从国际经验看农民工子女学前教育公平的立法完善

【摘要】英、美、印等世界主流国家的学前教育发展实践表明，通过立法促进学前教育公平、保障弱势儿童利益是现代政治国家的基本职责。籍此，我国应当从国际成功经验中吸收营养，积极履行国家立法义务，将农民工子女的学前教育公平问题纳入法制化轨道。在立法构思上：一是要恪守“权利至上”的价值理念；二是要明确“弱势补偿”的促进措施；三是要完善“政府责任”的内容体系。
【关键词】国际经验；农民工子女；学前教育公平；立法
【写作年份】2010年


【正文】

　　目前，农民工子女接受学前教育仍困难重重，我国应当大胆吸收国际上学前教育发展的成功经验，通过制度完善与优化，促进学前教育的公益性与公平性回归，保障所有儿童均能接受良好的教育。

　　一、促进社会公平是当今世界学前教育立法的发展主流

　　从20世纪初开始，主张“学前教育公平”的呼声席卷欧、美、日及不少第三世界国家，进而导致“政府如何保障人人能接受优质学前教育及责任承担”等相关内容，一度成为各国学前教育立法所关注的重点。对此，本文选择学前教育历史悠久的英国、具有公平正义传统的美国和接近中国国情的印度为典案，予以逐一比较分析，以期对我国农民工子女的学前教育立法有所启迪。

　　在英国，自20世纪初以来的《费舍法案》（1918）、《巴特勒法案》（1944）、《教育白皮书》（1972）、《儿童法》（1989、2004）、《每个孩子都重要：为了孩子的变化》（教育绿皮书）（2003）、《儿童保育十年战略》（2004）、《儿童保育法》（2006）等立法及政策报告，对保障学前教育事业的健康发展及促进社会公平均发挥了重要作用。经研究发现，这些立法及政策报告根据英国社会的演进特征，构建了一套相对连贯的弱势儿童学前教育补偿制度。如，1944年颁布的《巴特勒法案》作了这样的规定：“以教育5岁以下儿童为主要目的的初级学校就是保育学校”，其主要目的是“培养全面发展的正常儿童，主要是进行教育，其次是进行补偿”。[1]1972年英国政府发表的教育白皮书——《扩展的计划》又明确要求：“在英国全面推进学前教育事业，……并考虑给予特殊需要的儿童以优先权。”[2]2004年颁发的绿皮书《每个孩子都重要：为了孩子的变化》和2004年出台的《儿童法》再次强调：“每个孩子都不能被忽视，缩小弱势儿童与其他儿童的差距”[3]

　　在美国，二战后近六十年来陆续出台的《经济机会法案》（1965）、《儿童保育法》（1979）、《提前开始法》（1981）、《儿童早期教育法》（1990）、《儿童保育和发展固定拨款法》（1990）、《2000年目标：美国教育法》（1994）《早期学习机会法》（2000）《不让一个儿童落后法》（2002）等若干部涉及或专门规定学前教育的法律，始终在为促进美国社会学前教育公平致力于制度上的完善。如，早在1965年颁布的《经济机会法案》就具体规定了对“处境不利”儿童进行“补偿教育”。[4]1981年颁布的《提前开始法》再次提出“无歧视原则”[5]。

　　1990年颁布的《儿童保育与发展固定拨款法》在其立法宗旨中着重强调：“提高对低收入家庭儿童的早期看护与教育的关注程度”[6]。1994年颁布的《2000年目标：美国教育法》第102条之第1款明确规定：“到2000年，要使所有美国儿童都能够做好入学学习的准备。”[7]2002年颁布的《不让一个儿童落后法》甚至把“促进弱势儿童的学业进步”专门列为第一章，具体规定了许多满足弱势儿童群体教育需求的扶持措施，如要求联邦政府2002～2007年提供大量拨款资助在学前教育阶段针对贫困儿童开展的“提前开始项目”、“同一起跑线”、“阅读优先”等，以此缩小贫困儿童与正常儿童在学业上的差距。[8]

　　在印度，自独立以来就十分重视学前教育公平，不仅在《印度宪法》（1950）中明确提出了平等教育的法律原则，还通过制订一系列相关教育政策，如《国家儿童政策》（1974）、《国家教育政策》（1986）《国家儿童宪章》（2003）和《国家儿童行动划》（2005）等，为印度学前教育事业的公平与均衡发展提供了制度保障。[9]1950年的《印度宪法》及2001年第86次修正案明确规定：“从社会、经济和政治诸方面保护共和国所有公民得到公平和正义……社会地位和机会平等”、“国家要努力向6岁以下的儿童提供学前教育”。为了让“受教育权平等”的宪法原则在学前教育实践中得以具体化，1974年颁布的《国家儿童政策》进一步提出：“所有儿童都要享受综合的健康项目”、“国家要向不能充分利用学校正规教育的儿童提供满足其需求的其他形式的教育”等等；1986年，出台的《国家教育政策》又极具战略意义地强调：“教育是一种开发性投资”、“通过满足那些一直以来被排斥在平等之外的儿童的具体需要来保障所有人教育机会的均等”；2005年，《国家儿童行动计划》将保护弱势儿童学前教育的倾斜政策作了进一步明晰化，要求“所有政策和项目要向最弱势的、最贫穷的和获得最少服务的儿童提供最大程度的优先”。

　　通过对英、美、印学前教育立法及政策条文的简单梳理足以看出，“追求公平正义、坚持弱势优先”已经成为各国学前教育制度构建的共同价值目标。客观表明，促进社会公平已经成为当今世界学前教育立法的发展主流。

　　二、保障弱势儿童接受教育是现代政治国家的基本职责

　　近年来，在学前教育公平立法的积极影响与强化作用下，各国政府都积极致力于探索解决弱势儿童问题的有效渠道，确保人人能公平接受学前教育。鉴于行文方便，接下来笔者同样选择英国、美国和印度的政府实践为主要分析对象。

　　在英国，坚持“每个孩子都重要”的执政理念。英国政府曾于1955年就推出了“幼儿凭证计划”，发给家长价值1100英镑的凭证以支付其幼儿教育的费用，使全国每一个愿意进入学前学校的4岁儿童都能如愿以偿地在其中接受三个学期的高质量的学前教育。[10]从1998年开始，政府又实施了“确保开端”计划，专门雇佣幼儿保育和教育的专业工作者，为处于不利地位家庭提供家访咨询、帮助家长理解和支持幼儿的游戏、儿童保育和教育的经验、社区健康服务以及其它特殊支持近几年，英国工党政府把建立繁荣和“全纳”的社会作为其努力的两大目标。2004年，新成立的教育与技能部进一步为学前教育发展拟定了具体实施方案：向所有3岁幼儿提供免费的学前教育；在条件不利地区，确保把500个“确保开端计划”推及到三分之一来自贫困家庭的幼儿；向处于不利地位的学生、少数民族学生、低成就学生提供特殊帮助。[11]

　　在美国，追求“不让一个儿童落后”的执政目标。早在1966年，美国联邦教育总署根据《经济机会法案》规定“向贫穷宣战”的宗旨，开展了向贫穷家庭3～5岁儿童与残疾儿童进行免费学前教育、营养与保健服务的“早期开端计划”（Head stan Program），以期对“处境不利者”的子女进行“补偿教育”，最大化实现“教育机会均等”。到了1994年，不仅将资助对象延至到2岁的孩子，而且每年都增加了对“开端计划”的投入。[12]1989年，时任总统乔治·布什召集全国50个州的州长研究制定了《美国2000年教育目标》，提出了六项全国教育目标，其中特别要求，让所有残疾儿童和处境不利儿童都能受到高质量的与其发展相适应的幼儿教育，以便为入学做好准备。 [13]从2002年开始，为了实施《不让一个儿童落后法》规定的“同一起跑线”、“阅读优先”等项目，美国2002～2007年专门进行财政年度预算并均予以了如数拨款，2003年财政年度小布什签入“阅读优先”项目的实际资金甚至比该法规定的还要多，这在美国历史上是史无前例的。[14]

　　在印度，政府主导实行“弱势优先下的公平”。印度由于财力有限，政府不可能提供让所有儿童接受免费学前教育的城市高档化幼儿园，只能将有限的资金投向广大农村贫困地区和城市贫困阶层，建造更多属于“大众”需要的幼儿园。20世纪60至70年代，印度政府面向平民在贫困农村或者城市贫民区设置了以平民幼稚园与临时托儿所为主的学前教育机构。平民幼稚园的目标是为大多数儿童提供“物美价廉”的教育，平民幼稚园是专门为那些处境不利儿童服务的学前教育机构，规模不大，通常没有什么正规的场地，大树下、露天的院子或小学的走廊都可能成为这些幼稚园的所在地。[15]20世纪70年代，平民式幼稚园发展为“儿童综合服务项目”（Integrated Child Development Service，简称ICDS）。ICDS项目于1975年发起，旨在促进印度儿童的整体发展。为推广针对处境不利儿童并使他们受益的ICDS项目，印度政府逐年加大对该项目的财政投入力度，第10个五年计划（2002-2007）的财政投入高达1168亿卢比，比第8个五年计划增加了4倍，有力地推动了印度学前教育的公平。[9]

　　从英、美、印的学前教育发展实践足以看出，进一步突出政府对学前教育公平的促进责任，逐渐加大公共财政投入，提高幼儿入园率和办学质量，将学前教育纳入义务教育，应当是教育改革的必然方向。

　　三、国际经验对农民工子女学前教育公平的立法启示

　　以英、美、印为代表的学前教育公平立法及政府促进经验极具借鉴价值，我国应当从中吸收营养，积极履行国家立法义务，充分保障农民工子女平等接受学前教育的权利。那么，如何对农民工子女的学前教育立法？对此，从国际经验中可以总结出如下几点启示：

　　一是要恪守“权利至上”的价值理念。从前文论述足以看出，英、美、印等国促进学前教育公平的立法策略及施政方案具有一个共同点，就是充分保障弱势儿童的权利，这对农民工子女学前教育立法的价值方向把握很指导发意义。农民工子女作为应当得到国家平等保护的弱势群体，学前教育立法之主旨就在于通过制度“赠权”的外力干预去消除他们过度弱势的现实处境，扩大他们可能性和潜质性的学习空间，使其能力和技巧得到更充分的培养，进而获得更多控制他们应当的社会资源及生活手段。即是说，农民工子女学前教育立法的价值基础就是“外力赋权”。因而，必须克服传统立法中过度失衡的“维护政权”、“控制秩序”等国家工具主义思维，坚持“权利至上”的立法理念。这一点，需要认真总结《义务教育法》第十二条有关“农民工子女的义务教育保障”的经验和教训。尽管农民工子女的义务教育问题终于在立法保障层面有所进步，但是，诸如“公民如何监督政府”、“行使自主权的渠道如何保障”等等问题，在《义务教育法》条文中还找不到任何答案。客观上，由于权利制度和问责制度的严重缺损，仍然致使宪法、教育基本法和义务教育法等确认的农民工子女平等受义务教育权无法摆脱“虚置化”困境。[16]同理，农民工子女的学前教育立法如果在自主权设置上过分欠缺，必将重演义务教育立法的“后遗症”，立法的价值目标难以真正实现。笔者认为，在农民工子女的学前教育立法构建中，诸如“就学机会提出”、“就学条件提供”、“政府不作为监督”等所有关联自主权有效行使的程序设定，都应当有可操作的具体条文予以一一体现。

　　二是要明确“弱势补偿”的促进措施。从教育社会学的角度看，学前教育是整个教育体系的重要组成部分，位于教育供给链条的底端，对个人及社会的发展均有巨大影响，不能成为教育不公平的起点。如何实现公平？罗尔斯指出，实现社会公平必须坚守“平等自由”和“差别对待”两项原则，当分配造成收入差距和地位差别时，应该对最少受惠者给予补偿，这样社会才能保持良性运转。[17]客观表明，对于农民工子女学前教育不平等的消解策略构建及制度完善而言，罗尔斯提出的“差别原则”是极具指导价值的。由于农民工子女与城市户籍儿童并不是站在同一起跑线上，“落伍后”的平等对待和机会均等，并不能从根本上消除他们“不利”形态无限蔓延的恶性循环过程，很容易使人人平等地接受教育成为空谈，即以形式的机会公平来掩盖了实质的不公平。所以，有效保障农民工子女的学前教育公平，还必须使既已存在的种种制度性或社会性歧视造成的不平等得到合理补偿，学前教育立法推进中万万不可将其忽视、遗忘甚至置之度外，并且应当有具体条文对“弱势补偿”的促进措施予以明确规定。

　　三是要完善“政府责任”的内容体系。英、美、印等国的国际经验表明，政府积极履行公共责任，是弱势儿童受教育权得以充分实现的必备要件。因而，在农民工子女的学前教育立法中，“政府应承担什么责任”、“何种政府承担何种责任”等等问题，都理应成为立法认定“体系构架”的重点。如何对政府责任立法？从目前的客观需要来看，财政投入、服务管理和公平保障是政府在学前教育领域最为关键的担责事项，必须予以法定化明确。首先是政府的财政供给责任。对于农民工子女而言，学前教育的过度市场化只能使他们越来越处于不公境地，必须依赖于加大政府投入来解决。接下来，值得进一步深入研究的问题是，不同类型政府的财政额度如何分担？这一点，应当借鉴英国和美国的“联邦政府主导教育贫困消除”经验，明确规定中央政府统一协调的责任体系。其次是政府的服务管理责任。实际表明，让所有农民工子女都进入公办幼儿园或优质幼儿园就读，并非朝夕可就。短期内，农民工子女接受学前教育仍然依赖于大量的民办廉价幼儿园。这样的背景下，学前教育立法必须明确政府对就读民办廉价幼儿园农民工子女的健康、安全、师资、教学场所、教学设备等一系列条件性保障的管理与服务责任，切忌将这样的办学机构置于“遗忘角落”，更不能撒手不管，随之放任自流。再次是政府的公平促进责任。学前教育属于基础教育的有机组成部分，具有“公共产品”的典型特征，对农民工子女接受学前教育面临的种种权利失衡状态，政府负有绝对的、不能放弃的矫正义务。所以，关于政府如何承担公平保障责任的法律规制，应当始终贯穿于农民工子女学前教育政策及立法的目标和实施体系中。

　　〔本文系浙江省哲学社会科学规划课题（批准号08CGYD091YBM）“农民工子女城市融合的法律保障机制研究”阶段性成果之一。〕
 
【作者简介】
韩世强（1973—），男，贵州遵义人，浙江纺织服装学院副教授，浙江大学光华法学院访问学者；研究方向：社会行政法、法社会学。


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