监管实践和经验、公正透明的行政程序、健全的执法制度以及受过良好训练的发达的司法系统等。
  因此，现代金融部门改革不应仅仅因为推动者感觉到存在某种形式的可以容纳新架构的“白板”或“真空”就以整体移植的方式进行。需要后退一步，认识到单一监管模式是预设存在一个高度发达的金融部门和成熟的法律、行政和司法环境。而且，即使假定存在这些前提条件，一国也并不就必然能良好接受FSA模式。
  外国法律元素的“接受”（reception）问题是一个由来已久的争论。本文想要强调的是，对“可接受性”（receptability）的分析是在考虑FSA模式或者任何其他基于外国（包括国际）模式和标准的重要金融改革时都不可忽视的，因为本地环境至低限度也将决定接受的最终程度，以及所引入的改革及其实际推行的最终形态。
  
  三、英国FSA监管架构概览
  （一）FSA的历史/政策背景
  在1979年《银行法》以前，英国银行业没有正式授权的法定监管体制，而是依赖英格兰银行的“道德劝诫”和承兑公司委员会、伦敦贴现市场协会等自律组织的自律监管。为了应对1972-1973年间的“二级银行业危机”（secondary banking crisis）以及欧共体1977年第1号银行业指令所提出的建立正式监管体制的要求，英国制定了1979年《银行法》。但是，1979年《银行法》试图保持中央银行同银行业的关系，同时吸纳对二级银行业的授权和监管。因此，1979年《银行法》保留了“认可银行”（recognized banks，主要部门）和“许可储蓄机构”（licensed deposit takers，二级部门）的区分。1979年《银行法》后来被1987年《银行法》取代，先前的双重方法适用于认可银行时的无效之处也被废止。 尽管上述法律赋予英格兰银行范围广泛的新权力，但英格兰银行在履行其法定职责方面似乎并非一帆风顺。
  高尔（Gower）教授对投资者保护所作的单独研究也促使英国政府对证券领域的自律体制进行改革。政府出台了一个法案，即后来的1986年《金融服务法》，以取代高尔教授所提出的一些更为激进的建议。1986年《金融服务法》授权新成立的证券与投资委员会（SIB）监督大量自律监管组织（SRO）的认可和运作，这些自律监管组织各自负责监管英国证券市场的特定方面。在欧共体根据其“单一市场计划”所颁发的后续指令下，英国银行监管的条文色彩日益浓厚，而证券监管者则根据1986年《金融服务法》的授权，制订日趋复杂的“规则手册”，用以规范证券公司的活动。
  在1997年5月的大选之后，即将掌权的工党政府旋即宣布对英国金融监管进行最具根本性的改革。新财政大臣戈登·布朗在1997年5月20日致下议院的声明中称：“……不同类型金融机构——银行、证券公司和保险公司——之间的界限正变得日益模糊。” 这一基于所感受到的现代金融市场整合趋势而总结出的一般原理，将被用于证明政府在1997年夏天推出的创设单一监管机构这一令人始料未及的激进改革的正当性。但是，在这个理由背后则是政府对英格兰银行在应对先前的约翰逊·马斯银行、BCCI和巴林银行危机中所起作用的不满。尽管工党的竞选声明承诺改革和加强金融监管，并简化金融系统的结构和性质，但并未说明如何达成上述目标。
  英国传统的（但很大程度上是不透明并以自由裁量为基础的）金融监管架构已经缓慢和小心的发展了很长一段时间，与之相伴的是日益增多的批评。上述政府声明是在给予英格兰银行完全的货币政策独立性的决定之后另行发布的，其特殊的重要意义在于废弃了古老的“伦敦城”传统，代之以以立法为基础的全面监管体制。方案的激进之处还在于，在确立英格兰银行中央银行独立性的同时，剥离了其监管职能，希望以此使英格兰银行的货币政策决定与任何进一步的金融危机或丑闻绝缘。背景性因素还包括打击金融犯罪——在这方面此前没有充分的权力——及使监管环境对所有参与者和受影响者更为透明的需要。因此，英国金融改革最初的推动因素正是将银行监管职能从中央银行剥离的政策决定，因为它产生了一个亟待填补的监管架构真空。
  事后看来，FSA建立之前的金融监管架构在很多方面存在严重缺陷。这一体制各自为政，存在监管不连贯和随意性的风险，无法应对发展迅猛、产业/产品界限日渐消逝的金融服务市场。职责的边界不清造成管辖权方面的问题，并且不同监管机构之间缺乏合作。另一方面，在英格兰银行尚作为银行业监管者的时候，其行使最后贷款人职能可能更为有效，因为这可能使其在流动性支持方面进行决策时信息更为充分。
  在以旨在提高监管效率的措施为对比考查FSA之前的监管架构时，可以从如下方面展开观察：
  清晰的目标：尽管投资者保护日益受到重视，但并未纳入监管目标，而是由自律监管组织承担。
  独立性、负责性、可信度和充足资源：1986年《金融服务法》在增强自律监管组织的独立性和负责性方面有所助益，但自律监管组织首先是以产业为基础的，其无私和诚信运作的可信度充其量是有限的。
  透明度：多次金融崩溃暴露出这一监管体制缺乏透明度。BCCI、约翰逊·马斯银行、巴林银行和麦克斯维尔集团（Maxwell Group）的倒闭一次又一次的证实了监管机构缺乏透明度。
  有限的合法性：有限的合法性缘于自律监管组织只能通过合同约束其成员这一事实，在涉及第三方时存在法律困难，总体上阻碍了执法活动的有效进行。
  监管的全面性：缺乏全面性也许是先FSA监管架构的最大问题之一。监管框架的各自为政，以及对非正式的“道德劝诫”和自律监管的优先依赖，造成了监管中的缺口和不连贯。
  有效实施——监管和司法强制执行的怯场：从实践上看，监管架构的有效性归根结底有赖于这一架构自身的力量，以及监管人员坚定地支持和投入地运作这一架构。与此相关的则是司法系统监督（司法审查）和强制执行新架构的能力和意愿。在先FSA监管架构中，似乎缺乏这些元素。事实上，自律监管组织似乎更乐于回避严格的强制执行和司法对抗，以及由此而来的信息 公开。
  监管的成本有效性：先FSA监管架构的优点之一是其成本因素。这一系统的设计初衷是促进监管的灵活性。这减少了制订规章的成本；尽管在从整体上进行成本-收益分析时，该监管架构的成本有效性可能并不成立。
  
  （二）FSA：目标、负责性和独立性
  设立FSA的拖沓（议会对法案实施方面的讨论超过两年半，并且没有对所假定的立法目标作任何批判性分析）和复杂得令人难以置信的立法过程由SIB具体负责，后者在1997年10月28日新的《金融服务法》正式出台后改称FSA。SIB原本是一个私人公司，大臣们在征得议会同意后，将其在1997年《金融服务法》下拥有的权力让渡给SIB。在金融监管改革法案通过后，SIB对银行和金融服务业体制直接负责。
  新任工党财政大臣邀请时任英格兰银行副行长的霍华德·戴维斯（Howard Davies）担任FSA首任主席，并要求即将卸任的SIB主席安德鲁·拉吉爵士（Sir Andrew Large）提交一份实施金融监管改革政策的计划。这份计划后来在1997年7月公布。 《拉吉报告》的设想是，新的监管机构将负责审慎行为（以维持对金融系统的信心）、业务行为（以保护金融服务消费者）和市场标准（以促进市场的清洁和有序）。这些成为其后的2000年《金融服务与市场法》所包涵目标的基础。
  银行监督职责的转移比金融监管的统一更让人意想不到。表面上，改革的动力似乎来自于保护英格兰银行在有效行使其新的货币职责时免受潜在的更多银行倒闭困扰的需要。英格兰银行多少有些恋恋不舍的接受了这样的说法（事实上英格兰银行在这个问题上几乎没有什么发言权），即其保持金融稳定的角色比保留其监督职责更为重要。
  财政部于1998年7月提交了《金融服务与市场法》草案，并于2000年7月最终获得王室同意（Royal Assent）。 《金融服务与市场法》（FSMA）是一部容量巨大、高度复杂的立法，尽管它只提供了一个粗略的法律框架。
  1. 立法目标
  FSMA所陈述的目标和原则很大程度上反映了《拉吉报告》中的建议。这些内容提供了评判FSA表现的标准，因此是本文讨论的重点之一。FSMA与此前立法的区别在于，清晰界定并显著展示了其立法目标，从而使FSA作用和功能的发挥更易于辨识。
  FSA的法定目标有四个：
  保持市场信心；
  促进公众知悉；
  保护消费者；
  减少金融犯罪。
  对于英国而言，第四个目标尤其新颖，因为此前的监管机构并无授权或权力来实现这一目标。上述目标的实现与FSA的一般职能相关，包括制定规则， 准备和发布规则汇编，以及监管者的总体政策。
  “保持市场信心”被界定为“保持对金融系统的信心”， 包括金融市场、交易所、受监管活动及相联系的活动。尽管这一目标同国际证券委员会组织（IOSCO）的《证券监管的目标与原则》相呼应，旨在促进市场的“公平、效率和透明”，但其在反映全球对金融稳定的强调方面更为显著。系统性风险的存在是对金融稳定的最大威胁，也是改革后的英格兰银行的所要应对的首要问题。 考虑到过去10年间对金融稳定的重视程度，FSMA未对其作出明确陈述令人惊讶。这也是对FSMA进行讨论的金融服务与市场联合委员会的观点。本条目标之所以未被界定为金融稳定，是因为后者是英格兰银行的首要目标，并且有可能导致在对个体金融机构的有效审慎监管方面的妥协。如上所述，这也正是将银行业监管职能从英格兰银行剥离的原因之一。
  为解决这一问题，FSA、英格兰银行和财政部就系统性稳定达成了一个谅解备忘录。根据谅解备忘录的规定，英格兰银行负责“金融系统整体上的稳定”，FSA则负责机构、市场和清算交收系统的监管。然而，正如英国以往在应对金融危机方面的迟滞所显示的那样，单个金融机构的问题同系统性问题常常变得难以区分。
  促进公众知悉和保护消费者的目标需要结合起来考虑，因为这些问题有着密切关联。促进公众知悉的基本原理是矫正存在于市场参与者之间的信息不对称，尤其是对于个人投资者而言。信息不对称也许是导致市场失败的最重要原因，而对金融消费者进行更充分的信息披露将有助于纠正这一问题。更充分的信息有助于更好的保护消费者免受其可能并未意识到的金融风险的影响。
  向消费者进行信息披露的本质是提醒用户和潜在用户注意与金融交易相联系的风险。英国金融市场传统上实行“买者自警”（caveat emptor）的原则，即生产者和消费者可以自由的进行金融交易，只要对消费者进行了充分和准确的信息披露即可。
  然而，金融合同的复杂性和近年来的各种欺诈销售丑闻使得很多人相信，仅有这一原则是不够的。法案通过在第5（2）节加入第（c）段来打消这种顾虑，该段对“消费者获取对其适当的建议和准确信息的需要”作出了规定。
  减少金融犯罪与“欺诈或不诚实” 及“金融市场中或与金融市场相关的不当行为或滥用”有关。反洗钱（以及现在的反恐）近年来也成为金融监管者的一个重要职责。
  2. 独立性、负责性与透明度
  作为一个监管机构，FSA的独特之处在于它是履行公共职能的私人公司。对于其独立性和负责性安排而言，这一特性有着重要的意义。FSA总的说来就其监管活动对财政部负责，而不是直接接受议会的控制。这反映了英国的传统实践，即法人机构不应直接对议会负责，其所拥有的任何权力的行使或不行使的后果应由大臣们承担。然而，人们可能会问，对财政部负责这种安排事实上是加强还是削弱了FSA的独立性？
  财政部负责任命FSA权力机构（governing body）的主席和其他成员。FSA必须每年至少向财政部提交一次报告，报告内容包括其职责的履行情况、监管目标和原则的落实程度及财政部指示的其他事项。权力机构中的非执行成员还必须就其职责的履行情况单独提交一份报告。而且，财政部还有权下令对FSA运作的各个方面进行检讨和调查。事实上这方面已有先例，即《彭罗斯报告》。
  FSA的另一个公司特征是其必须在每年提交报告后3个月内召开的公开会议。 公开会议的目的是对报告的内容进行全面讨论，并为人们提供一个合理的机会，就报告所涉时间段内FSA履行或不履行职责的方式向其提出质询。
  FSA还以消费者专家组和从业者专家组这两个法定机构的形式，对消费者和被监管产业负责。两个专家组的组成成员均由FSA确定，但主席的任免须经财政部同意。消费者专家组就消费者的利益和关心的问题向FSA建议，并就FSA在达成其消费者保护和促进公众知悉目标方面的有效性提出报告。从业者专家组由受FSA监管的业界资深代表组成。两个专家组均可向FSA建言；如果FSA不同意其表达的观点或提出的建议，必须向专家组作出书面声明，并且该声明可以公开。
  唯一明确提及“向议会负责”的规定是，FSA向财政部提交的报告以及根据第12条受托作出的报告应当呈交议会，根据第14条受托进行的调查也可能呈报议会。例如，FSA的年报提交给财政大臣，财政大臣再呈交议会下院和上院。在法案审议阶段，缺乏正式的对议会负责机制这一问题曾引起争论。但是，与英国“通过大臣负责”的传统宪法原则相一致，FSMA并未设想一个向议会负责的角色。此外，由于FSA的经费来源于向金融产业的征费，因此其不受国家审计署的监督。
  根据被认为适用的英国宪法要求，FSA必须设立内部投诉机制，由一个独立调查员负责开展调查工作。对投诉的调查必须在合理可行的限度内迅速进行。FSA也可以自行决定将投诉提交金融服务与市场法庭，或通过诉讼程序处理。
  最后，在履行公共职责的限度内，FSA的行为还将接受司法审查。如果FSA的行为被证明存在“有目标恶意”，或者在某些情形下存在“无目标恶意”并造成了损失，它将可能被提起不当公职行为之诉并承担相应责任。
  
  （三）结构
  FSA的运作结构由FSMA第2（3）节规定的下列“良好监管原则”确定，旨在为FSA履行职责的过程提供指导：
   资源的配置必须以最有效率和最为节约的方式进行；
   FSA应当注意到那些受权机构管理人员的职责；
   监管程度应当同预期的监管收益成比例；
   FSA应当注意到促进创新的可取性、金融服务与市场的国际化特性以及保持英国竞争力的需要。
  前三项原则以“最低成本”考虑为基础，这种考虑在监管领域正变得日益重要。自1991年美国《联邦存款保险公司改进法》颁布以来，这已成为金融监管中的一个重要条件。公共服务的提供需要以“成本收益”分析为基础，监管的成本有效性是一个必备要素。
  正如上述监管原则所显示的那样，竞争已成为金融监管中的一个显著考虑。消费者保护的监管目标需要同金融服务产业在全球竞争中存续和发展的需求相平衡。一种普遍存在的看法是，“伦敦城”的繁荣是其相对较小的监管压力的结果，这也推动了上述原则的形成。
  需要强调的另一点是，新的监管体制是以规则为基础的体制，FSA获得FSMA的明示授权（第138条和第157条），发布规则和指引。FSA根据这一授权制订了六大本的《规则与指引手册》（简称“《手册》”）。对公司的主要监管要求不是由FSMA直接列出，而是规定在《手册》中。特别是，这其中就有一本是单独关于金融赔偿的。从这点我们可以看出监管风格的重大改变：FSA创造了一个高度法律条文化的运作框架。
  
  （四）同其他机构之间的协调
  如上所述，为履行其职责，FSA与各种其他机构进行协调，例如同财政部和英格兰银行的协调，以及同消费者专家组和从业者专家组之间的磋商。除此之外，FSA还有法定义务同金融服务赔偿计划（FSCS）、金融调查员计划（FOS）和金融服务与市场法庭（FSMT）协作。FSA同FSCS的关系下文中将有更充分的讨论。
  作为对消费者保护目标的回应，FSA设立了金融调查服务公司（FOS），为金融产品的消费者提供替代纠纷解决制度作为救济。FOS由法定、行政授权或自愿的不同金融调查员组成。另一方面，FOS又是一个法定机构，其组织形式为私法人。
  
  （五）执法
  FSA的执法权力也是其架构中的重要元素。对监管要求的违反将引发FSA的执法行动，其形式可以是纪律处分措施，如公开申斥或行政罚款，也可以是由FSA提起诉讼，其结果是法院发出禁制令或返还令。FSA还可以对受监管机构启动破产程序， 并对违反FSMA及其从属立法的行为提起公诉。
  对于FSA在执法行动中是否会同时充当公诉人、法官和陪审团，人们有所顾虑。人们还担心某些特定的违法行为如市场滥用，在作为一个整体的纪律处分体制内，是否符合《欧洲人权公约》的要求。因此，FSA被要求建立纪律处分常规程序，并按照这些程序行事。例如，在FSA内部，从事案件调查的人员和对潜在的执法行动作出决定的人员之间，已有明确的角色划分。尽管FSMA并未加以规定，但FSA主动设立了监管决定委员会（RDC），负责决定采取执法行动。
  
  四、对迄今为止的FSA经验的评估
  （一）对英国-FSA统一架构的文献回顾
   尽管关于FSA已有各种不同的评论，但存在这样一个共识，那就是真正的挑战是在FSA面对系统内的大规模金融困境的时候。本部分将介绍迄今为止的评论中的一些。
  1. FSA自身
   FSA创造了世界上最大的单一监管机构，有至少2400名员工参与其运作，这是一个值得关注的监管现象。表面上看，人们可以说FSA所做的不过是将此前业已存在的不同官僚机构搬进伦敦金丝雀码头的单一办公地点而已。这个结论虽然有部分真实性，但却没有认识到，新的FSA组织结构并不只是简单的拼凑，而是真正想要组装和发展一个整合结构的重大尝试。关于FSA和英国政府是否已经成功实现这一目标，仍然存在争议。
  2. 监管成本
   对于本文而言尤其重要的一点是，有人认为FSA导致了监管成本增加。这与FSA的监管目标和正在形成中的监管传统密切相关。正如前文所述，英国金融市场传统上依赖自律监管和“买者自警”原则，而FSA带来了以法定监管和冗长咨询过程为标志的新监管文化。
   繁重的咨询要求、通过组织内详细和半正式的职能分工而形成的FSA内部运作的程序化以及监管过程总体上的规范化，事实上可能导致增加成本、出现官僚行为和降低该系统所珍视的灵活性。有人指控它正在变得“日益专断、官僚和费钱”。而且，如果其非常广泛的监管范围超过了高层管理人员的负荷，那么FSA可能不会有预想的那么有效。此外，在无比详尽的《手册》影响下，条文主义的监管文化正在扩展。
  对于条文主义氛围久已有之的美国而言，FSA的这种特点并不让人觉得多么不安。然而，对于英国来说，“和风细雨”（light touch）的方法（使用宽泛的原则和指引，同业界保持紧密但是非正式的合作）一直是伦敦金融市场的标志，这样的转变就不仅是突然，而且是激进了。
  这样一个覆盖了所有金融企业的范围广泛的体制所带来的合规成本也成为潜在的顾虑。为了对此有所约束，政府已经作出了一些安排：FSA必须考虑规则变更的成本是否与预期收益成比例，还必须将所有被提议的规则变更公诸于众以征求意见。FSA从业者专家组主席评论说：“FSA应该专注于必须做的事，而不是那些‘做做也挺好’的事。”独立金融顾问协会公共事务主管指出：“咨询文件太多了――这会儿就有大约16份在流转中。不给业界喘口气的机会，我们就像在踏车上一样。”
  因为14个欧盟新指令的引入，对于FSA监管成本增加的顾虑也正在加深。从业者专家组认为这可能“对英国金融市场的国际竞争地位造成严重威胁”。FSA在掌控欧盟金融监管方面以举措合理著称，但需要投入更多资源与财政部合作，以游说布鲁塞尔。欧盟的要求所造成的日益复杂的上位环境，是使得英国-FSA环境不同于非欧盟国家的原因之一。
  从2004年开始，FSA还进一步将保险和按揭纳入了其监管范围。这将使得受监管企业的数目从12,000家增加到50,000家。
  3. 目标间的冲突
   据说FSA的监管原则是“基于风险”，而不是“基于规则”的监管。但是，迄今尚无监管机构建立起适合于评估多样化金融集团风险的风险评估框架，尽管这是FSA内部的“复合集团部”（complex groups division）的中心工作。业界很多人认为这种方法要求“和风细雨”，而这可能会同FSA创造出的冗长咨询过程和篇幅浩繁的《手册》相冲突。尽管FSA声称“基于风险”的监管方法使其得以“与市场合作，保护投资者而不致干扰他们”，但这取决于他们辨识那些影响FSA目标的重大风险的能力。对于这一点，很多业界人士表示怀疑。还有人担心，四个监管目标导致的繁重监管任务使得FSA几近瘫痪，不同部门的工作相互隔绝，员工对《手册》过分依赖。
  4. 消费者保护
   一些规模较小的养老金储蓄问题已经集中表明，金融监管的一个内在难题就是竞争与消费者保护间的权衡。一方面，很多金融服务业内人士反对FSA在消费者保护领域的“法定先占”，因为这可能会阻碍这个全球主要金融中心之一的自由和公平竞争。另一方面，FSA的投诉委员罗斯玛丽·拉德克利夫和金融服务消费者专家组抨击FSA在恰当处理消费者问题方面的无能。消费者协会指控FSA“脱离”消费者的现实。担任财政部赞助的一项金融业调查负责人的隆· 桑德勒的结论是，消费者权利“趋向于迷失在更为主流的事项中”。
   无论如何，在金融稳定、促进竞争和消费者保护这些FSA相互冲突的职责之间，裂痕正在变得明显。
  5. 声誉成本
  政府方面迄今对FSA最为严厉的批评，是财政部特别委员会指控其在近来的丑闻发生时尸位素餐。
  为了在金融市场上有效运作，声誉是一个监管机构需要具备的最主要的特性之一。高素质的员工对于达成这一目标至关重要。然而，FSA的声誉已经被涉及其前任主席霍华德· 戴维斯的丑闻所玷污；后者公开承认，FSA及其贫困的管理层在监管方面失败了。很清楚，现在FSA被看作易受声誉传染问题的影响，因为监管失败，无论是表面上的还是事实上的，都削弱了其在范围广泛的监管职责上的可信度。
  一位评论者敏锐的指出：
  “对这个新体制的评论集中在保持监管者负责性的重要性上。一些最极端的批评者担心，仅仅由于其庞大的规模和宽泛的权力，FSA就可能变成一头‘巨兽’。但是，人们更多的是关心能否确保FSA的行动受到充分审查以及在必要时承担责任……当然，要判断FSA在多大程度上实现了那些在金融服务监管中利益有涉的人们的希望和处理了他们所关心的问题，还需要时间。公平人寿事件教会我们，创设一个单一监管者的危险之一就是，监管者被觉得权力越大，它在失败时就越容易遭到批评。而且，监管者的权限范围越广，某一领域的监管失败会削弱另一领域监管信心的风险就越高。FSA的处境在某些方面就像没有安全网的走钢丝演员：如果不能正确测算出相互竞争的原则之间的恰当平衡就会失败，如果对步伐判断错误就会受到严重损害，然而却被迫不断向前。”
  对FSA来说最主要的问题来自零售部门，即向个人出售服务的公司。在这方面FSA经历了私人养老保险欺诈销售、寿险按揭（endowment mortgage）、公平人寿灾难和分割资本信托（split capital trusts）的风风雨雨。这使得人们质疑这种“均码”式（one-size-fits-all）监管政策是否适当。FSA对建议而非产品进行监管这一事实使得其行动不是主动性的，而是反应性的，跟在发生的事件后面跑。例如，最近有关公平人寿的丑闻生动的揭示了在统一的监管机构和赔偿计划中监管和赔偿职能之间可能存在的内在政策冲突。
   FSA自己也对其在公平人寿监管失败中的角色作了自我批评，谴责监管机构内部缺乏沟通，员工过于受到公平人寿领导层自信心的影响，以及一个协助公平人寿维持清偿能力的有问题的再保险交易。FSA现在正在探讨改进零售投资部门的不同方法，其中之一就是检查零售投资基金的治理。
  FSA曾经向业界的首席执行官们发出一封公开信，抨击其国库券业务的管理方式。在许多首席执行官收到信之前，公开信就在FSA的网站上公布，并被《金融时报》报道。英国银行家协会首席执行官就此对FSA提出批评，称已花费数年时间“寻求在银行和FSA之间建立高质量的监管关系……那种关系的重要元素之一，是有这样一个环境，银行在其中感到能够轻松自在地向FSA坦陈其成就和问题。” FSA还在寻求改善同基金管理业在分割资本信托丑闻过后恶化了的关系。
  此外，FSA正在致力于使其监管更加开放，以求提高其多少被败坏了的声誉，并促进运作的透明。
  6. 执法权力
  FSA被赋予范围广泛的执法权力，以便鼓励金融机构管理层对其行为承担更多责任，以及直面其行为的后果。这使得FSA“承受着要求其完成任务的巨大政治压力”。 这一额外压力导致FSA对劳埃德TSB欺诈销售高收入边缘债券的行为罚款190万英镑，并要求其支付9800万英镑赔偿金。尽管是迄今为止最高额的金融处罚，新闻界却普遍表示欢迎。2003年9月起担任FSA首席执行官的约翰·提勒（John Tiner）警告说，FSA将会打击对消费者造成危险的产品。这一警告是随上面提到的零售部门出现的问题而来的。FSA还同伦敦城警察局反欺诈组达成协议，使警察部门代表FSA实施逮捕行为的权力合法化。另一方面，FSA被指责使用“暴徒战术”和压迫性的信息公开策略。还有人抱怨FSA的执法过程不透明，监管决策委员会并不真正独立。
  然而，更广意义上的FSA执法文化被投诉处理方面的迟延削弱了。尽管FSA的执法主管想要精简执法过程，但有人担心这会导致不透明和不公正方面的更多指控。为此已经引入了调解机制，以及金融机构高管层的更早介入。执法过程的程序性架构是更为广泛的监管过程司法化趋势的一个表现。
  
  （二）对统一后FSA监管效率的评估
   在评估FSA的监管效率时，将会用到下列标准：独立性、负责性、透明度和廉正。
  1. 清晰的目标
  尽管FSMA清楚的陈述了FSA的四个法定目标，但这些监管目标和原则之间的优先顺序却有些混乱。这也导致了FSA对其监管工作中优先性问题的困惑。
   首先，关于如何平衡“促进竞争”和“保护投资者”这两个目标，仍然存在不确定性。尽管FSA采取基于风险的监管方法来确定其运作的优先顺序，但这并未解决由此造成的冲突。这也许是因为基于风险的监管是一个繁复的过程，同FSA的效率原则可能并不和谐。
  消费者保护目标多少有些易于被FSA忽视，这已成为针对其监管目标的主要批评。对于一个习惯于“和风细雨”式监管的金融市场而言，这是一个具有挑战性的目标。然而，FSA成立以来金融市场“喷发”的丑闻主要与零售产品有关。因此，FSA可能需要调整其监管优先顺序，比现在更多的向消费者保护倾斜。
   FSA如何同英格兰银行和财政部一起实现金融稳定的法定目标，尚待观察。在这方面可能会有一些困难，因为三者间的分工协作可能并不像备忘录预想的那样清晰。
  最后，FSA所追求的不同目标之间还存在监管文化差异的问题。这可能会导致FSA不同部门之间关于监管工作和预算分配优先顺序的纷争，从而牺牲效率。
  2. 独立性、负责性、廉正和充足资源
  FSA的独立性多少有些成问题。它不必向议会报告，只需向财政部报告。这一点被监管咨询过程所强化，虽然后者造成了相当大的监管负担。不过，2003年财政部指派FSA的董事会主席和首席执行官的工作没有出现任何明显问题。
  FSA的预算来自向受监管产业的征费，并由其董事会批准。FSA每年向财政部提交报告，后者再呈交议会。FSA还通过消费者专家组和从业者专家组，对产业和从业者这两个利益相关方负责。这确保了FSA作为一个公共机构，以对政府、公众和被监管者负责的方式坚持其目标。
  在廉正方面，那种由数量有限的员工过度操劳的方式似乎已经在FSA的工作人员心中扎下了根。这一点从FSA前主席霍华德·戴维斯爵士的声明——声称鉴于在公平人寿事件中的管理失败，员工的奖金被罚没——也可以很明显的看出。
  这指向了资源充足性的问题。虽然FSA的活动范围有所扩大（这是否是这样一个庞大官僚机构的固有特质，是个可以讨论的问题），但其员工人数并未成比例增长。尽管更大的规模可能意味着更多的官僚作风，但若没有足够数量的员工，监管的有效性就可能会打折扣。
  3. 透明度
  FSA通过年报、年度公开会议、网站和咨询来确保其透明度。在传播相关信息、推广其原则和目标方面，FSA堪称多产。
  但是，这里存在两个缺陷。首先，业界被咨询所淹没，处于可能是信息过度的状态中。《规则和指引手册》篇幅浩繁，并且被不断评论。相比以前很大程度上非正式的监管，现在要想了解所有最新的监管事项和把握监管框架成了一件难事。
  其次，对于消费者而言，理解FSA的监管架构也并非直截了当。尽管FSA在其网站上发布了大量信息，并且单独建立了一个针对消费者的网站，但这些信息对于外行人来说并不总是清楚的。在理解因为统一监管而变得复杂的投诉和赔偿计划方面，这一问题尤其突出。
  4. 有效执法权力
  毋庸置疑的是，FSA被赋予强大的执法权力，并在过去一年左右的时间里一直加以运用。这反映了加大市场惩戒机制力度的监管哲学，通过让高管层对其行为承担更多责任来实现。其结果是，FSA开出了更多的罚单，并且对不合作的被监管者加以逮捕。
  业界对这一动向褒贬不一。FSA是一个强有力的机构，即使没有强大的法定执法权力，它的权力本身也已相当慑人。为了唤起业界和公众的信心，FSA必须在行使执法权力和维系金融系统稳定之间寻求平衡。由于零售部门的大量投诉，在执法方面已经出现迟延的情况。这可能会危及及时执法的有效性。
  5. 监管的全面性
  FSA的监管范围在不断扩张。这可能是FSA深陷丑闻泥潭的原因之一，特别是在零售部门，因为在特定领域缺乏足够的专门知识和资源。在扩张监管领域之前，FSA可能还需要一些时间来适应角色，进一步发展其在已监管领域的专门知识。
  6. 监管的成本有效性
  最常听到的对FSA的批评就是统一所造成的监管负担的增加。这种负担不仅限于FSA、FOS和FSCS征收的费用。由于《手册》的存在，咨询过程被视为呆板和繁重的监管。FSA内部功能的多样化可能也助长了FSA的官僚和专断作风。尽管每个咨询都包含有成本有效性方面的考虑，但这在遏止监管雪崩方面并非总是奏效。
  伦敦作为世界上最大的金融中心之一，监管的明晰至关重要。然而，FSA并未始终产生这个效果。相反，由于监管的复杂性，反而造成了更多的混乱。这也可能危及英国金融市场的竞争性。
   从“和风细雨”方式转向正式的监管，FSMA和FSA也许牺牲掉了英国金融市场最重要的传统之一。强硬和条文化的监管能否取代其位置，尚待观察。
   美国一位大投资银行家抱怨，过去十年来伦敦的监管合规成本涨了两倍以上。一位保险业界领袖勃然大怒的批评说，劳合社的所有成员现在都必须填写厚达1000页的文件。英国独立智囊机构“政策研究中心”（CPS）对金融业界主要的执行官们进行了200多次访谈，并将这一系列访谈作了汇编。访谈汇编中充斥着范围广泛的批评，主要是访谈对象所感受到的监管侵扰、竞争力低下、无效率、缺乏制衡、过度繁重和成本高昂等弊端。事实上，这些感受已开始具有政治意义，因为影子内阁财政大臣已经将对FSA的实质性改革作为其政策议程的首要目标之一。
  此外，属于保守阵营的CPS最近还发布了一份对FSA及其迄今表现的严厉批评。 CPS对“FSA已经失去业界的尊敬和支持，苛刻的合规要求正在削弱竞争性，创新和企业家精神正在被扼杀”表示深切关注。具体包括：
   FSA缺乏负责性；
   FSA易受政治操控和影响；
   FSA正日益成为一个自我保护和嫌恶风险的组织，这被认为助长了监管的条文化和日趋复杂化；
   FSA的员工（高层除外）与世隔绝，嫌恶风险，被不断的变动弄得士气低落，在责备的文化中工作，“不具备成功所需的要素”。
  CPS的报告认为，仅仅缩小FSA的监管范围并不能解决问题：“需要一个深入得多的回应。”CPS特别建议，应当对FSA进行改革，以便“同业界一起，培育一个健康、竞争和创新的金融服务行业”。CPS的建议包括：
   采用“和风细雨”式的体制，以宽泛的原则取代现在日益条文化的规则、微观监管和好斗的执法方式。
   修改FSA的负责方式，使其大大减少对财政部的依赖，而更多的对其所服务的产业负责；
   处理日益增加的间接监管成本以及它们对产业的国内外竞争力所造成的影响问题；
   承认高管层在管理自己公司的业务风险方面的技巧、成熟性和能力，取消他们所疲于应付的许多条文化的合规要求；
   清楚的区分批发和零售市场部门。这需要在一个远比现在成熟的监管机构内部进行职能分工；
   采用一个强有力、连贯和成比例的调查及执法体制，集中处理那些对消费者和市场造成风险的高管层失败事件。
   免除FSA的消费者教育职责，并将打击金融犯罪的职责移交相关的刑事公诉机构。
   处理FSA有时出现的官僚主义、自我保护和嫌恶风险行为，同业界和消费者群体建立伙伴关系。
  CPS报告的结论是，“FSA成为‘全球最佳监管者’的最初目标不得要领”。
  
  五、两个有关监管结构的附带问题
  本部分将考虑两个重要的附带问题：（1）单一监管 v. 功能性监管（第五（一）部分）；（2）存款保险及其他赔偿计划的处理（第五（二）部分）。
  （一）单一监管 V. 功能性监管
  尽管FSA自我呈现为单一结构，但迄今来看FSA对其监管运作的方式尚待充分定位：也就是说，是单一还是功能性监管。这也许是因为FSA可能将自己看作某种形式的功能性监管者（FSA的不同部门负责监管金融产业的不同部门），或者是因为它根据对功能性监管的“市场失败”定义，将英国的金融监管体制视为一个功能性体制。为本部分之目的，单一监管体制将同基于市场部门划分的功能性监管体制进行对比，二者各自的利弊也将加以分析。第五（一）1部分将对基本论点进行回顾，第五（一）2部分讨论FSA的监管结构，第五（一）3部分将分析单一监管模式（即现在的FSA模式）是否适合于新兴市场和发展中国家。
  1. 对基本论点的回顾
  支持创设单一监管者的基本论点之一，是渊源于当今在主要的工业化国家所感受到的混业经营趋势，即将银行、证券和保险三大金融服务合并在单一的金融机构中进行。单一监管的支持者认为，对这些“金融集团”的审慎监管必须在合并的基础上进行。他们的论点基于很多因素，其中之一是，业务的合并可能会人为膨胀企业的资本基础，风险可能会集中在集团的某个单独部分， 从而使得对企业清偿能力的总体评估变得十分困难。他们警告说，如果监管任务被委派给功能性体制下的多个监管者，将可能导致“监管职责的支离破碎”，其结果或者是难以对金融机构的安全性和稳健性进行充分评估，或者是每个监管者“对总体稳健性进行独立评估”，产生不必要的成本。
  对此论点的抗辩是，银行、证券和保险业务各有其特殊性，需要不同的政策定位、监管处理和专门知识。因此，“均码”式监管可能并不适当，甚至起到适得其反的效果，而功能性体制可能更为可取。话虽如此，监管职责支离破碎和功能性框架下重复评估的问题仍然存在。但是，在实践中这些问题可以通过不同监管者之间的协调，以及为各类金融机构指定“牵头监管者”的办法来解决。不过，牵头监管者方法也有其自己的问题，那就是提供相同产品的不同金融机构可能会受不同监管者的监管，从而造成规则、标准和执法实践上的不一致。这种不一致会进而导致金融机构尝试改变其类属，以便将自己置于监管标准最宽松或者监管实践最收敛的牵头监管者管辖之下。这种结果是同按机构监管的体制有关的问题之一，但通过增进不同监管者之间的协调有可能加以解决。即使无法解决，在某些评论者看来，这种被称为“监管套利”的现象也并不必然对金融产业造成损害。例如，美国联邦储备委员会（FRB）主席艾伦·格林斯潘就引述事实说，监管套利带来了重大的市场创新，而单一监管模式会阻碍这种创新。
  支持单一监管、反对功能性监管的另一个理由是，“金融工程”（financial engineering）产生出了无法整齐划一的归入三个功能性类别中任何一类的产品。由此产生的监管不确定性，要么造成重复监管，要么形成监管真空。在这方面最常被引用的例子之一就是信贷衍生产品（credit derivative）。你可以说信贷衍生产品是银行业产品，因为它们主要是被银行用作风险控制工具。但是，它们在某些国家也可能被证券的定义所涵盖， 还可能被看作保险产品。 问题不仅在于这种产品可以归入不同的功能性类别，从而导致管辖权混乱，还在于信贷衍生产品市场的规模极为庞大：2004年市场总值为8000亿美元，预计年增长率为100%。这样的产品真的有可能从监管空隙中遗漏吗？尤其是在长期资本管理公司（LTCM）倒闭事件之后？即使存在重复监管的可能，由多个监管者对这样一个仅凭其规模就足以引发严重系统性风险的动态市场进行监控，是否真的是有害或不可取的呢？再说，在实行功能性监管的国家，如美国，并无明显事实表明存在大量重复监管。在美国，银行业监管者负责信贷衍生产品的审慎性监管，例如风险控制和资本充足率，而证券交易委员会（SEC）和商品期货交易委员会（CFTC）则对产品的任何做市商行使管辖权。至于那些可能不像信贷衍生产品这样被高度关注的其他混合金融产品而言，的确存在监管遗漏或者重复甚至相互矛盾监管的可能，但并没有理由认定，通过增进监管者之间的协调无法解决这一问题。
  赞成单一监管的第三个主要理由是，它可以产生重大的规模经济和范围经济效应，这在功能性体制下是无法实现的。然而，从已经采用单一监管模式的19个国家的经验来看，并无确凿的数据支持规模经济的论点。至于范围经济的论点，上述国家的经验显示，监管者内部的组织结构趋向于反映传统的机构界限。这样一个基本上是将不同的功能性监管者放在同一个屋顶下的体制是否有助于提高效率，尚待观察。
  人们所声称的单一监管体制的好处是否成立多少有些可疑，而这样一个体制的危险则是清晰可见的。单一监管者可能没有清晰界定的目标，或者监管目标相互冲突，例如市场行为监管和审慎性监管之间的内在冲突。这种局面可能导致丧失负责性，因为没有统一的行为标准；在目标真的发生冲突时还会导致监管者的混乱，并造成监管无效。缺乏清晰的目标还可能导致一些评论者所说的“任务爬行”（mission creep），即监管者负责监管的活动比最初设想的更多，以致变成一个失去焦点和效率、运转不灵的官僚机构。单一体制的另一个潜在危险是道德风险。一些评论者担心，非银行金融机构的债权人可能会认为他们对非银行金融机构的信用敞口（exposure）是在国家担保的范围之内，就像银行的债权人一样，从而导致他们作出轻率的授信决定。更重要的是，金融机构和投资者可能会仅仅因为单一监管者的存在就相信整个产业处于良好管控之中。结果是，投资者可能会降低注意力，不去关注他们的钱投到了哪里、在被如何使用；金融机构的经理们也可能因为虚假的安全感而放松其自己的审慎性风险评估。
  监管合并的另一个危险是可信度跨部门传染的威胁。这是指如果一个部门遭遇到监管失败或丑闻（如英国的公平人寿事件），公众可能会认为其他两个部门也没有受到有效监管。单一监管模式最突出的危险也许是其导致的“团体思维”（group-think），即监管者将主要的注意力和监管资源投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务。“团体思维”将使得监管者忽视其他的机构或业务，后者的风险当前虽然不那么明显，但若听之任之也会酝酿成熟。
  可以说，在功能性监管体制下这些风险更小甚至不存在。专门监管者通常具有界定清晰和无冲突的目标。至于道德风险问题，功能性体制减少了关于公共安全网到何处为止的潜在混乱。这降低了非银行金融机构债权人错误认为其信用敞口处于国家担保范围之内的风险，而单一监管者的存在本身就会造成虚假安全感的风险显然也没有了。
  可信度跨部门传染的风险也降低了。一个部门监管者的失败并不必然削弱公众对其他两个部门监管者的信心。在功能性体制下，不同监管者集中致力于金融产业的不同部门这一事实，大大降低了对某些机构和业务监控不足甚至忽视的风险；在单一监管模式下，如果监管者运用“团体思维”，可能会出现这种情况。除了降低或消除上述与单一监管体制相联系的风险以外，功能性监管体制的优越性还可能表现在更大的安全性和稳健性。原因很简单：一个给定金融机构受到多个监管者的监督，而三个监管者都忽视金融系统的某个潜在或现存威胁的可能性比一个机构更小。还有，工作有焦点和尽责的监管者可以帮助特定金融产业更具竞争性的发展。
  
  2. FSA模式
   英国在金融市场监管方面似乎采取了一种混合方式。设有单一监管者的其他国家尝试通过设定适用于所有种类的金融机构和活动的通行标准来合并监管。 但是，FSA（尽管有全面的《手册》，但它更像是一个分项列表，而不是一套单一规则）却为不同类型的机构设定了不同的审慎性标准，为不同的业务活动设定了不同的行为规则。FSA的内部结构也明显反映了传统的部门疆界。因此，人们可以主张FSA并不是真的单一监管者，而是一个“伞形”组织，其下有三个功能性监管者在运作。这样的安排似乎抵销了单一监管的很多优势，因为金融集团将要应付不同的监管者和监管标准。这将产生那些同功能性体制的固有缺陷相同的问题，包括监管重叠、规则冲突以及金融机构或产品从监管空隙中遗漏的可能。一些评论者已经指出，如果在内部机构之间缺乏沟通和协调，伞形监管者可能无法非常有效的解决这些问题。
  作为对这些批评的回应，FSA假定在伞形监管者之下，沟通和协调问题并不像功能性监管体制下那么严重，因为在后者之下各个单独的监管者有着不同的文化和决策结构。这个论断明显存在的问题是，不能担保同样的情况不会出现在伞形监管者之下，因为其员工是来自有着不同文化和决策结构的监管组织。而且，只要他们是在FSA不同部门中相对隔绝的工作，就不能担保这些区别会消逝。FSA似乎相信共同管理能够成功解决这些问题，但是这种认为共同管理可以促进沟通和信息共享的看法因为近来FSA对公平人寿事件的处理失当而受到质疑。事实上，被引述的监管失败基本原因之一，就是内部沟通不善。
  也许是为了回应伞形监管模式的众多批评者，FSA新设了“复合集团部”，专事金融集团的监管。 这一部门/群体大致是要汇集银行业、证券业和保险业的监管人员，从FSA下属的不同子机构处获取信息并进行协调，以便更好的监管跨部门金融机构。据一位FSA要员的说法，这一部门将在事实上扮演牵头监管者的角色。这似乎非常古怪，因为FSA最初似乎认为，将所有监管机构放在一个屋顶下可就可以解决与功能性监管体制相联系的沟通和协调问题，而牵头监管者正是后者所经常使用的。如果真是如此，人们可能会质疑，在这样一个单一体制下为什么还需要牵头监管者。
  新部门的设立还产生了其他问题。例如，由四个部门监管金融集团，沟通和协调问题会比三个部门时更少吗？换言之，增加第四个部门能够解决诸如监管重叠、标准冲突和势力范围纷争这些与功能性体制相联系的问题吗？或者它将成为这些问题的又一个来源？
  再者，单一监管者的设立是为了简化监管过程，产生规模和范围经济效应，进而显著节约监管成本。人们可能会质疑，增加第四个监管部门，同多达三个其他监管部门分享对金融机构的管辖权，如何能够简化监管或节约成本。这一新举措的预设前提是，将三个不同监管机构置于同一个屋顶下，再增加第四个机构来协调它们的活动，这样的体制在效率和有效性方面多少会比牵头监管者下的功能性体制更优越。这个前提并不太有说服力，似乎并未经过决策者的深思熟虑。
  即使FSA内部的不同监管群体能够协调其活动，像单一监管者那样行动一致和连贯，对于金融服务产业而言也未必有益。这意味着同一个监管机构将既负责市场行为监管也负责审慎性监管。许多评论者都已反对建立这样一个体制，因为这两类监管的目标和手段大不相同，并且其目标经常发生冲突。
  如前所述，其他评论者已经注意到，把实现那些倾向于相互冲突的法定/监管目标的职责置于同一个监管者的管辖范围内，可能导致丧失负责性、在目标果真发生冲突时的混乱以及透明度降低。FSA对此的回答是，审慎性监管和市场行为监管并非真的那么不同，因为确保企业高管层建立充分的内控机制和合规文化对于两类监管而言都是基础。这一争辩完全不得要领。即使防止金融机构从事不当市场行为的内控机制已经建立，显然也不能担保该机构不会这样做。如果一家银行在证券业务过程中从事了某种不当市场行为会怎么样呢？FSA是应该给予严厉处罚以阻吓其将来再度越界，即使这种处罚会危及该机构的安全性和稳健性也在所不惜，还是进行宽大处理以保护该机构，并向其他金融机构传递讯息：从事这种行为的后果不会严重到危及行为者财务状况的程度？ FSA并未直接回应这一特殊问题。但是，它的确承认，监管目标之间会不时发生冲突，而在单一机构内部比在多个机构之间更有利于解决冲突。FSA上述观点的唯一理由是，单一机构在处理这个问题时会比多个机构更有效率。但是，这个理由同样是基于一个可疑的断言，即单一监管体制比多机构功能性体制更有效率。
   除了上述目标冲突难题外，FSA还面临创设单一监管者所产生的其他很多问题，包括道德风险增大、可信度传染和“任务爬行”。关于后者，可以说FSA已经开始走上这条路，因为其现在有权管辖按揭业务，并负责促进金融产业内竞争，两者都不在其最初的职责范围内。
  但是，FSA的监管方法相比纯粹的单一监管者模式至少有一个优势。该优势源于其内部结构反映了传统的机构界限这一事实。如果在监管伞下活动的以金融部门为基础的FSA各监管群体继续互相保持某种形式的独立性，那么就能在一定程度上形成多双眼睛监督金融产业的局面。人们可能会假定，这样一个体制除了比单一监管者模式提供更好的监督，还可以防止监管组织使用“团体思维”；后者是与创设单一监管者相联系的所有风险中最危险的。然而，按照FSA的看法，事情并不会如此。FSA已经声明，“一个至关重要的元素……是建立基于风险的监管的单一体制，在这个体制下监管资源将投向那些构成最大风险的企业和业务领域”。这样看来，他们并不试图减小这一风险，而是作为一个政策目标予以笑纳。
  3. 单一模式和FSA模式在新兴市场
  很多赞成单一监管的人相信这是新兴市场的理想模式。他们相信，对于新兴市场而言，监管弹性非常重要。因为新近实现经济自由化的国家常常经历急速的产业变化过程，其中可能包括一些非银行中介机构的增长；这可以给金融部门的稳健性造成重大威胁。因此，统一监管机构的主要好处就在于，通过扩展其监管管辖权而具有足够的行动范围和能力，能够快速应对这些变化。单一体制的反对者肯定会辩称，通过增进监管者之间的协调和沟通同样可以实现这一目标。但是，这种方法在墨西哥的尝试明显未获成功，因为证券和银行监管机构后来合并了。单一体制的赞成者还认为，建立单一监管机构带来的规模和范围经济效应能够使资本、人力和管理能力等资源的使用更有效率，这些资源在许多新兴市场国家是相对稀缺的。
   尽管上述两点理由似乎有说服力，但都存在很大问题。首先，为了在单一监管体制内产生重大的规模和范围经济效应，必须真正合并所有的监管职能，而不只是将三个不同的监管机构放在同一个屋顶下。许多采用单一体制的国家并未做到这一点。尽管许多国家声称已经对银行和证券监管实现了重大合并，但它们在合并银行和保险监管方面并不太成功，而且在未来实现进一步合并显然也是希望甚微。由此产生的疑问是，新兴市场国家是否应该将其时间和有限的资源用于试图发展一个合并体制，尤其是在国际社会对于如何实现这一体制几乎不能提供什么指引的情况下。
   认为单一监管能够带来最高的监管弹性，以适应新兴市场国家金融部门发生的动态变化，这一论断同样存在问题。例如，有些评论者就认为恰恰相反。他们认为，建立单一监管机构消除了功能性监管下的制衡机制，可能产生出一个无法快速应对市场发展的官僚机构。即使单一监管者确实能够更为快速的适应市场发展，要想做到这一点，授权法律必须起草得具有足够灵活性，以便允许监管者快速应对市场创新。因法律起草得拙劣而削弱单一监管体制有效性的可能性在任何国家都存在，但可以说这个问题在发展中国家尤为突出，因为发展中国家的立法者和政策制定者相比其发达国家的同事，在处理金融监管问题方面可能更不成熟，更少经验。同样，国际社会对于如何起草这样一部法律也几乎不能提供什么指引。
   除了支持在新兴市场国家设立单一监管者的多少有些问题的理由，也有一些认为这种方法完全不适当的理由。其中之一是，在银行业不发达、资本市场处于婴儿期的新兴市场国家，没必要建立单一监管机构。在这些国家，两个市场之间通常很少甚至没有联系，而监管合并的首要动机是应对金融集团的涌现。 在这种情况下，设立单一监管者没有什么意义。再者，建立单一监管体制需要对立法进行大量修订。与此相伴的是特定的过渡期风险，例如强有力的特殊利益群体、政治人士和官僚人员可能攫取这一体制，将监管框架削弱到低于以前的水平。尽管在发达国家同样存在这个问题，但由于新兴市场国家的政策制定过程可能更不透明从而更易被攫取，因此这个问题在那里可能更为突出。
   基于很多同样的原因，英国-FSA模式可能也不适合于新兴市场国家。例如，它的设立也需要大量立法修订工作 因此，如果要在新兴市场国家实施这一模式，就会存在监管攫取和现有监管框架被削弱的风险。同时，FSA还是一个伞形组织，不同监管者在置于同一个屋顶下，因此规模和范围经济产生的效率很可能是有限的。对于一个证券市场和银行系统不发达且没有紧密联系的国家，FSA可能也并非理想的选择。最后，正如新兴市场国家将其稀缺的资源投向合并监管体制、建立单一监管者可能并不适当一样，这些国家将资源投向建立FSA式的机构可能同样不适当，因为这不仅需要将现有的部门监管者置于一个伞形组织之下，还需要设立第四个机构来协调三者的活动。
  
  （二）与现代存款保险计划的互动
   在FSMA制定和实施过程的议会和政府讨论中，很少有人注意到英国伞形存款保险机构金融服务赔偿计划（FSCS）如何适应和促进单一监管架构这一问题。这很可能是因为英国传统上将赔偿计划看作有限安排，认为其对确保安全性、稳健性、金融稳定和市场诚信并非至关重要。
  1. 一般性问题
  英国的方法本质上是有限的“付款箱”机制，而美国和加拿大等国家、国际金融组织（如国际货币基金组织〔IMF〕）及存款保险领域的国际“标准设定者”（即国际存款保险人协会〔IADA〕，与金融监管论坛〔FSF〕协力）则主张建立具有与危机化解和金融稳定相联系的更全面职能的存款保险机构。该机构同银行/金融监管机构相分离，保持独立。如果一个政府希望采取后一种方法，那么诸如该保险人是否应当同合并监管框架绑定，包括被监管者控制（以及由此而来的固有的政策/利益方面的潜在冲突）这样的政策问题就需要事先被仔细和清晰的筛选出来。
  一般说来，基本政策选择是在两种不同存款保险人之间作出：（1）“现代”计划，旨在积极介入危机管理，甚至可能是对银行和其他金融机构的持续审慎性监督；（2）“弱”模式，或者说纯粹的“付款箱”模式，其功能被缩减至仅在被保险企业破产时提供最低限度的赔偿。这一选择具有多重意义，包括但不限于如下方面：（1）存款保险对被保险企业和一般公众的成本；（2）所提供的覆盖程度；（3）对被保险企业和公众投资者产生的激励；（4）广义上的审慎性监管的总体功效；（5）对部门性和系统性金融稳定的促进。
   下面将要谈到，“现代”计划常常存在于那些由于政治压力或其他原因而要求高覆盖程度的地方。在这种情况下，参与企业交纳费用的意愿常常是建立在严格的“等价交换”基础上，即允许它们对计划所招致的风险及基金在危机中的使用进行严格控制。在相当稳定的金融环境（金融市场由一群数量不多、相当同质化的机构统治，它们具有广义上同质化的商业利益，容易达成一致）中，这种体制可能特别具有吸引力。
   一个强的计划还可以在审慎性监管的整体框架中扮演积极角色，如果它按照严格的准入标准对其成员机构进行持续性的筛选。为了将损失风险保持在能被参与机构接受的低程度，它时常会选择这样做。而且，在适当的情况下，它还可能在危机管理中发挥重要作用，例如作为以市场为基础的救援行动的工具。不利方面是，这种体制可能会助长垄断行为，尤其是在被高度竞争的市场环境中的一小群机构控制时。
   提供慷慨保护的强计划可能会减少存款人和投资者评估和监控参与人表现的动力。因此，在构架这样的模式时，需要特别注意通过限制性准入标准和对参与人的持续监督来抵销这些不利后果。在这些问题上应该说是容易达成一致的（尤其是如果计划的融资是基于事先安排），因为这能够降低基金的损失风险，从而降低所有成员的损失风险。关于“强”模式的利与弊的一个很好的例子是德国存款保险基金。该基金由德国私人银行家协会设立，没有任何正式（此处特指法定）框架。
   相反，“弱”体制在有着大量完全不同利益的异质化市场环境中可能会运转良好。尽管这样的体制有助于避免强计划经常产生的垄断效果，但如果该体制仅仅作为一个“付款箱”运作，那么对于与强计划相联系的促进金融稳定方面的好处就很难享受到，如果不是完全无缘的话。
  2. 确定存款保险计划的角色
   首先需要探寻的是，存款保护计划在一国的金融安全网中应当扮演何种角色。具体来说，它的权限是应当尽可能的限定为FSCS式的“付款箱”，存款保险人只是向倒闭机构的存款人进行赔偿，还是应当像美国联邦存款保险公司（FDIC）和加拿大存款保险公司（CDIC）那样致力于将风险最小化，通过积极行动来避免由于向被覆盖机构的存款人支付过于巨额的款项而导致的损失？除了简易性以外，“付款箱”体制的主要好处是其管理成本比具有风险最小化职能的存款保险人要低得多。除此之外，典型的“付款箱”式存款保险人没有风险最小化存款保险人所拥有的干预权力。因此，在“付款箱”计划下，存款保险人的行动与审慎性监管者不一致或重叠的可能性几乎不存在。
  尽管有上述优势，但“付款箱”计划的一个巨大劣势是保险人没有什么办法防护自己免受因赔偿多个倒闭机构的存款人而造成的大规模损失。在1967至1987年间的加拿大，这一点变得非常明显。充当“付款箱”保险人的CDIC平均每付出一元钱，就令人震惊的损失0.53元。美国FDIC在1975至1994年间的经历与CDIC非常相似。尽管FDIC经常可以通过“购买和承担交易”（purchase and assumption transaction）避免付款，但其必须作出的支付仍然累计达到99,945,147美元，其中损失高达36,428,629美元（译者注：“购买和承担交易”是FDIC最常使用的一种重组交易，其基本含义是由一家经营状况良好的机构购买倒闭银行的全部或部分资产，并承担其全部或部分债务，包括全部被保险存款）。其结果是，CDIC和FDIC都进行了相应改革，以允许其更好的减小大规模财务损失的风险。
  根据风险最小化授权，CDIC有权控制成员机构加入和退出（计划）、确定保险条件、监控成员银行的合规状况以及在必要时采取强制执行行动。 FDIC也拥有宽泛的权力来控制银行加入和退出保险计划、确定享受持续覆盖所必须满足的资本充足和稳健管理方面的条件，监控和调查合规情况，以及在必要时采取强制执行行动。此外，FDIC在某些情况下还对成员银行所采取的可能影响清偿能力的行为有批准权，这些行为包括合并、控制权变化以及股票或债券的赎回等。考虑到过去的巨额损失，FDIC还被授权担任破产程序中的接管人，可以起诉倒闭银行的官员和董事，以弥补基金的任何损失。
  风险最小化体制当然有助于防护存款保险人免受损失，但这并非其唯一的好处。例如，由于与存款保险人损失相联系的成本最终或者通过更高的溢价转嫁给金融系统，或者转嫁给纳税人，因此这样的体制还有助于防护这些群体免受损失。更重要的是，存款保险人在行使风险最小化职能的过程中，可以通过管理、监督和强制执行来积极提高成员机构的稳健经营和金融实践标准，从而促进金融系统的稳定。
  尽管赞成存款保险人具有风险最小化职能（即“现代”体制）的理由远远超过反对理由，但可能的监管无效率问题仍然存在，这种无效率可能来自存款保险人与监管者之间的审慎性规则的冲突，以及双方就是否宣布一家银行破产并予以关闭所产生的分歧。IMF货币与金融系统部主任史蒂芬·英维斯（Stephan Ingves）认为，监管无效率和来自银行关闭政策的潜在冲突是可以解决的，方法是为金融安全网涉及的每个机构确立清晰的授权范围，并在这些机构之间建立有效的协调与合作机制。这正是FDIC和美国另外两个主要银行监管机构（联邦储备委员会和货币监理署）解决这个问题的方法。这三个机构为实现监管的一致性共同制订规则和标准，主要是通过发布机构间联合声明的形式。至于银行关闭政策不一致的问题，FDIC在这方面的授权相当有限。例如，它无权关闭国民银行（national bank）；这一决定由货币监理署（OCC）作出，而它将指定FDIC作为接管人。现实中，一旦一家银行根据相关法规被确定为处于麻烦状态，FDIC和OCC就会进行磋商。这导致1990年有关联邦存款保险公司的立法授权它们即刻采取矫正行动。
  3. 独立性问题
  需要进一步探寻的是，存款保险人是否应当独立于政府和监管机构。关于独立于政府，IMF货币与金融系统部的观点是一国金融安全网所涉机构应当独立于政府，因为它们应当能够独立运用分配给它们的工具和手段，这样才能最有效果和效率的完成其任务。IMF对于这一主张举出了多个理由，其中一个是独立性有助于防护这些机构免受过度的政治和产业干涉，这些干涉会妨碍或以其他方式阻挠其活动。这一现象有很多原因，其中之一是如果机构员工感到他们是真正独立的，他们屈服于外界干涉的可能性就更小。独立性还可以减少或消除公众或受监管机构对于这些机构受到政治因素影响的怀疑，增加其可信度。显然，如果这种怀疑确实存在，将危及机构的可信度，削弱其有效性。IMF还指出，公众安全网中的机构独立于政府还有助于减少一些利益冲突的来源。
   尽管仍然存在独立机构因为不被政府直接控制并且常常不必直接向立法机构报告，所以对公众和受监管机构不那么负责的问题，但IMF指出，通过增加透明度可以实现很高程度的负责性。不过它警告说，尽管机构员工的负责性很重要，但政府应当对机构员工在履行职责过程中的所有善意行动给予法律保护。如果没有这种免责规定，他们适当履行职责的能力就变得非常有限。IMF表示，它在好几个国家见证了类似的情形，而“这些情形最终助长了金融不稳定”。
   至于存款保险人是否应当独立于监管者的问题，应当注意的是，在大多数国家，尤其是在发达金融系统中，保险人都是独立于监管机构的。不过，英国存款保险提供者FSCS却是作为监管者FSA的直接子公司设立的。
   尽管让保险人从属于监管者可能有其优势，美国和加拿大还是都选择了让它们的存款保险计划和监管者保持分离。CDIC公司事务部政策与国际处在最近的一份文件中解释了保持分离的原因。CDIC的第一个论点用“两个头脑比一个强”来描述最贴切不过。它相信“关于如何处理困境或倒闭金融机构的判断不仅对存款保险之于金融系统的成本有重大影响，而且对于金融系统的稳定、竞争性和特征有着广泛意义”。“因此，平均而言，所作的判断和决定如果反映了两个独立的评估而不是一个，可能会更好和更容易被接受。” CDIC的下一个理由围绕存款保险机构潜在的权力滥用展开。例如，它指出，有能力为存款保险而向金融机构收取溢价的监管者可能会将这些溢价作为征税，用于弥补自己因对困境金融机构处理不善而产生的成本。CDIC还担心，拥有不受制约监管权力的存款保险人可能会为了履行其保护存款人及保护自己免受损失的职责，通过过度繁重的限制和过早的关闭扼杀金融系统的活力。它相信“通过让两个机构互相合作，但又追寻其各自的目标，可以达到一个更好的平衡”。
   初看上去，这些论断似乎不适用于在美国金融安全网下设立的计划，尤其是因为FDIC不能关闭银行。而且，FDIC对倒闭金融机构的介入通常限于担任破产接管人。但是，在有些场合FDIC仍然可以为倒闭银行安排购买和承担交易，在银行不被清算时还可以被指定为监护人。除此之外，FDIC确实拥有一些监管和强制执行权力。再者，这两个论断的总体主题，即基于监管竞争的体制比单一监管者体制更为优越，是美国政策制定者为该国金融监管体制架构所提出的共同原理。因此，CDIC关于将存款保险人与监管者相分离的理由可以很好的转入到美国的情境中。
  尽管存款保险人独立于监管机构的计划有着明显的优势，但这一体制并非没有缺点。可能的问题包括：两个机构发布相互冲突的法规；因为存款保险人和监管者的报告要求和程序不同而增加金融机构的监管负担；两个机构对于如何处理倒闭机构发生冲突，使得行动被延缓，对该机构、并可能对整个金融系统造成损害。
  不过，美国和加拿大通过利用法定的协调和合作要求，找到了实际可行的办法来避免这些问题。加拿大还要求存款保险机构的所有重大决定获得董事会批准。这些措施对于确保两个相互分离的机构共同工作和进行政策协调大有帮助。美国在提供所需的监管协调和合作方面的尝试也已在前一部分谈到。
  至于增加受监管负担的问题，美国的政策制定者通过创设联邦金融机构检查理事会予以应对。FDIC、货币监理署和联邦储备委员会都是其成员。设立该机构的两个主要目的是为银行检查规定统一、标准的程序，以及为所有监管者制定统一的报告标准。关于存款保险人和监管者可能对如何处理倒闭机构意见不一的情形，在美国问题不大，因为如前所述，FDIC在这种情形下采取任何单边行动的能力非常有限。但是，在FDIC能够扮演接管人以外角色（例如监护人）的场合，有适当的机制来防止它和监管者之间就如何处理该机构的冲突久拖不决。货币监理官在FDIC的董事会中也有席位，这可以说加强了两个机构之间的协调。
  4. 进一步的考虑
  英国FSCS的运作颇为适合FSA宽泛的消费者保护目标。相比以前，它有能力支付更高的赔偿额（但仍比美国及欧洲其他国家低），这也有助于保护消费者权利。另一方面，FSCS的成本（取决于出资群体的违约情况）事实上也可能比以前的赔偿机构更高。这可能会对为金融机构创造竞争性环境造成阻碍。
  FSCS同许多现代赔偿计划的一个根本区别在于，它既没有监管权，也不接收有关金融机构监管的信息。如上所述，对一家企业的“违约”宣告是由FSCS或FSA作出。FSA提供强有力的审慎性监督和管理，以此为FSCS的运作提供支持。
  当涉及银行时，英国赔偿计划还需要同作为最后贷款人的英格兰银行进行协调，以便确定何时宣告一家存款机构丧失清偿能力，因为英格兰银行的应急贷款只提供给那些被认为仍然“存活”着的银行。FSCS和英格兰银行时下在这个问题上似乎没有任何安排。
  人们对于FSA在最近的公平人寿灾难中的监管工作深感沮丧。尽管FSA的监管失败并非公平人寿欺诈销售担保年金的唯一原因（彭罗斯爵士的报告清楚表明，主要原因来自公平人寿管理层，以及当时的保险和养老金产品监管框架的内在缺陷）， 但仍有人尖锐的批评道，如果公平人寿真的倒闭了，那么将不得不由FSCS掏钱来赔偿。这事实上至少部分构成对保险业的收费，尽管相当一部分问题是出在FSA的监管失败上。公平人寿的情形多少有些特殊化，因为它是一个互助协会，无法从资本市场获取资金。因此，它自己无力进行重组以避免倒闭（当然，即使进行重组也不必然能避免倒闭）。另外，监管失败也不限于FSA，还涉及财政部（以及当时也是政府负责机构的贸易产业部和保险精算部）。事实上，议会指定的调查员最近已经决定重启调查，以确定后者监管失败的程度。英国政府需要为之负责的损失金额可能会高达10亿英镑。
  在公平人寿试图以高估价格销售保险事件中，FSA是监管负责机构。受政府委托撰写的《彭罗斯报告》批评说，FSA假定受到损害的保单持有人可以获得（FSCS的）赔偿，而不去寻求法律确认。如果公平人寿真的被宣告丧失清偿能力，将直接对FSCS造成不利影响。在更广的语境中，这一情形令人质疑FSA在危机发生时，面对媒体和议会的批评，是否会不可避免的寻求保护其形象和机构利益。公平人寿之类的情形给人一个鲜明的印象，即FSA可能会将消费者的注意力引向赔偿计划，而不是对其监管行动/失败展开公开审查，即使这样做会对赔偿计划造成损害。
  FSA正计划在FSCS下为保险经纪人设立一个分计划。联系到FSA将强制性职业免责险（PI）降到《欧盟保险调停指令》所允许的最低限度的提议，有人对此计划表示了担忧。这在业界遭到广泛批评，并可能成为对FSCS更高赔偿请求的来源。保险人已经提高了PI的保费，使得许多无力获得PI覆盖的独立金融顾问面临被监管机构的停业要求。保费的提高是对大量养老金和自愿补充养老金缴费案件的回应，将为PI承销商带来更大的赔偿付款压力。
  
  六、结论：经验和教训
   关于英国根据《金融服务与市场法》建立的单一监管者体制及其相伴的共同赔偿计划的有效性，以及其他国家采用这种单一监管者模式的适当性，可以作出如下评论。
  （一） 概述
  1. 创设单一金融监管者对于一国政府而言是一项基础性的结构和管理政策决策，其对于金融产业、相关金融机构及二者的用户都有着长期的重大影响。因此，在进行如此激进的改革时，政府必须根据其自己的特殊国情，找到自己的清晰和有强大说服力的政策目标，这些目标的正当性能够被可演示的“成本收益分析”所证实。单纯的“学步”不是一个负责任的政府所应采取的方法。
  2. 在决定单一/统一监管者或是多重功能性监管者的取舍方面，并无绝对的理论或是其他清晰、有强大说服力和客观上令人信服的标准。对于所有能够提出的支持观点，都能找到相抵销的反对观点。最终的基本理由必须来自于考虑采取这种模式的特定国家，并且能够在该国内被证实。
  3. 是否应该设立单一金融监管者对于政府而言只是政策考虑的开始，其后还有两个重要的附带政策问题。第一，所有金融部门是应当根据统一的规则、以统一的方式监管，还是根据个别的规则、以功能性的方式监管？第二，单一监管结构是否应当包含和决定存款保险计划的性质和结构，或者说存款保险人是否应当保持独立地位（后一点还包括保险人在金融系统中应当扮演何种角色，以及所有金融部门应当实行共同还是分离的赔偿计划）？这些问题中的每一个都包含迥然不同的政策和实践考虑。这些考虑取决于一国在经济、金融、法律、政治、社会、文化、教育和历史方面的特殊国情。
  
  （二）英国FSA：单一监管者
  1.就英国而言，政府设立统一监管者的引人注目的决定是在如下国内背景下作出的：英格兰银行对一系列银行业丑闻处置不当；要求英格兰银行在货币政策方面独立于财政部的国际和欧盟压力（以及与之相伴的使英格兰银行与任何未来的监管失败绝缘的政府意愿）；日益增多的欧盟和欧洲委员会银行和其他金融指令要求采取远比英格兰银行传统的非正式和基于自由裁量的“道德劝诫”更加以规则为基础的方法；政府从长期的保守党执政变为工党执政；在伦敦城内所感觉到的不同金融市场和金融机构日益整合、金融集团崭露头角的趋势。普遍的感受是，当时英国的监管体制运转欠佳，不是最适合于将要实施的欧盟要求或感觉到的市场变化。同时，英国的金融市场是高度集中和高度发达的。
  2.导致英国设立单一监管机构的决定因素是使货币政策同金融政策相分离，使英格兰银行的货币自治权同任何未来的金融危机绝缘。这样的因素显然是英国、可能也包括其他欧盟国家（以及渴望加入欧盟的国家）所特有的。因此，其他国家是否应当采取FSA模式需要这些国家的政府确定其具有强大说服力的政策目标，并且但愿建立在事前的基础上。
  3.英国1997年的FSA立法是一个临时性和框架性的国内立法。事实上，在新任工党财政大臣宣布政府对于这个基础性政策事项的决定时，之前只在工党的竞选声明中泛泛提及这一可能。宣布之前没有任何全面的政府白皮书或绿皮书，或者关于这个主题的任何报告。为了完成实施这一政策的最终立法，即FSMA，英国议会其后花费了两年半还多的时间进行讨论和听证。尽管议会听证不无用处，但立法起草阶段同样没有任何全面的政策分析、政府报告或者受托独立报告（除了一个相当概括的FSA内部《应时报告》）。
  4.FSA已经在英国成功启动了许多基础性的监管改革，特别是包括发布其完全整合的《规则与指引手册》（根据FSMA第138-157条）。完全整合的规则体系的全部好处是否能成为这场改革的最亮点，尚待观察。但很清楚的是，新的规则制定过程已经产生了目前世界上最为复杂和发达的整合监管模式。日本和德国在采纳FSA模式时没有复制这一高度条文主义化的方面。无疑，新兴或发展中国家应当非常警惕轻率采取这样一种条文主义化的方法，因为它要求已经存在高度发达的金融法律基础设施（包括发达的行政执法和司法程序）。
  5.不管是从受监管企业的数量，还是所覆盖金融市场的规模和范围，FSA都是目前世界上最大和最有权力的金融监管机构之一。FSMA创造了一个新的延伸了的单一监管体制，既包括对金融机构和市场的监督，也包括总体上全面整合的金融监管机构（包括金融调查员计划、金融赔偿计划和金融服务与市场法庭）。必需承认，这是一项非凡的管理成就。但是，在尝试将这一体制移植到另一个国家（无论是发达还是发展中）时，该国需要事先充分考虑到将“外国”法律架构移植到不同法律环境的固有问题。
  6.FSA的创设意图是作为覆盖英国所有金融部门的统一监管者。它的四个法定目标（很多人认为这些目标造成了机构和政策方面的一些重大内在冲突）是保持市场信心、促进公众知悉、保护消费者和减少金融犯罪。FSA被设计为独立运作、负责任和透明的私人公司形式的监管机构，主要对英国财政部负责并对其报告，同时对议会具有程序有限的负责性。FSA是根据法定的“良好监管原则”（很大程度上基于成本收益和成本有效性分析）构架的。FSA被给予强大和广泛的执法权力。但是，FSA在选择单一监管或是功能性监管的问题上并未提供连贯的解决方案。
  7.尽管FSA的运作独立性表面上看是充分的，但事实上受限于员工和资源的不足，以及向议会最终负责的有效机制的缺位。同样，尽管FSCS名义上的独立性在其同FSA签订的谅解备忘录中有所规定，但事实上高度依赖于FSA任命高层管理人员和提供金融机构的相关信息。
  8.新的统一监管体制从最初采纳至今已经7年，开始实施也已有4年，但监管效率和有效性的直接增加程度仍不清楚。当前，对于考虑采取英国FSA模式的其他国家来说，赞成监管统一的论点如果仔细分析，并不具有强大的说服力。监管成本和企业的合规负担大大增加，而新体制产生的有限收益并不必然能证明这些成本和负担的正当性。FSA的管理权力和执法手段大为强化，但这导致了管理和执法过程中相当程度的条文主义、程序主义和司法主义。与此同时，任何相关的监管收益（如消费者保护）却似乎充其量是有限的，尤其是鉴于持续出现的与FSA有关的丑闻。英国的被监管产业抱怨监管改革所增加的成本；在伦敦金融产业部门内部（如2000年3月CPS关于FSA的报告）对FSA的感觉普遍不佳。
  9.消费者保护似乎是有所增强的领域，尽管消费者教育和金融才能仍然不足。这一领域内信息披露的改进能否抵销被监管产业不低的新增成本是成问题的。对于金融机构而言，这一好处的代价可能是太高了。此外，FSA保护消费者和促进竞争的目标之间似乎也开始出现冲突。
  10. 近来的丑闻（特别是公平人寿事件）和业界的持续批评显然已经大大损害了FSA的声誉，并且存在与之不成比例的声誉传染风险。声誉的降低可能会削弱对于金融监管者需要怀有的敬意。
  11. 如前所述，对于FSA日益强大的执法能力褒贬不一。
  
  （三）英国FSCS：共同存款保险计划
  12. 就FSA总体而言，以及更具体的就FSCS而言，自从其创设以来，对于道德风险似乎至少有一定程度的降低。但是，鉴于英国监管者处理金融机构危机时常常采用的相当不透明和非正式的操作方式（如“救生艇行动”），要想在这个领域进行清晰的评估是非常困难的。对这一领域必须长期进行仔细的监控和观察。
  13. 在英国的金融安全网中，看上去似乎没有为FSCS安排任何清晰界定的角色。这可能会被批评为与“金融稳定论坛”发布的《指南》不一致。更重要的是，在英国内部，存款保护职能的作用传统上是被视为相对有限的。至少在银行领域，它的目的不是直接防止出错，或者更一般的说，支持金融系统的稳定，而只是为那些个人困境最严峻的人提供一定程度的补偿。因此，它更多的是一种事后的消费者保护机制，而不是金融危机化解或金融稳定管理的正式手段。这种方法同这一领域时下的国际潮流并不同步。
  14. 关于监管机构同存款保险机构之间关系的辩论迄今仍然有限，尽管英国的观点似乎倾向于有一个“独立的”FSCS计划。FSCS运作上的独立性是否与其当前名义上的法律独立性的程度相匹配，更加不清楚。共同保护基金和分基金的问题也没有引起多少注意。由于分基金实际上是按部门运作，一些法律或组织难题将会出现。更重要的是，近来的公平人寿丑闻显示，政策冲突风险和声誉传染风险不仅会因为采用共同赔偿计划而存在，还会因为赔偿计划同金融监管机构密切联系而存在。
  15. 关于如何对待存款保险机构的问题，一国需要从一开始就确定，其对于存款保险人有何预期。例如，英国采取的是相当有限的“付款箱”式机制，而美国和加拿大等国家、国际金融组织（如IMF）及存款保险领域的国际“标准设定者”（即IADA，与FSF协力）则主张建立单独和独立的、具有与危机化解和金融稳定相联系的更全面职能的存款保险机构。如果一国政府希望采取后一种方法，那么诸如该保险人是否应当同合并监管框架绑定，包括被监管者控制（以及由此而来的固有的政策/利益方面的潜在冲突）这样的政策问题就需要事先被仔细和清晰的筛选出来。
  16. FSMA将英国以前相互分离的赔偿计划捆绑在FSCS这一共同计划下。FSCS承继了之前将这些赔偿计划更多的看作有限的“付款箱”式机制的传统，尽管根据欧盟指令的要求在某些方面有所加强。FSCS在运作上独立于FSA，但最终要对FSA负责。
  17. 对于FSCS共同赔偿计划的批评相当之多。例如，FSA最近卷入公平人寿丑闻，让人们对共同计划的功效和内在政策冲突、直接与监管机构绑定的计划的适当性以及所造成的声誉传染都提出了严重质疑。这一丑闻已经在一份重要的、高度批评性的政府委托报告（即《彭罗斯报告》）中被剖析，并受到英国议会调查员的调查（该调查员近日已表示将重启调查，以便确定财政部、贸易产业部和保险精算部的监管失败在多大程度上促成了保单持有人将近10亿英镑的损失）。
  （四）英国FSA /FSCS：国际模式？
  1.英国的FSA/FSCS监管模式从未意欲成为其他国家效法的国际“模式”。
  2.每个国家的情况都应当被看作是独一无二的。最佳的决定应当取决于充分考虑当地的历史、社会、经济、金融市场、法律/监管、政治、文化和教育的因素及条件。
  3.1997年以来，寻求以英国-FSA监管框架作为国内金融监管改革起点的国家中大多数是发展中、新兴和转型国家。这些国家基本上都经历了近来的重大金融及/或政治危机。而且，它们大多受到相当的国内和国际（经常是通过国际和地区金融组织）要求进行金融部门重大改革的压力。从表面上看，英国-FSA模式似乎为这类国家提供了一个可管理、简化和有效率的模式，尤其是对于那些在可行的金融部门监管基础设施、强健的多层次金融市场及充足和训练有素的管理人员方面处于近乎零起点或者说初始阶段的国家而言更是如此。尽管一般来说单一监管者模式对于发展中/转型国家而言可能有一定的可采纳性，但这种采纳的确切性质和具体细节仍然高度依赖于该国的具体情形/要求。
  4.单一监管者模式对于政府及跨政府部门官僚和政策制定者也有着表面上的吸引力，因为它暗示着简单与效率；但这应当仅仅作为一国决定的起点。事实上，不存在一个固定的单一监管者格式，而是在结构上有范围广泛的诸多可能性和变量（例如，参见澳大利亚模式）。在考虑每一个可能结构时，都会有各种各样重要和特殊的政策和实践决定有待作出。
  5. 作为一个工业化国家，日本在新近采纳FSA模式时，按照其认为适合本国国情的方式进行了修改，并仍然保持其存款保险的分离和独立。再者，德国近来采纳了经过相当程度“稀释”的FSA模式，保留了之前存在的单独赔偿计划。无论在日本还是德国，向合格的FSA监管模式靠拢的操作都是源自要求进行某种形式的监管变革以进一步使金融监管从中央银行分离的重大压力。但是，这些改革并未事先作出任何全面的政府政策报告或受托独立政策报告，评估这种结构性改革的成本收益，或为改革提供具有强大说服力的政策基础。而且，很多人认为德国的改革是对英国改革的“学步”反应。
  6. （在详细考虑了所感觉到的金融市场和金融机构分群中的变化之后）进行了重大金融部门监管改革的美国明确拒绝了合并监管架构，而是在“金融控股公司”的语境下保持分离（但是相互联系）的功能性监管架构，同时加强监管机构间的信息交换和合作，并有着单独、全面和独立的存款保险机构。
  7.如上所示，新兴、发展中和转型国家不应仅仅因为表面上或欺骗性的简单和效率就被诱往或推向采纳单一监管者架构。这些国家需要仔细考虑其各自的银行和其他金融市场发展现状、政府在该领域关于金融市场增长和稳定的基本的优先政策考量、该国金融专业人才资源以及最佳的战略实施先后顺序。需要记住的是，英国-FSA模式是在非常特殊化的情形下、为一个高度发达和集中的系统设计的。另一方面，发展中国家可能有着发展中（但不发达）的银行/信贷系统和处于初始阶段（如果存在）的资本市场。在这种情况下，目前最好的方法也许是保持中央银行结构（尽管为了独立性要进行某种形式的围护），同时设立单独的证券监管机构，专门致力于所安排的资本市场发展计划，并且筹划在适当的时机最终引入“现代”类型的存款保险机构。
  
  （五）总结
  1. FSA法案最初提出已经7年，最终立法出台已将近5年，但英国迄今为止有关FSA的实际经验本身并不能构成一个有强大说服力的实践或政策范例，证明一个工业化国家（有着发达和运行良好的金融部门监管框架，没有具体和重大的内部及/或外部压力）应当依照英国-FSA模式进行重大监管合并。
  2. 在英国-FSA迄今为止的表现方面，人们已经就新的单一监管者的功效提出了许多重要顾虑（如政策冲突、过度监管和声誉传染风险）。而且，英国-FSA在实践中并未显得特别擅长于抵挡金融危机/丑闻；业界广泛批评FSA是一个“过度侵入的监管机构”，使新的监管机制的成本和负担过高。
  3. 所有这一切对于目前英国的金融赔偿计划设计和改革的直接和明确的影响总体上必须说是非常不完整和不具有强大说服力的。这是缘于英国金融体制内的这些计划在传统上的有限和仅仅是辅助性的作用，这一领域内相反的国际改革潮流近来的特性，以及由近来的公平人寿事件及其他金融丑闻引起的严重的政策问题。事实上，英国模式在如何使“现代”存款保险计划与单一监管者架构顺利衔接方面几乎不能提供什么指引。
  4. 英国-FSA模式对于有关单一监管和功能性监管的政策辩论没有提供任何连贯的答案。
  5. 建立“现代”、分离和独立的存款保险计划的趋势似乎提供了强有力的政策依据，表明不应让赔偿计划真正被单一监管架构所包含。
  6. 目前总体而言，英国-FSA的成本收益和成本有效性似乎并不能证明这一金融部门激进改革巨兽的正当性。此外，FSMA将存款保险人置于共同计划之下的作法，在该机构化解金融危机和维持金融稳定，以及同主要金融监管者的分离和独立性方面似乎也同当今的国际潮流（例如，由IMF和IADI同FSF协力推荐的作法）不相一致。因此，可能采纳英国-FSA式统一监管模式的国家需要在其本国国情和要求的基础上，进行其自己的政策和实践分析及考虑。
  7. 发展中、新兴和转型经济国家尤其应当带着相当的犹豫和深思熟虑，谨慎处理单一监管问题。