对不动产登记行政行为的司法审查

《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定“不动产的物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记、发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”不动产登记行为作为行政权的一部分，其行政行为的性质属于行政确认行为。我国《行政诉讼法》第五十四条规定，合法的具体行政行为标准是：证据确凿充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不超越职权，不滥用职权，不存在不履行法定职责的问题。这不仅适用于一般具体行政行为，也同样适用于不动产登记行政行为。本文试从程序和实体两个方面谈谈如何对不动产登记行政行为进行司法审查。

    一、对不动产登记行政行为是否违反程序法的审查

　　不动产登记行政行为有效性条件之一是必须严格履行法定的程序。程序是保证行政行为合法的必要手段，只有符合法定程序的不动产登记行为，才有可能是合法的行政行为。这就要求不动产登记行政行为既要符合行政程序的基本原则，又要符合行政程序的各项制度。只有在正当程序下作出的不动产登记行政行为，才能不受法律的非难。

    通常认为，不动产登记行政行为的程序可以归纳为以下几个步骤：

    1、受理申请。即经权利人申请，不动产登记行政管理机关受理其申请。在这一程序中，申请人需要提交身份证和产权证件，委托代办的要提交授权委托书以及身份证明。不动产登记主管机关对其进行检验，经检验申请人具有申请资格、产权来源合法的，由主管机关进入录入登记，并办理登记手续。

    2、审核。经过不动产登记机关对产权档案及有关资料进行查阅，核查申请人提交的证件以及不动产产权来源、转移及变动情况，必要时进行现场勘查。

    3、发证、归档。经过审核，不动产登记机关应当作出行政决定，对于符合条件的申请人应当发放产权证件。申请登记为共有不动产的，登记机构应当在所有权证上注明“共有”字样。补发的不动产权属证书，登记证明上应当注明“补发”字样。

    4、记载于登记簿。不动产登记机关发放产权证书后，应当将申请不动产登记相关情况记录备案，以便于查阅和管理。

    另外，根据建设部《房屋登记办法》的规定，登记机构认为必要时，可以就登记事项进行公告。

    以上是不动产权属登记的一般程序。不动产登记应当按步骤、顺序登记。同时，不动产登记机关对作出行政决定的方式、方法、步骤、形式、时间等，要进行合理的裁量。

    司法实践中，可从以下五个方面对不动产登记行政行为是否违反程序法的规定进行审查：

  　（一）登记行为是否违反行政程序公正的原则。不动产登记机关在实施不动产登记过程中应当遵循行政程序公正这一行政程序法的基本原则，确保在登记程序没有偏向行为。具体讲，人民法院在审查不动产登记行为时，要特别注意以下两点：

    第一、否违反回避制度的规定。在不动产登记过程中，存在以下几种应当回避，但没有实施回避的情形：

    1、不动产登记申请人为受理不动产登记申请的行政机关工作人员的配偶、亲属和监护等关系人时；

    2、不动产登记的行政机关工作人员与被申请的不动产有权属上的利害关系，或即将产生权属上的利害关系时；

    3、不动产登记行政机关工作人员与申请不动产登记的代理人或中介机构人员有亲属关系时；

    4、法律、行政法规规定的其他应当回避的情况。

    第二、是否违反了禁止单独接触原则。不单方接触制度是行政程序的基本制度之一。不动产登记机关工作人员在行政登记过程中，为确保行政决定的公正性，不得在没有第三方见证的情况下，单独与行政相对人或其代理人进行除登记过程以外的私自接触。

  （二）登记行为是否违反行政程序公开的原则。不动产登记的主要目的是为了物权的“公示”。不动产登记行政机关在登记过程中除涉及国家机密、军事机密及商业秘密外，应当向社会公开行政登记的有关事项。在实践中，可从以下两个方面进行审查：

    第一、是否履行了告知义务。不动产登记机关不管做出予以登记还是不予登记的行政决定，都应当通过一定的途径向不动产登记申请人履行告知义务。告知的内容不仅包括行政决定的结果，还需要告知做出该行政决定的缘由、所依据的法律等，对涉及公民重大利益问题进行决定时还要告知听证权。

    第二、行政信息是否公开。不动产登记机关所掌握的相关行政信息在不涉及国家机密、商业秘密以及个人隐私的情况下，应当主动公开。没有主动公开的，经行政相对人的申请也应予公开。此外，根据《房屋登记办法》第九条的规定：“房屋登记机构应当依照法律、法规和本办法的规定，确定申请房屋登记需要提交的材料，并将申请登记材料目录公示”，也属于公开的主要内容。

   （三）对不予登记的情况是否说明了理由。不动产登记机关在作出不利于行政相对人的行政决定时，应当向行政相对人说明作出该决定的法律依据、审查方式等事实与理由，阐释行政行为的合法性和正当性。

   （四）登记行为是否符合法定时限。不动产登记的行政程序不能无止境的任意拖延，拖延时间本身也是对行政相对人利益的损害，必须遵守法定的时效，这是不动产登记行政行为合法性的重要条件，《房屋登记办法》第二十三条第一款，分别对国有土地范围内的房屋所有权登记、集体土地范围内的房屋所有权登记、抵押权和地役权登记、预告登记和更正登记以及异议登记的法定时限作出了规定，不动产登记行政机关应当遵守。

   （五）登记行为是否违反公平与效率的原则。不动产登记行政机关行使行政权力的时候应平等地对待任何人，严格、客观地依照法律办事，不论相对人的地位、权力、名望、民族、性别等，应同样处理，不能厚此薄彼，更不能以感情代替法律。同时，不动产登记行政机关应当及时、高效地履行职责，在不损害行政相对人合法权益的前提下提高登记行为的效率。

    二、对不动产登记行为是否违反实体法的审查

　　行政合法性原则要求行政权利存在、运用和行使必须依据法律、符合法律，而不得与法律相抵触，否则构成行政权违反实体法。不动产登记行为的行政合法性原则，要求其不得违反实体法的规定。

对不动产登记行为是否违反实体法，也可以从以下五个方面进行审查：

    （一）不动产登记的主体是否适格。在不动产登记过程中，行政行为的主体，是指经法律明确授权，具有不动产登记资格的行政执法机关。从我国现行的相关法律、法规的规定看，拥有不动产登记权能的行政部门主要有土地管理部门、房屋管理部门、农业主管部门、林业主管部门、海洋行政主管部门以及地质矿产主管部门等。这些不同行政主管部门都有相对应的法定的不动产权属登记类型。不动产权属登记不得交叉登记、重复登记。

   （二）是否违法行政职权。不动产登记行政行为根据对象不同，由不同的行政机关来履行。因此，必须具有不动产登记行政职权的行政机关作出的不动产登记行政行为才能受到法律的承认。在行政诉讼中，对不动产登记行政机关行为职权的审查，包括对职责权限以及履行状况进行审查。通常情况下，不动产登记机关的公务人员违反法定职责具体情况有以下几种：

  　第一、超越职权和滥用职权。不动产登记行政行为的越权行为主要表现为：

   1、层级越权，又称纵向越权，指具有行政隶属关系或上下级关系的不动产登记主体间的越权行为。如下级登记机关擅自行使上级登记机关的法定职权。

   2、横向越权，指没有行政隶属关系的行政主体之间，一方行使另一方的法定职权的行为。如工商行政管理部门行使不动产登记行政机关的法定职权；或不同行政区域的登记机关行使其他区域登记机关的职权的行为。

    不动产登记机关在行使职权实施具体行政行为的过程中，故意违背法定目的，背离基本法理造成后果显失公正而应予撤销的违法行政行为构成行政滥用职权。

    第二、不履行法定职责。这是指不动产登记申请人提交的材料属实齐全，但不动产登记管理部门不履行或者不及时履行登记责任。我国《物权法》第十二条、建设部《房屋登记办法》第十九条、第二十条等均采取列举的方式归纳出不动产登记过程中的行政机关所应尽的职责，行政机关工作人员在具体实施过程中应尽可能地及时、准确记载有关事项、审核相关材料。对于不动产登记机关不履行法定职责所造成的行政相对人的损失，不动产登记机关应当承担责任。

  　第三、错误登记、虚假登记。错误登记、虚假登记的种类有以下几种：

  　1、不动产登记申请人提交的材料属实，但不动产登记管理部门错误登记；

  　2、交易一方当事人提供虚假材料，而不动产登记管理部门没有履行严格审查义务而错误登记；

  　3、不动产登记管理部门的工作人员与交易一方当事人恶意串通而进行的错误登记、虚假登记。

  　第四、行为形式不合法。不动产登记行为作为一项要式法律形式必须符合法定的形式。不动产登记行政机关对权利人的申请登记，按程序登记完毕后，应当颁发相对应的权利证书，避免张冠李戴。

  　第五、对申请人的申请未尽审查义务。不动产登记过程中，行政机关在必要的情况下须对申请人所申请的不动产进行实地勘查，确定申请人的申报材料是否存在虚假情况，以事实为依据，在合法的前提下作出行政决定。同时，有的不动产登记行政决定还需依据其他文本资料，如证书、契约、票据以及各类证件等才能作出。如果不动产登记行政机关对于申请人的申请是否符合实际情况没有尽充分审查义务，则也属违法行为。

  　（三）不动产登记行为不合理。不动产登记行政行为作为一种羁束性行政行为，同样应当具有合理性。具体地讲，不动产登记行政行为应当符合自然理性的要求，即行政决定的作出是出于对行政相对人合法权益的保护而作出的；同时，不动产登记行为要符合行政的正义性，在不动产登记中，所有违反公共利益的行政决定都违背了行政的正义性，都是不合理的行为。

    （四）适用法律、法规错误。适用法律、法规错误，是指在不动产登记过程中，不动产登记机关未适用或错误地适用法律、法规，致使行政行为不具有合理性，或者行政机关对于法律、法规的适用有违立法的本意。如果不动产登记机关没有按照法律、法规规定的权属登记以及权利取得条件进行审查，或者超出法律、法规事先设定的要求而对相对人设定额外的要求，那么，不动产登记机关作出的登记行政行为就属于适用法律、法规错误，依法应予以撤销或者确认违法。

  　（五）未尽审查职责。主要表现在：

    第一、将权利申请人的身份认定错误或未查清。其后果是导致申请人享有额外的权利，而侵犯了真正权利人的合法权利。

    第二、不动产登记行政行为认定的事实不清或者没有认定事实。即作出确定、改变行政相对人权利义务关系，限制行政相对人权利行使的决定等，没有以一定的事实为前提。

  　第三、不动产登记行政决定证据不足。即不动产登记机关在没有足够的证据予以证实的情况下，作出缺乏合法性基础的行政决定。

  　第四、登记的内容缺乏关联性。即不动产登记的申请人与所申请登记的不动产没有权属上的权利利害关系，致使登记行为明显违法。

 江苏省东台市人民法院   刘德生