浅议不动产登记机关的登记行为性质、赔偿责任及归责原则
一、登记机关的登记行为的性质
要探讨登记机关应承担国家赔偿责任， 还是应承担一般的民事侵权责任。首先应解决的问题是登记机关对不动产的登记行为是行政行为，还是民事行为的问题。但是目前理论界对于登记机关对不动产的登记行为的性质争论很大，主要有如下几种观点：
一种观点认为，不动产登记行为是行政机关的职能行为，性质应为公法上的行政行为。理由如下：（1）不动产登记行为是一项必须由不动产登记机关行使的公权力行为，（2）不动产登记行为是国家行政权力的一部分，体现了一定的强制性。登记并非源于当事人的自愿而是来源于国家法律的规定，申请人必须依法向登记机关申请登记，否则其不动产的相关权利便得不到法律的有效保护。（3）不动产登记行为是对不动产物权的确认与宣告，是根据客观事实和法律规定决定的行为，必须要严格按照法律规定和有关规范进行。（4）从行政登记错误引发的纠纷解决机制来看，实践中的做法是由人民法院的行政庭受理，并审查行政登记行为的合法性。
第二种观点认为，登记不是公法行为，而是私法程序性行为。登记的作用与动产交付的作用相当，只不过不动产较为重要，且占有与所有经常发生分立，因而由国家对不动产的物权变动状态予以审查登记，进行公示。第三种观点即折衷说，它认为登记应否为行政行为，还是民事行为，应从不同的角度进行分析。从登记机关的角度看，登记是一种行政管理行为，但从当事人登记的角度看，登记是一种民事行为，因为登记是一个民事权利的组成部分。因此登记是一种带有行政色彩的民事法律行为。还有观点认为，不动产登记是不动产登记机关的证明行为。
笔者认为，不动产登记是一种行政确认行为，其理由如下：
（1）纵观上述关于不动产物权登记性质的各种观点，证明说认为登记仅仅是一种证明行为，未免过于就事论事，因为它没有从深层次上认识到不动产登记不仅起到证明物权变动和权利归属的作用，而且它还是国家对不动产进行管理的一种手段，因此该说难以让人心服。私法行为说过分强调不动产登记行为的私法效果而忽视其公法性质的一面，因此也是一种矫枉过正。折衷说虽然表面上调和了公法行为说和私法行为说，但本质上根本无法解决不动产登记制度在理论上和实践中面临的问题。
（2）不动产登记，是指不动产登记机构代表政府对不动产所有权，不动产用益物权，不动产担保物权等进行登记并公示，依法确认不动产物权归属关系，并使之具有对世效力的行政行为。国家实行不动产登记制度，目的在于保障不动产权利人的合法权益，维护不动产交易秩序。而登记是不动产物权公示的法定方法，凡经过不动产登记机关核准登记的物权，均使权利人的不动产权利产生公信力。同时，不动产登记亦是国家行政管理机关依申请人的申请作出的一种具体行政行为，体现了国家行政权力对不动产物权关系的合理干预，属于行政确认行为。行政确认行为是指行政主体依法对相对方的法律地位，法律关系和法律事实进行甄别，给予确定、认可，证明并予以宣告的具体行政行为。
（3）民法学界通常认为不动产登记的目的和功能在公示物权权属状态，维护交易安全和促进交易角度出发，得出不动产登记行为的私法属性。事实上不动产登记行为的功能和价值取向应该是财产的保护。但是行为人相互之间的认可和承诺，又是非常脆弱的，最容易受到外界的侵害。如果没有公权的保障，没有公权这种超越于个人之上的公共力量的保护，私权是无法实现的。因为趋利避害与利己是人的本能，而带有国家强制力的公权，是保护私权的最有效工具。不动产登记所保护的财产权是法律规定的公民享有的一项基本权利，其保护和运行模式，由于不同的国家文化，历史等国情不同，不同的国家所采取的保护和运行模式亦是不同的。我国目前根据自己的国情所采取的私权保护和运行模式为“私权---行政权---司法权”，行政权成了中国社会私权保护和救济的核心手段，行政主导一直是中国社会的一个显著特点，现代私法自治和国家管理制度从来就不是壁垒分明的，现代私法在坚持私法自治原则的同时，同时作出了各种限制性的规定，由此出现了所谓的“私法公法化”的倾向。实际上，各种私权及基于自由意思形成的法律行为的构建私法关系及与国家，反而有某种牵连。不动产登记就体现于国家行政权力对不动产物权的合理干预，目的是为更好地明晰各种不动产物权的归属，依法保护物权人的合法权益。不动产登记作为行政权力的运作方式之一，与行政命令、行政强制等行政行为相比，行政登记制度中的行政权力只是弱化了部分行政权力色彩，但这并不能否认不动产登记行为的行政行为。因它是国家行政机关参与私法行为即公法渗入私法的结果。不动产登记属于行政机关作出的具体行政行为，它是否具有一般行政行为的法律效力，即公定力、拘束力、确定力、执行力呢？不动产登记后既有公信力、拘束力、确定力、执行力，公信力作为民法领域物权登记制度的一个效力，在不动产登记领域是行政行为的公定力在不动登记中的一个具体体现。公定力是指行政行为一经成立，不论是否合法，对任何人都有被推定为合法有效而要求所有机关、组织或个人予以尊重的法律效力。不动产登记作为行政行为的一种，其公定力具体表现为一旦当事人变动物权时，依据法律规定进行了公示，那么信赖该物权存在并与之交易的人，法律就应承认其物权变动的法律效果。不动产经过登记后，对不动产的权利归属进行了法律上的确认，明确了权利主体，即使是登记机关本身没有依法定程序及法定理由亦是不得撤消、变更或废止的。这就是不动产登记所具有的 确定力。不动产登记后，该登记行为不仅对登记机关和物权变动当事人均具有约束力，同时对一切国家机关或其他组织、个人，在登记行为没有经有权的机关予以撤消或废止前，均受其约束。不动产登记后，一旦出现侵害物权的行为和事实，当事人可向法院请求物权请求权，法院对登记机关的物权确认，非经法定程序改变后，必须执行，这就是登记的执行力。从上述分析可以得出不动产登记行为属行政确认行为。行政确认是指行政主体依法对相对方的法律地位、法律关系和法律事实进行辨别，给予认可和证明或否定，并予以宣告的具体行政行为。
二、不动产登记机关的赔偿责任
从上述分析可知不动产登记属行政确认行为，那么登记的内容正确与否不仅影响到交易当事人的利益，而且也影响到真正权利人的利益。当不动产登记发生错误时，登记机关负有赔偿责任，且这种赔偿责任是国家赔偿责任，而非民事赔偿责任。因为不动产登记机关进行不动产登记的行为属于行政确认行为，所以在它因行政职权而给当事人造成损害时应承担的是国家赔偿责任。从我国的国情来看，登记机关的行政经费依靠的是财政能力，而目前行政机关的财政能力还不足以承担民事赔偿责任，再则权利人的权利因错误登记造成侵害后，并非只有登记机关这一个责任的主体承担者，还可以向不当得利人主张权利。
1、登记机关赔偿责任的认定
登记机关因错误登记承担赔偿责任情形：一是不动产申请人故意提供虚假材料，登记机关又没有尽到审查责任，造成错误登记，并给他人造成了实际损害的。二是不动产登记机关因其工作人员的过错，导致登记错误，并给他人造成了实际损害的，包括（1）因登记机关应当实地查看而未查看造成登记错误的；（2）登记机关无正当理由拖延登记时间的；（3）登记机关的工作人员故意与他人相互勾结、恶意串通，造成登记错误；（4）登记机关对当事人的申请应当办理不动产登记而无正当理由拒绝办理登记，给利害关系人造成损害的；（5）登记簿与权属证书不一致，登记机关对权属证书拒不更正，由此给他人造成损失的，（6）在办理了异议登记之后，登记权利人将起名下的不动产转让给他人，而登记机关仍然为其办理过户登记的；（7）登记机关无故拒绝有关当事人的正当的查询登记请求。
2、赔偿责任主体
从登记机关错误登记情形中可以看出，不动产登记机关造成不动产登记错误，而应承担赔偿责任的认定来看，都是由登记机关的工作人员故意或过失行为造成的，而依据行政诉讼法的规定，登记机关承担赔偿责任后，登记机关有权进行追偿。而对外承担赔偿责任时仍应以行政机关的名义，因此赔偿责任的主体只能是登记机关。
3、登记机关的责任是单独责任，而不是补充责任。所谓单独责任是指由登记机关因登记错误而直接给遭受损害的当事人负责。所谓补充责任是指先由造成登记错误而的人承担责任，再由登记机关承担责任。《物权法》第21条规定“登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿”，由此表明登记机关的责任，不是在提供虚假材料申请人赔偿损失之后承担补充责任，而是要依据受害人的请求承担单独赔偿责任。
4、赔偿责任的范围
我国至今还没有一部完整的不动产登记法，有关不动产登记的规定分散在许多相关的法律法规和部门规章中，对不动产登记机关的赔偿范围相关的法律法规并无具体规定，只有建设部《城市房地产权属登记管理办法》第37条将其限定为“直接经济损失”。《物权法》对赔偿范围亦未有明确规定。笔者认为登记机关对不动产的登记行为，既然属行政确认行为，那么因具体行政行为造成他人的损害，登记机关的赔偿范围应按照国家赔偿责任中的行政赔偿来处理，才是恰当的。
三、登记机关承担赔偿责任的归责原则
归责在法律上的含义，是指依据某种事实状态确定责任的归属。所谓归责原则，就是确定责任归属所必须依据的法律准则，赔偿责任的归责原则大体上有两类，一是主观归责原则，即以行为人的主观意志状态作为确定责任归属的依据，具体说就是当事人的主观上的过错为构成责任的必要条件，有过错才有责任，无过错就无责任。二是客观归责原则，即以人的意志以外的某种客观事实作为确定责任归属的根据，具体说，就是特定损害结果或损害原因存在，就应负责。现代法通称无过错责任或严格责任原则。那么不动产登记机关因错误登记应负赔偿责任的归责原则是什么呢？根据《物权法》第21条规定可以看出，登记机关因错误登记的归责原则可以分为两类：一是《物权法》第21条第1项所规定的过错责任原则，即当事人提供虚假申请材料，如果发生登记错误，登记申请人首先应当承担责任，同时不免除登记机关的责任。但登记机关的责任只限于其未能按照《物权法》第12条等规定依法不履行审查义务，造成错误登记，才应当承担责任。二是无过错责任。这就是说只要出现了《物权法》第21条第1款规定的以外情况，造成错误登记，并给他人造成损害，登记机关都应当承担责任。
江西省彭泽县人民法院：盛瑾
0
