农民工子女：类型分化及其社会融入的制度逻辑

　　之前，社会各界对于农民工子女的关注，往往把目光聚焦在“平等接受义务教育”问题上。然而，随着农民工子女的分化现象凸显，农民工子女的社会融入障碍，不仅存在于义务教育阶段，并且义在务教育前和义务教育后所遭遇的生存与发展困境也越来越尖锐起来。于此前提下，已经分化了的农民工子女群体，正在不断地向社会发展提出新的拷问：传统的社会融合理论与制度实践，把所有农民工子女群体“捆绑式”对待的思维方法是否可行？农民工子女城市融入的战略方针及制度规范，是否应当根据类型分化这一客观特征来科学构建？诸如等等，这些严峻而现实的关切农民工子女命运的重大问题，已经日渐浮出水面。但是，目前还没有引起足够重视，这不得不令我们高度忧虑。蒙呼吁之责，本文拟首先对农民工子女的类型化现象及个体特征作一个系统考察，然后以此为基础对传统社会融入理论的科学性进行评价分析，最终概括性提出我国促进农民工子女社会融入应当遵行的制度构建的策略方向。

 

　　一、农民工子女：从类型分化到个性多元

 

　　实践中，随着我国进城务工农民工群体从“单身外出”、“夫妻外出”向“全家随迁”的流动模式转型，农民工子女的内在结构也相应地呈现出分化态势。为方便问题讨论，这里主要以“就学状态”为标准，将农民工子女群体简单区分成三大类型，即学前教育阶段的“幼龄”农民工子女、义务教育阶段的“教育中”农民工子女和义务教育后的“大龄”农民工子女。如果基于这一划分前提，那么，促进农民工子女的社会融入必须首先回答如下问题：这三大类型农民工子女的社会融入需要是否相同？若不同，他们各自最为突出的个性需要是什么？

 

　　（一）、“幼年”农民工子女：学前教育资源短缺与负担承重

 

　　因外出农民工的“家庭化”、“稳定化”程度在不断提高，由此产生了大量0—6岁的“幼年”农民工子女。对于“幼年”农民工子女，最为突出的个性问题是卫生保健、疾病预防和学前教育。从近年来国家与各地方政府的政策供给及执行情况看，0-6岁低龄流动儿童的卫生保健和疾病预防渐渐得到落实。但是，在学前教育方面还存在着严重的制度缺陷，农民工子女接受学前教育遭遇到了重重困难。其中，“学前教育资源短缺”和“无力承受经济负担”尤为严重。从上世纪末开始，学前教育体制推行市场化改革，政府在学前教育领域逐步淡出，学前教育办学主体走向多元化。进而，公办幼儿园的数量相当有限，即便由政府重点投入的所谓“优质”学前教育机构，更多地也是被本就处于有利地位的社会优势群体所享受，农民工子女几乎被排斥在外。对于那些民办的优质幼儿园，收费十分昂贵，农民工子女也只能望而却步。大部分农民工子女不得不无奈地进入劣质幼儿园，这些农民工子女幼儿园多为个体开办，不少为无证经营的“黑户幼儿园”，师资水平、硬件设施和卫生状况极为令人堪忧，严重威胁着就学儿童的生命权与健康权，有的甚至一度被政府关闭或取缔掉。那么，数量越来越多的低龄农民工子女到哪里去接受学前教育呢？

 

　　（二）、义务教育中农民工子女：受教育机会与过程不平等

 

　　义务教育阶段的农民工子女在年龄上一般介于6-14周岁之间，构成了农民工子女群体的主体。对于这一阶段的农民工子女来说，最突出的个性问题是接受义务教育的机会与过程是否平等。

 

　　接受义务教育的机会平等，强调的是所有适龄儿童都应当拥有一张无需交钱而由国家提供的课桌。从立法层面看，2006年新修订颁布的《中华人民共和国义务教育法》明确规定，农民工子女与居住地儿童享受同等的“国民待遇”，由流入地政府负责。新《义务教育法》让我们可喜地看到，农民工子女的义务教育终于在法律保障层面有所进步，特别是“国民待遇”和“流入地政府责任”的法律定性，使多年来一直处于“边缘人群”的农民工子女看到了在同一片蓝天下公平享受国家教育资源的期望。然而，“流动性”对流动人口数量急剧膨胀和分布相对集中的城市带来的压力十分巨大，由于地方政府执行新法是一项“没有新资源”的负担，流入地政府在利用既有资源来执行新《义务教育法》过程中往往陷入资源困境。因而不少数量的农民工子女至今仍然只能就读于“民工子弟学校”。那么，那些继续被迫留在“民工子弟学校”就读的儿童，如何保障他们的就学机会平等呢？尽管这一问题十分棘手，但国家有责任在最短的时间内给出解决方案。

 

　　实现接受义务教育的过程平等，解决的是“读好书”的目标。从我国《宪法》、《教育法》、《义务教育法》等确立的公民“受教育权平等”原则来看，“读好书”是指所有适龄儿童都应当无差别、无歧视、无缺陷地完成完整的义务教育学业，即不仅要实现就学机会平等，而且更需要强调整体上的学习过程平等。显现的问题是，即便是部分农民工子女在有幸获得“同一张课桌”后，由于他们与城市户籍儿童在占有资源和现实条件上的明显落差，仅仅靠提供“同一张课桌”还完全不足以消除他们在接受义务教育过程中的种种不平等。如，频繁的流动常常令农民工子女半途中断学业，使他们无法拥有城里孩子一样稳定的教育机会和教育过程；家庭经济环境恶劣，父母文化水平低下，使农民工子女很难获得有力的教育支持，更无法拥有城里孩子一样的家庭辅导等等。那么，如何实现农民工子女的义务教育过程平等？这同样是一个不容小视更无法回避的现实问题。

 

　　（三）、“大龄”农民工子女：义务教育后的升学与社会化无出路

 

　　所谓“大龄”农民工子女，主要是指义务教育后的农民工子女群体。按《义务教育法》规定，6周岁为开始接受义务教育的法定年龄，正常情况下12-14周岁就读初中段，15-17周岁就读高中段或辍学。因此，我们粗略地把初中毕业后或年满15周岁的的辍学农民工子女一并包含在“大龄”中。对于“大龄”农民工子女而言，最为突出的个性问题主要表现在两方面：一是处于读书状态的农民工子女义务教育后的升学出路如何解决？即是说，义务教育后到哪里读高中？高中段的农民工子女到哪里考大学？二是义务教育后（或义务教育期间）已辍学的农民工子女的社会出路在哪里？这些沉甸甸的问题，正在不断地重复出现于每个“大龄”农民工子女身上。

 

　　从我国的中考与高考政策实践看，至今为止，初中毕业后的“中考”，除个别流动人口较少的地方向农民工子女适度开放外，其它流动人口相对集中的所有省市均处于封闭状态。与“中考”相比，“高考”的制度障碍更加严密。在国家层面，教育部制定的普通高等学校招生工作规定十分明确，普通高等学校招生由省级招生委员会按照以考生户籍为主、以在本地区高中就读一定学期年限相结合的原则，结合本地区的实际以及报名条件、时间和有关条件作出具体规定。而各地方政府在执行实践中，往往倾向于局部利益的保护需要，几乎都是严格执行户籍所在地报考的原则，事实上彻底堵死了农民工子女在居住地参加高考的通道。

 

　　如此一来，农民工子女即便有机会在居住地接受高中教育，升入大学的权利也要遭受不公正对待，残酷地压缩了他们融入主流社会的能力增长空间。由于制度剥夺及其它种种原因，外出农民工子女和留守农民工子女初中毕业以后，正在面临着从“流动儿童”或“留守儿童”向“第二代农民工”加速转变的威胁。需要高度警惕的是，辍学“大龄”农民工子女群体有其相当的特殊性，这个阶层从诞生源头上看就携带着许多非常可怕的“不公”因素，要么是城市流动儿童升学无门被迫流入社会而来，要么是农村留守儿童长期缺乏父母监管和亲情关怀环境下隔代抚养长大的“问题人群”。他们的就学、成长过程几乎一直处于不公正及歧视环境之中，如果在流向城市社会后仍然无路可走，恐怕很难接受像“第一代农民工”那样打道回乡的妥协方案。据笔者观察，积怨深重的“厌世”情绪极容易引发有两种可怕苗头：一是以偷、杀、抢等为代表的“暴力型”倾向；二是以黄、赌、毒等为代表的“麻木型”倾向。之所以产生这样的危险倾向是完全可以想像的，在“正道”无望时也就难免陷入“逼上梁山”式的“反道”行径中。也就是说，如果对这个阶层不给予及时的救助性引导，他们大多数都可能重复“第一代农民工”的命运，成为所谓的“第二代农民工”，但他们的社会尖锐性却将远远超过“第一代农民工”。因此，国家和政府需要高度重视辍学农民工子女的特殊性，在步入社会之初就应当开展积极的救助性引导，让他们具有向“正常人”过渡的机会。

 

　　二、社会融入：从整体推动到“混同”困境

 

　　诚如上文分析所及，农民工子女因年龄及学习时段差异，日益分化出诸多类型。相同的情况是，所有类型的农民工子女都在遭遇着重重生存与发展困境。原由何在？依理说，近年来国家、各地方政府及理论呼吁、新闻媒体对农民工子女问题均倾入了较高关注，但现实结果却恰恰相反，农民工子女的社会融入进度特别地不尽人意。症结到底出在哪里呢？显然，要破解这一复杂问题并非易事，它可能涉及社会系统的方方面面。为了得出相对客观的判断，本文拟对传统的理论认识及实践运作一个较为系统和全面的评价分析。

 

　　（一）、“社会融入”的理论认知

 

　　理论探讨层面，近年来学界针对社会融入的研究，大都围绕“农民工”这一整体对象来展开，少有顾及不同类型农民工主体的特殊性。众研究中，“两段论”和“两化论”相对具有一定的代表性。“两段论”认为，我国农民工的城市社会融入区分为城市适应和城市融入两阶段。社会适应是农民工为改变生存状态而单向的努力过程，农民工的自身条件是关键影响因素，包括文化程度、生活习惯、卫生礼仪等，外部环境在这一阶段发挥作用有限，并不对其社会适应产生实质性影响。而“社会融入”，是指农民工与迁入地社会实现较好融合的过程及状态，这个过程及状态是由个体对环境的适应和环境对个体的积极回应双向互动来完成的。社会融入是农民工群体在城市社会生存下来后所面临的如何发展的问题。在这一阶段，自身条件不再是最为重要的因素了，相应的外部环境成为了发展的关键因素。农民工具备了一定的基础，谋求在城市中永久居住和生活，必然要考虑到子女教育、医疗、养老等问题，而这些问题的解决，仅依靠农民工自身努力是难以有所改善的，环境必须回应才有助于消除农民工融入的障碍。 [1]“两化论”认为，基于我国城乡人口转移“先从农民到农民工”，然后“再从农民工到市民”，因此需要用“农民非农化理论＋农民工市民化理论”的“两步转移理论”来解释我国农民工的城市社会融入问题。第一阶段从农民（农村剩余劳动力）到城市农民工的过程已无障碍，第二阶段从城市农民工到产业工人和市民的职业和身份变化过程，目前的进展依然步履维艰，国家应当通过制度力量来推动。在具体的制度创建上，应当从农村退出、城市进入和城市融合三个环节进行。在农村退出环节，需要解决的核心问题是耕地流转制度与机制的创新、农地征用制度与机制的创新；在城市进入环节，需要解决的主要问题包括：户籍制度的转型、城乡一体化就业制度的变革、农民（工）人力资本的投资与积累、农民（工）社会资本的投资与积累，及农民工城市安居工程的构建；在城市融合环节，需要解决的核心问题是农民工生存保障的社会化和生存环境的市民化。 [2]

 

　　“两段论”的主要贡献是提出了我国农民工群体社会融入的阶段递进关系。在适应阶段，国家和社会应着力解决农民工的文化素质、生活习惯等自身能力建设方面；在融入阶段，则应当妥善解决农民工群体未来发展涉及的社会保障、子女教育、福利、就业等作为一个城市公民的必备支持条件。但是，不同农民工群体适用什么样不同的具体制度？“两段论”研究者并没有给出答案。“两化论”的主要贡献在于，从发展经济学角度宏观探讨了我国农民工市民化的制度构建框架。但是，对农民工群体的差异性融入需要和自主权研究同样没有涉及，这方面恰恰是农民工市民化进程中不可或缺的重要内容。易言之，传统社会融入理论鲜有把农民工子女作为一个独立的主体类型来深入研究，更没有根据这一类型主体的个性特征，给出社会融入的可行方案。籍此，在促进我国农民工子女群体的社会融入进程中，理论构建上必须对传统的“混同思维”有一个实质性超越。

 

　　（二）“社会融入”的制度实践

 

　　实践操作层面，从目前有关“农民工”的各类法律法规及政策性规定来看，制度领域已经涉及到农民工的就业、工资、子女受教育、社会保障、司法救济等社会经济文化权利各个方面。总体而言，制度供给经历了从社会管理向权利确认及权益保护转变的重点倾斜过程，制度价值则从20世纪80-90年代的以限制、歧视为主向2003年后的以提供平等机会、救济保护为主趋势转向。如1995年出台的《中央社会治安综合治理委员会关于加强流动人口管理工作的意见》，突出强调了加强流动人口社会治安、计划生育方面的管理控制；而2003-2006年期间，出台、修订的《国务院办公厅关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》、《国务院办公厅关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》、《国务院关于解决农民工问题的若干意见》、《中华人民共和国义务教育法》、《劳动保障监察条例》、《司法部、建设部关于为解决建设领域拖欠工程款和农民工工资问题提供法律服务和法律援助的通知》等法律法规及政策性文件，废除了一系列针对农民工的歧视规定，开始全局性关注农民工的权益保护，明确要求解决好农民工的工资拖欠、职业培训、社会保障、公共服务等问题，并一定程度地保证了农民工利益受损后的司法救济权。

 

　　遗憾的是，上述所有涉及“农民工”主体的制度规范及其相伴相生的实施模式，均将所有农民工群体“捆绑打包”一视同仁地对待，对农民工问题的解决采取了“一刀切”的整体推进策略，即便有个别法律条文细化到了某类型农民工主体的特殊事项，其深入程度仍然十分肤浅，不足以较好地解决已经出现的各类社会矛盾。例如，2006年新《义务教育法》是关联“农民工”的法律法规中规格最高、特别规定了“民工子女平等受教育权”的全国性法律，但是这部法律中的相关条文内容明显没有将“幼年”农民工子女和“大年”农民工子女考虑其中，致使客观存在的该两类型农民工子女的平等受教育机会一直陷于无合法性根据状态。种种迹象表明，整齐划一的制度供给模式客观上很难应付农民工群体加速分化后的实际局面，它既无法弥补差异化主体的“缺权”空间，又容易鱼目混珠地派发“闲权”造成资源浪费。所以，在促进农民工子女融入城市社会进程中，合理的制度策略是包括立法、执法、司法等在内实践运作走向科学化、高效化的逻辑起点。问题在于，针对农民工子女群体的特殊性及内生分化现象，制度创设如何才能突破传统的“混同”思维瓶颈进而趋于科学有效呢？

 

　　三、主体需要：从公平正义到差别补偿

 

　　本质而言，所谓农民工子女的社会融入，其反应于真实生活世界的最终感性标准就是能享受“市民待遇”，即获得完整的“市民权”。目前，迫切需要通过制度力量赋予他们“市民权”进而完成“市民化”的角色转换。即是说，要凭借“外力推动模式”下的制度增权过程，逐步消除他们过度弱势的现实处境，扩大他们的可能性和潜质性的社会交往范围，使其能力和技巧得到更充分的培养，进而获得更多控制他们应当的生活资源及生活手段。

 

　　显然，制度“增权”的核心要义在于让原本处于歧视境遇的农民工子女获得平等的生存与发展机会，这就要求制度内容本身必须坚守公平正义的价值原则。那么，在制度创设过程中何以做到公平正义呢？罗尔斯认为，社会基本制度在分配公民的基本权利和义务以及划分由社会合作产生的利益和负担时要遵循两个正义原则：（1）平等自由原则；（2）社会的和经济的不平等应这样安排，使它们：a在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益（差别原则）；b依系于在机会公平平等的条件下，职务和地位向所有人开放（机会的公正平等原则）。 [3]笔者认为，罗尔斯的观点对促进农民工子女融入城市社会在制度供给方面很有指导意义。首先，农民工子女应当得到平等关切。当下，尤其需要弱化社会待遇与户籍挂钩的制度安排，彻底剥离依附在户籍制度之上的一切不合理的功能和利益，消除因户籍而产生的种种不平等，使农民工子女和城市户籍儿童享有同等的就业、教育、住房、社会保障等待遇以及接受公共服务的权利。其次，农民工子女需要获得差别补偿。目前而言，我国农民工子女在整个社会系统中对公共资源的占有极端匮乏，这种非对称的结构关系至今毫无减弱迹象。并且，农民工子女的不利处境很大程度上肇始于多年来推行的城乡非均衡发展策略。因此，要改变这种状况，就必须消除社会和制度的影响。然而，针对原本处境不利农民工子女进行的不合理制度改革及社会歧视消解，仅仅强调一视同仁或机会均等还永远不够。曾任美国总统的约翰逊作了一个形象比喻：“想像在100米冲刺时，两个人中有一人戴着脚镣，他只跑了l0米，另一个就冲过了50米，那时，裁判员认定这场比赛不公平。他们怎样改变这种情况呢？仅仅是摘下脚镣让比赛继续进行下去，然后说‘现在机会均等’了吗？但是另一个运动员已经领先了40米。如果让原先戴脚镣的运动员先赶上这40米或两人重新开始跑，不是更公平一些吗？这就是我们为了平等要采取果断的行动。” [4]约翰逊的这段话表明：现有不平等是造成弱势群体的根源，现有的社会不平等是造成新的社会不平等的根源。对于如何解决这个问题，罗尔斯提出的“差别原则”已经作了很好回答，即对弱势群体在分配社会资源时进行弱势倾斜，通过弱势“优先扶持”的路径，用对待强势群体和弱势群体的不平等手段达到真正的地位平等目的。

 

　　“平等对待”与“差别补偿”如何付诸于具体化的生活实践呢？就现象层面看，“平等对待”主要强调的是没有歧视和排斥，对是否“平等”的判定，一般以政府的角色及其制度安排为考量重点。在我国，农民工子女的诸多平等权实现正在遭遇“虚置化”风险的关键是，个别地方政府的作为不当或不作为以及非人性化歧视制度的排斥所致。由此，针对政府行为或制度规范不公平对待所生的利益受损，建立健全相应的救济机制特别是司法救济已经势在必行。 [5]“差别补偿”如何具体运作？彼得·霍尔和罗斯玛丽·泰勒对该问题进行了全面回答，认为：“制度是个体行为理性选择的结果，在制度与个人行为的关系问题上，个体对规则与制度的这种改变，是受他们不同的利益偏好影响的。”“规则之所以被遵守着，最主要的是因为不同的利益偏好而通过对规则的不同诠释而达成了共识。” [6]显然，在霍尔和泰勒看来，社会个体与组织对制度有创生、促进及矫正等诸多功能，制度能否有效运行、是否适宜，就要看能否并且在多大程度上与制度对象的利益偏好相适应。就此而言，制度设计不单纯是一个对制度规范的程序进行科学设计的问题，还是、并且更是一个制度条文与主体利益之间寻找合理平衡点的过程，是一个制度规范与接受主体之间建构和谐关系的过程。所以，对于农民工子女“差别补偿”的“差别”把握，需要重点考虑不同类型农民工子女的个性利益需要，这是制度设计过程中应当认认真真地参照的基本依据。自然，由于个性利益需要在不同历史结构及其社会主体之间纷繁多样，这就要求制度供给应当主动避免千篇一律的“混同”模式，至少首先必须是“分类”的制度形态，然后是“适宜”的制度内容。换言之，对农民工子女的社会融入“赋权”，应当抛弃传统“捆绑式”地以某种条规、法案或文件而一叶障目了了之的应付观念，在全面深入调查、总结农民工子女分化后个性需要的基础上，通过出台一系列分门别类的政府政策及法律法规体系，构建“适宜”不同类型主体的差异化的补偿制度。

 

　　具体地讲，基于“分类”、“适宜”、“补偿”的总体策略，那么，针对不同类型农民工子女社会融入的制度构建，除居住条件、医疗保险、公共服务及最低生活保障等内容可与其它农民工群体“混同”布局外，其它个性问题则各有侧重而应当区别对待，操作实践中应当注意如下几点：第一，学前教育阶段的农民工子女。该类型农民工子女最为突出的“个性”问题是学前教育不平等。从英、美、印等国的经验看，我国政府应当给农民工子女提供平等的学前教育资源，在公立学前教育资源充足的地方，有必要考虑让他们按地域标准平等就读；在公办幼儿园供应不足的地方，政府则需要从财力等条件上给予合理补偿，让他们具有就读优质“民办”幼儿园的能力。第二，义务教育阶段的农民工子女。对于义务教育阶段农民工子女来说，如何促进他们接受义务教育的机会与过程平等最为关键。对于义务教育就学机会平等的实现，国家立法层面已经有章可循，关键在于各级政府的作为。因此，如何监督各级政府的不作为，以及政府不作为对民众利益造成的损害如何进行救济等等，应当是目前制度完善的重点与难点，相关论述请参见愚作《流动儿童受义务教育权的实现及司法救济——兼论超法规路径的行政诉讼变革》一文。 [7]对于义务教育过程平等的实现，国家应当考虑对农民工子女给予适当的义务教育补偿，让他们获得相同的人生起跑线，相关论述请参见愚作《流动儿童义务教育补偿的价值及法律性质界定》一文。 [8]第三、义务教育后的“大龄”农民工子女。“大龄”农民工子女的主要问题是升学去向和社会出路。对于“大龄”农民工子女的升学问题，我国有必要借鉴日本“高中准义务教育化” [9]的成功经验，考虑将高中段教育纳入义务教育范畴。对于辍学农民工子女的社会出路，有必要借鉴美国的“后义务教育支持制度” [10]，应尽快完善社会救助性质的义务教育后培训制度及执行机制，为使辍学农民工子女的能力增长提供可靠保障。

 

　　总之，只有以农民工子女的类型分化及其由此产生的个性利益需要为基本依据，构建分门别类的差异化补偿制度体系及实现机制，才足以保障农民工子女的权益平等，从而也才能使制度具有正义性，最终为农民工子女融入城市社会发挥良好的引导功能。