违反民主议定原则，加盖公章的承诺书无效——新津县普兴镇建华村第4村民小组诉许永学确认民事行为无效一案

以村民自治为核心的农村基层民主建设是社会主义民主的重要组成部分。《村民委员会组织法》规定了村民自治的方式是“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。以上规定，重在四个方面的民主，因此实行民主议定原则在村民委员会组织法中，被确立为一项基本原则。在《村民委员会组织法》颁布实行10年来，农村基层民主已经初步形成了一套制度化的运作模式。但在法院受理的案件中，仍有村民自治组织在办理需要民主议定的事宜时，未依照法律规定，按照民主议定的原则，提请村民会议讨论决定，而是以村民委员会的名义自主决定与集体有关的事项。而该自主决定的行为所带来法律上 的结果往往是无效的。本案着重讨论村民委员会在未经村民会议讨论通过的情况下，村民组长向本组织成员出具加盖公章的承诺书是否有效的问题。

[案情]

原告（被上诉人）：新津县普兴镇建华村第4村民小组（原普兴镇高峰村1组），住所地：新津县普兴镇建华村。

负责人陈水珍，组长。

一审委托代理人张峻卿，新津县普兴镇法律服务所法律工作者。

被告（上诉人）：许永学，男，1963年2月13日出生，汉族，农民，住新津县普兴镇建华村第4村民小组（原普兴镇高峰村1组）。

二审委托代理人熊正刚，四川正刚律师事务所律师。

原告建华村4组诉称，1999年国家征用本组（原普兴镇高峰村1组）的土地修建五普路，占用了本组20多户村民的承包田地，其中占用了被告许永学的承包田3.87亩。由于土地征用资金因其他原因未及时足额支付给原告，致使原告无法向被告及其他社员支付土地占用补偿费。为了解决土地占用补偿费的分配问题，当时的组长许文冲于2002年6月10日召集社员大会，经会议讨论决定:由于资金尚未到位,故对应分配土地占用补偿款的20余户村民,实行分期付款的方式来兑现，按每年每亩300元的进度分期给付。凡应分得土地占用补偿费的村民在领取完国家补偿的每亩5000元后，不再享有其他补偿。当时社员对上述决定均无异议。但后来被告许永学私下找到当时的组长许文冲，要求在未领取到土地占用补偿费的情况下，每年每亩另给其300元的生活补助费。许文冲在未经社员大会讨论通过的情况下于2003年3月27日擅自向许永学出具了一份“承诺书”，并加盖了原高峰村1组的公章。 该“承诺书”承诺从1999年4月起每年每亩另给被告300元的生活补助费至2003年12月30日，以后的费用每年给付，计算至土地变动时为止；如年底未付，允许许永学在应交给原告的承包费中扣除。该“承诺书”的内容没有经过村民大会讨论决定，违反了民主议定原则，侵害了村民的合法权益，应属无效。故请求人民法院确认2003年3月27日高峰村1组组长许文冲擅自向被告出具并加盖了该组公章的“承诺书”无效。

被告许永学辩称，国家修建五普路占用了被告的承包田3.87亩,但原告未及时向被告兑现土地占用补偿费。为此，2002年6月，原组长许文冲召开了社员大会，会上许文冲提出在未分到土地之前，由原告按每年每亩给被告生活费300元。虽然社员大会上未通过举手表决或投票等形式形成过决议，但多数社员都同意每年每亩另给被告生活费300元。许文冲于2003年3月27日向被告出具的“承诺书”是绝对有效的，因此不同意原告的诉讼请求。

[审判]

法院审理查明：1999年，因五普路（新津县五津镇至新津县普兴镇）建设需要，国家征用原告建华村4组（原普兴镇高峰村1组）的部分土地，征用范围包括被告在内的该组20多户村民承包田地，其中有被告许永学的责任田3.87亩。国家按5000元/亩的标准补偿原告，原告对取得的土地占用补偿费事实上采用了“征用了谁的地，由谁分配土地占用补偿费”的分配方案。由于土地征用资金因其他原因未及时足额支付给原告，致使原告无法向被告及其他社员兑现土地占用补偿费。

为了解决土地占用补偿费的分配问题，当时的组长许文冲于2002年6月10日召开社员大会讨论土地占用补偿费的分配兑现问题。会上有人提出由原告按每年每亩300元的进度分期给付给被占用土地的农户,在5000元/亩内付完为止的分配兑现方案,也有人提出在未对失地农户未分配前另外给与补偿的方案，但究竟采用何种方案，会议未进行表决。后被告找原组长许文冲交涉。2003年3月27日，许文冲向许永学出具了一份“承诺书”，载明：为尽快对（兑）现五普路占用土地,生活补助（每年每亩300.00元许永学的土地3.87亩）从1999年4月—2003年4月计算，共计肆年，分多年付清，以后每年付，土地变动终止。付款时间每年12月30日以前对（兑）现。到年底未付，许永学自生产队租用土地费用中扣除(从2003年12月30日开始付款)。”该“承诺书”由原组长许文冲签名并加盖了原高峰村1组的公章。原高峰村党支部书记王福全在“承诺书”上签名同意。后许永学以该“承诺书”向原告主张权利，双方发生争议，经多次协商未果。原告认为许永学持有的“承诺书”的内容没有经过村民大会讨论决定，不符合民主议定原则，侵害了原告的合法权益，故诉至本院，请求人民法院确认2003年3月27日高峰村1组组长许文冲擅自向被告出具的并加盖了该组公章的“承诺书”无效。

本院认为，国家因五普路建设需要征用原告的土地而向原告进行补偿，该补偿收入依法应属原告所有，原告对该集体收入向其成员分配的行为属集体经济组织内部的分配行为，由于补偿资金未及时到位,引起分配兑现问题，该问题的处理系涉及村民利益的重大事项，其处理方案依法应由村民会议讨论决定，原组长许文冲依法无权对处理方案作出决定，事实上原组长许文冲也于2002年6月10日召开过村民会议进行讨论。诉讼中原、被告双方均认可此会议确有社员提出不同的处理方案，并未经过表决程序形成决议。当时原告的集体经济组织资金十分困难，20多户失地农民的土地占用补偿费尚不能分配兑现，但原组长许文冲在村民会议未作出决定的情况下以原告的名义单独向被告出具“承诺书”， 承诺从1999年4月起每年每亩另给其300元的生活补助费，并承诺被告可以从应交给原告的承包费中扣除，违反《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的民主议定原则，损害了原告的合法权益，故双方争执的“承诺书”依法应当确认无效。被告称自己应当领取的土地占用补偿费较其他村民多，原告应当给予额外补偿，因其领取土地占用补偿费的行为属于集体经济组织内部的分配行为，该主张现尚缺乏法律依据，不能成立。事实上包括被告在内的20余户失地农民也从未享受过被告主张的额外补助。据此，依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第一款第五项、《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条第八项之规定判决如下：

2003年3月27日原高峰村1组组长许文冲向被告许永学出具的并加盖了该组公章的“承诺书”无效。

宣判后，被告许永学向成都市中级人民法院提起上诉，成都市中院审理后判决驳回上诉，维持原判。

[论证]

我国改革开放之后，农村开始实行家庭联产承包责任制。此时，农村的公共事务由谁管理、怎样管理，成为一个迫切需要解决的新问题。在这种情况下，一些地区的农村群众，就商量订立具有契约性质的村规民约，由各家各户出力，以群众自己组织起来进行自治的形式，负责管理农田灌溉、防火、防盗等本村的公共事务和公益事业。农民群众尝试的这种自我管理、自我服务的组织形式，经各级党和政府总结经验，加以推广、提高，就逐步演变成了农村基层的群众自治组织——村民委员会。1998年我国颁布了《村民委员会组织法》，其第2条规定：“村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的群众性自治组织；实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”。四个“民主”规定了村民自治的方式，强调的是直接民主。它表现为在选举、决策、管理和监督等自治活动的各个环节，都要坚持按多数人的意见决定问题，实行民主原则。其中，民主决策是村民自治权的集中体现，是村民自治的根本和关键。村民委员会组织法规定：凡涉及村民利益的重大事项，必须经村民会议讨论，按多数人的意见作出决定。这是民主议事和民主决策的结合。全体成年村民不需任何认可程序，对村民自治事务享有最全面、最广泛、最直接、最权威的知情权、发言权、决定权、建议权、修改权和否决权等6项权利， 而且明确规定了行使这些权利的程序，以保证权利的实现：一是民主决策的基本形式是由本村18周岁以上村民组成的村民会议；二是由 1／10以上的本村成年村民提议，村委会应当召集村民会议；三是有本村成年村民过半数参加或本村2／3以上的户的代表参加的村民会议方为合法；四是村民会议所作决定应经到会人员过半数通过方为有效。村民委员会组织法第十九条还用列举的方式，对这种决策权给予了界定，既防止村民会议的这些权力徒有虚名，被架空、淡化，又防止这些权力无限膨胀、失控，从而侵害其它权力或权利，以为民主决策提供明确的立法保护。但在实践中，村民委员会在办理需要民主决策的事宜时，并非完全依照法律规定，按照民主议定的原则，提请村民会议讨论决定，而是以村民委员会的名义自主决定与集体有关的事项。而该自主决定的行为所带来法律上 的结果往往是无效的。

在法院受理的案件中，最常遇到的案例是村民委员会作为一方当事人的合同纠纷。此时，村民委员会作为当事人的地位具有 双重性，它既是代表村民利益行使职务行为，又是代表一方合同当事人行使市场经济行为。根据《村民委员会组织法》第十九条的规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；本村享受误工补贴的人数及补贴标准；村集体经济所得收益的使用；村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；村民的承包经营方案；宅基地的使用方案；村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。由此可知，必须“民主议定”的内容为统筹提留、补贴、经济收益使用、集资方案，承包方案、承包经营方案等方面，若合同的内容涉及以上方面，而村民委员会在未召开村民会议讨论，未取得村民会议的多数通过并做出决定的情况下，就与对方签定合同，则此合同就会因违反法律行政法规的强制性规定而无效。

以上是村民委员会组织法在村民委员会处理对外事务时对民主议定原则的强制性规定，而本案涉及的是村民委员会对内部事务的处理，根据第十九条的规定，凡是有关统筹提留、补贴、经济收益使用、集资方案，承包方案、承包经营方案的都应通过民主议定，而不论对内还是对外事务。本案中涉及的村民许永学土地被征用后的补偿费问题，属于集体经济组织在管理过程中，对集体经济组织成员的利益分配问题，应当属于涉及村民利益的重大事项，该问题的处理原则和处理方案应当依法由村民大会民主讨论决定。而作为原村民小组长的许文冲，其主要职责是宣传和贯彻党和路线、方针，政策和国家法律、法规；负责召集村民小组会议和组织全体村民的活动，并及时向村民委员会汇报工作；组织本组村民完成上级下达的各项任务；协助村委会做好土地管理、计划生育等有关工作；做好本组村民的农业服务工作；及时向村民委员会反映本组村民的意见和要求等。法律并未赋予许文冲向集体成员作出给付承诺的权利，故本案中，虽然村民许永学持有的“承诺书”加盖了公章，但其内容未经村民大会讨论决定，形成决议，违反了法律的相关规定，依法应确认“承诺书”无效。

 四川省新津县人民法院 何 煜