关于刑事案件超期羁押问题的法律分析

内容简介：超期羁押问题是我国刑事司法实践中的一个热点和难点问题，一直困扰刑事诉讼活动，也一直受到社会各界的普遍关注。超期羁押的原因是多方面的，且在不同的诉讼阶段，在不同的机关有不同的表现形式。治理直至根除超期羁押问题，必须以认识和揭示造成超期羁押的原因为前提，否则，就可能会南辕北辙，事倍功半。本文着重从法院审理环节入手，分析法院审判阶段超期羁押的原因和表现，并在此基础上提出在法院系统治理超期羁押问题的思路。

    超期羁押是我国刑事司法实践中的一个热点和难点问题。对刑事案件的被告人超过法律规定的办案期限进行羁押，不仅严重侵犯了当事人的合法权益，而且严重损害了法律的尊严和政法机关的执法形象，人民群众对此反映强烈。为了解决这一问题，近几年来政法机关一直都在治理和清理超期羁押问题，为此也投入了大量的人力和财力。但是，产生超期羁押的机制和环境并没有得到根本改善，超期羁押、久押不决的问题也并未从根本上得以纠正和解决， “边清边超”、“前清后超”的问题并没有得到遏制，清理工作取得的成效并不令人满意。本文仅就法院审判环节超期羁押问题作一探讨。

   法院审判阶段超期羁押原因分析

   关于超期羁押的原因，目前还有不同的认识，但总体上不外乎这样几点：法律的有关规定不完善；一些错误的执法观点还在影响着具体办案人员，重视实体轻程序的思想严重；执法环境有待改善；疑难案件向上级请示未能及时地得到答复；办案力量和办案经费不足，影响案件及时审结；一些地方为了壮大严打声威，要求集中处理，统一公捕公判而造成大量超期羁押；一些地方基于政治、经济等因素干预案件，造成部分案件悬而未决形成超期羁押等。这些分析均有一定的道理，也具有一定的普遍性，但并没有全面揭示出产生超期羁押更深层次的法律原因、体制原因和观念上的原因。正如有的学者所说，这些所谓的“办案困难”只是加剧超期羁押愈发严重的原因，而不是造成超期羁押得以形成的根本因素，即使不存在这些办案困难，超期羁押问题仍然会十分严重的。令人担忧的是，随着超期羁押治理工作的深入开展，不同的部门分别出于功利主义的动机提出了不同的超期羁押原因，有的说案件多人员少，有的抱怨无法开展监督，有的指责超期羁押背后往往隐藏着职务犯罪和徇私枉法等。如有的就片面强调“造成这种局面的原因很大程度上在于法律或有关部门对于超期羁押的责任追究的规定不明确”，认为“没有对超期羁押的责任进行追究，是造成超期羁押无法根治的重要原因”；有的提出“监督权和处分权分离是造成超期羁押的主要原因”，认为法律赋予了检察机关监督执法的权力，但没有同时赋予对监督者违法行为的处分权，从而使监督的力度无法到位，监督工作不能彻底实施等。笔者认为，超期羁押产生的原因是多方面的，有的是法律上的原因，有的是制度上的原因，有的是观念上的原因，在这些产生超期羁押的原因还没有消除甚至还没有全面分析和揭示的情况下，仅凭明确责任或者加强监督不可能堵绝超期羁押问题。

    超期羁押在不同的诉讼环节有不同的原因，通过对法院审判环节超期羁押问题的调查，我们发现，超期羁押的原因主要有以下三个方面：

    一是法律上的原因。调查发现有相当数量的超期羁押案件与法律的有关规定不完善、不科学有密切的关系。甚至可以说由于法律上的原因，使得一些案件的超期是必然的。主要表现在以下几个方面：

    第一、刑事诉讼法关于刑事案件的审理期限的设置不科学，不能适应所有案件的需要。如刑事诉讼法第168条规定，人民法院审理公诉案件，应当在受理后一个月内宣判，至迟不得超过一个半月。这一规定明显不符合刑事案件的特点。众所周知，刑事案件既有“一刀戳”的简单案件，也有多被告系列犯罪案件，不分难易程度对所有案件一律法定在一个半月内审结，显然不是实事求是的态度。近年来多被告、多指控特大团伙犯罪案件、涉黑犯罪、侵犯市场经济秩序犯罪尤其是票据犯罪和涉外犯罪案件大量增加，有的案件被告人多达六、七十人，有的指控犯罪事实多达一、二百起，有的涉案帐本几大箱子，有的涉案卷宗多达上百宗。每个被告人的身份都需要核对（有的甚至还需要出国核对或者需要等待对方复函），每起犯罪事实都应该审查，每张书证都要一一核实，按一天看三宗卷计算，阅完这百拾本卷宗也最少需要一个月时间，还有开庭，没有十天半月，也开不完，还要进行合议，向审判委员会汇报，如何让承办人在一个半月内审结？“严打”以来，我省受理的被公安部挂牌督办案件中涉及黑、恶势团伙犯罪案件虽然只有20多件，但却涉及案犯400多人。二审刚刚开庭审理的郑州王振松团伙犯罪案件涉及55名被告人，公诉机关指控100多起犯罪事实。去年审理的王建华恶势力团伙犯罪案件有66名被告人，200多起指控犯罪事实，仅开庭就用了10天时间。在这种情况下，在一个半月内办结，甚至还要判几个被告人死刑，如何保证案件质量？众所周知，民事案件法定期限是六个月，哪怕是打一分钱的很清楚的官司，也有六个月的时间，而对刑事案件尽管是涉及多起人命案件，也得在一个半月内审结，法律本身的公正性很值得研究。也许有人会说，民事案件，不涉及人的自由，时间长一点没关系。但是，难道涉及人的自由的刑事案件就可以草率行事，就可以在短时间内仓促决定吗，就不需慎重对待吗？ 

    这里还有一个如何理解刑事诉讼法规定的“人民法院审理公诉案件，应当在受理后一个月内宣判”的问题。严格上说，“人民法院审理公诉案件，应当在受理后一个月内宣判”，指的是单位案件的单位审判时间，即每审理一个公诉案件，需要一个月的时间。不可能只有单位时间的限制，而没有单位案件的限制。因此，一个人如果同时受理两个案件，就应当在二个月内宣判，如果同时受理三个案件，应当在三个月内审结。不应当要求一个人在一个月内审结同时受理的十个案件。近年来，刑事案件尤其是大案要案越来越多，而办案人员却相对减少，要求有限的人力在较短的时间内完成大量的本来应当由更多的人完成的工作，显然是不切实际的，也不是公平的。

    第二、延长审理期限的条件过于严格。刑事诉讼法规定，有法律规定的情形，不能在法定期限内审结的，经高级人民法院批准或者决定，可以再延长一个月的审理期限。根据刑事诉讼法第126条的规定，可以报请延长审理期的法定情形有四种，即①交通十分不便的边远地区的重大复杂案件；②重大原犯罪集团案件；③流窜作案的重大复杂案件；④犯罪涉及面广，取证困难的重大复杂案件。如果严格按照法律规定的这一条件操作，那么在法院审理环节，几乎没有可以报请延长审理期的案件，而实践中报请延长审理期的案件每年都很多，很多地方都对报请条件作了变通处理，从而使得这一规定也失去了应有的意义和制约作用。

    第三、将司法鉴定时间计算在法院审理期限之内成为刑事诉讼立法上的败笔。根据刑事诉讼法的规定，如果需要解决案件中的专门性问题，应当指派或者聘请有专门知识的人进行鉴定。通常情况下，刑事审判工作中的鉴定有精神病鉴定、对人身伤害的医学鉴定和司法会计鉴定等。对这些专门问题进行鉴定的鉴定结论决定着刑事案件的罪与非罪、量刑的轻与重、民事赔偿的多与少等，是定案的重要证据之一。但是，刑事诉讼法第122条规定只有对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的期间可以不计入办案期限。这一规定明显不符合刑事案件和刑事审判工作的实际。根据我国现行的鉴定体制，刑事案件的鉴定工作由办案人员以外的有专门知识的人进行，因此，如何鉴定，何时鉴定，何时作出鉴定结论，完全是鉴定人的事，与刑事案件的承办单位和承办人没有任何关系，也不是承办人发挥主观能动性所能解决的问题。既然承办法院和承办人无法左右鉴定的进程，那么将鉴定人的鉴定时间强加于刑事案件的审理期限之内，显然是不公平的。但是，事实上，对于鉴定时间过长导致案件超审限和超期羁押的责任，却毫无理由地由法院和法官承担了。全国人大常委会法工委与最高人民法院、最高人民检察院等六部委联全制定的《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》不仅没有对这一规定进行任何补救，相反还在第33条对此又作了强调，指出：“根据上述规定，犯罪嫌疑人、被告人在押的案件，除对犯罪嫌疑人、被告人的精神病鉴定时间不计入办案期限外，其他鉴定时间都应当计入办案期限。” 似乎不管鉴定者的鉴定时间有多长，法官都有水平、有能力让案件在一个半月结案似的。刑事诉讼法仅仅规定对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的期间不计入办案期，而未将作伤情鉴定、伤残鉴定和司法会计鉴定的时间排除在刑事案件审理期限之外，不能不说是一个败笔。还有一个值得研究的问题是，刑事诉讼法规定对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的时间不计入办案期限，那么对作精神病鉴定的被告人就可以无限期羁押吗？另外，最高人民法院《关于执行刑事诉讼法若干问题的解释》规定，对抗诉案件检察机关超过7天的阅卷时间不计入办案期限，那么对提起抗诉的案件被告人就可以长期羁押？

    此外，由于新的刑事诉讼法对犯罪嫌和被告人作了严格的区分，在提起公诉前称犯罪嫌疑人，而在提起公诉后称被告人。因此刑事诉讼法第122条仅仅规定“对犯罪嫌疑人作精神病鉴定的期间不计入办案期限”，而没有规定“对被告人作精神病鉴定的期间也不计入办案期”，从而使得在法院审理环节连对被告人作精神病鉴定的期间不计入办案期限也失去了法律依据，不能不说是一个漏洞。

     二是制度上的原因。除了法律上的原因制约案件的审理期限外，现行指导刑事案件审判工作的有关制度的不健全甚至蔽端，也是造成超期羁押的重要原因。如：

    第一、审判委员会研究案件不及时。根据有关规定，所有死刑案件、重大、疑难、复杂案件，要经过审判委员会研究决定。但是，目前的实际情况是死刑案件多，审委会委员很难召集齐，且多数是院领导，事务性工作多，很难保证评议过的案件能够及时研究。许多重大案件超期，这是一个主要的原因。

     第二、汇报、请示、协调环节过多，且缺乏明确的规范制约，造成请示无期限的局面。案件请示和协调制度由来已久，但却于法无据，实际上是审判工作行政化的典型表现，近几年来越来越多地受到学术界和实践部门的指责，成为众矢之的。从调查情况来看，由于请示上级法院或者提交有关领导部门协调造成案件超期羁押的34%，这是造成法院系统案件超期羁押比较主要的原因。案件请示制度是政法部门比较流行和习惯的工作方式，也是解决重大、疑难案件比较有效的办法，但是案件请示制度不仅没有法律依据，相反却明显违反了宪法和刑事诉讼法规定的审判独立原则，严重侵犯了当事人的合法权益，使得二审和申诉程序形同虚设，同时也容易造成案件超期羁押。

    第三、集中宣判、执行制度。有不少案件超期羁押，是由于需要集中宣判、执行所致。我国各地执行刑罚尤其是执行死刑形成了根深蒂固、很难改变的“攒堆”执行的传统习惯，虽然刑事诉讼法第208条规定：“判决和裁定在发生法律效力后执行”，最高人民法院也多次下文强调生效判决裁定应当立即执行，但是各地依然我行我素，尤其是在“严打”时期，为了营造所谓的“严打”声势，“扎堆”宣判、执行的情况更甚。案件审结后应当及时宣判、执行，但效果不佳。案件审结后不能及时交付执行，必然造成超期羁押。

    三是观念上的原因。影响超期羁押的观念上的原因主要是有罪推定，所谓重实体轻程序的原因也只是有罪推定的表现形式之一。

    修改后的刑事诉讼法第12条明确规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”第162条第（三）项规定：“证据不足，不能认定被告人有罪的，应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决。”这就是我国修改后的刑事诉讼法所确立的无罪推定制度。无罪推定原则的理念和制度虽然在刑事诉讼法中得到了体现，但在刑事审判实践中却远未得到贯彻。相反，有罪推定的思想和观念仍在很大程度上指导着刑事审判工作，其典型表现就是对证据不足不能认定被告人有罪的案件，坚持认为有罪，坚持向法院起诉；对明显缺乏证据的案件不能理直气壮地宣告无罪，而且千方百计找理由找借口，久拖不决，从而将很简的案件人为地变成疑难案件；对应当变更强制措施的案件，以种种理由和借口对被告人长期羁押等

     调查发现，许多案件尤其是长期我拖不能决的案件，之所以不能在法定期限内审结，是由于案件在诉前环节没能收集到确实充分的证据，属于先天性事实不清、证据不足，存在严重缺陷造成的。有的甚至在诉前环节就是疑难案件，但还是强行起诉。法院在多种压力下受理后反复核查，多次协调，来回请示，但还是不能定案，影响及时审结，甚至在法院审理环节造成“判不了，放不掉”的局面。

应当说，刑事案件在法院审理环节是不应该存在超期羁押问题的，因为根据新的刑事诉讼法，不管公诉机关是否移送证据以及移送什么证据，法院都可以受理，有罪则判，证据不足则放人，不能在法定期限内审结的可以变更强制措施，从理论上讲很好处理，不存在任何问题。但现实情况并非如此，审判实践中的作法离这一立法设想还有相当大的距离，审判独立原则受到社会制度、社会生活各方面因素的制约，有相当多的事实不清证据不足的案件立案受理后，由于缺乏良好的法治环境，不可避免地受到司法地方化、司法行政化和审判政治化因素的影响，存疑无罪判决制度不能得到很好贯彻，人民法院按照法律的规定作出“证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决”时压力很大，举步维艰。据统计，刑事诉讼法修改之前，从1994年到1996年三年间，人民法院以“事实不清、证据不足”为由退回检察院补充侦查的案件占案件数的16-19%。修改后的刑事诉讼法确立“存疑无罪”制度以后，一般理解，根据新的刑事诉讼法，对那些事实不清证据不足的案件，由于不能再象以前那样退回补充侦查，人民法院宣告无罪的案件应当大量增加。但实际情况并非如此，从1998年到2000年三年间，人民法院以“证据不足、指控的犯罪不能成立”而宣告无罪的人数，只占当年结案被告人数的0.4%以上，法学界所希望的新刑事诉讼法实施以后宣告无罪的案件会大量增加的预言并没有实现。有相当一部分事实不清证据不足的案件，人民法院宣告无罪时，左右为难，进退维谷。宣告无罪已经不是为了履行法律的规定，而成了人民法院尤其是刑事审判法官肩上沉重的负担，成为困扰和制约人民法院刑事审判工作的重要难题，严重影响了刑事审判的效率，也是法院存在疑难案件的主要原因。

     需要说明的是，修改后的刑事诉讼法强调了宪法赋予人民法院的审判机关的性质和审判案件的中立地位，明确规定了谁主张谁举证的原则。法院不是侦查机关，除了根据刑事诉讼法第158条的规定对有疑问的证据进行调查核实外无权行使侦查权主动收集、提取案件证据，不能再象以前那样自行收集、调查证据，包揽指控和举证工作，而只能对控、辩双方认定的事实和提供的证据居中裁判，作出取舍的决定。但是审判实践中，还有相当多的司法人员还没有适应新的审判方式，比较习惯于旧的诉讼模式，不少办案人员还存在依赖思想，认为反正还有法院或者上级法院最后把关，所以没有或者不能够严格按照刑事诉讼法的规定开展工作，材料还比较粗，对该做的工作不做，把矛盾推给法院。这样，案件虽然在自己的诉讼环节没有超期羁押，但却将超期的可能性推给了法院。

      至于变更强制措施，同样也面临这样的问题。刑事诉讼法第74条规定，被告人被羁押的案件不能在法定期限内办结需要继续审理的，对被告人可以取保候审或者监视居住。第75条规定，公、检、法机关对于被采取强制措施超过法定期的犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放、解除取保候审、监视居住或者依法变更强制措施。六部委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》第33条规定，对于因鉴定时间较长，办案期限届满仍不能终结的案件，应当对被羁押的被告人变更强制措施，改为取保候审或者监视居住。中央政法委等有关部门关于清理超期羁押问题的决定也多次指出，对于依法不能再延长办案期限的案件，应当立即依法变更强制措施，坚决禁止以押代侦、以押代审；对于因时过境迁，长期取不到必要的证据，已依法不能移送审查起诉、不能提起公诉或者不能判决的案件，应严格按照刑事诉讼法的规定作出撤消案件、不予起诉或者宣告无罪的结论，坚决禁止滥用取保候审、监视居住等强制措施。真可谓不厌其烦。但是执行情况并不如文所愿。为什么法律明明规定可以变更强制措施，我们却不愿变更而宁愿承担超期羁押的责任呢？分析起来有三种原因，一是有罪推定的思想在作怪，认为虽然没有确实充分的证据证明被告人有罪，但被告人也不是清白的，还有证明其有罪的证据，在这种情况下变更强制措施，不是便宜他了吗？二是执法环境不理想，尤其是对重刑犯，如果因为超过法定期限而变更强制措施，作出取保候审或者监视居住的决定，就会被认为是放纵罪犯，是打击不力。两院两部《关于取保候审若干问题的规定》就指出：“严禁以取保候审变相放纵犯罪”，在这种环境下谁还敢再去冒这个险？三是对取保候审的被告人监督不力，有的甚至失去控制，导致案件无法正常进行，便得对强制措施的变更产生不少顾客。因此，所谓变更强制措施，说起来容易做起来难。

    解决案件超期羁押的措施和建议

    解决超期羁押问题并不是一件容易的事，更不可能一促而蹴，不可能通过几次集中清理就万事大吉了。在清理超期羁押问题中，有的提出了“明确责任”的对策，认为要向超期羁押开刀，就必须要建立起切实可行的责任追究机制，超期羁押不仅要纠正还要究责。但是明确超期羁押者的责任并不是万能的。况且，如何明确责任也是一个问题。造成超期羁押的原因是多方面的，有的根本不是承办单位和承办人的原因，在这种情况下如何明确责任？为解决超期羁押，最近有的提出“超期羁押就是非法拘禁”。什么是非法拘禁？泛泛地谈是可以的，但是要上升到法律的高度甚至是刑法的高度，就值得研究了。如是谁非法拘禁，让谁承担非法拘禁的责任？以"非法拘禁罪"追究超期羁押者的刑事责任，固然可以减少超期羁押现象，但我们也应当知道，在我国司法活动行政化色彩较为浓重的背景下，超期羁押的原因是很复杂的，有时并非是办案人员想超期，而是若干案外因素的干扰，超期羁押有时更大程度上表现为一种组织行为，在不能保证办案人员独立性的前提下，以非法拘禁罪追究某个人的责任是不公平的。有的提出了强化监督的建议，但是强化监督也不是万能的，在法律和制度层面的问题都还没有解决的情况下，再强化监督也不可能取得理想的效果。 

     解决超期羁押问题，应当对症施策，是法律上的问题，就解决法律上的问题，是制度上的问题，就解决制度上的问题，是承办人的问题，再解决承办人的问题。

    （一）、修改、完善刑事诉讼法关案件审理期限的规定，根据案件的不同情况和刑事审判工作的实际，确定原则性与灵活性相结合的审理期限体系，尤其是要对多被告人系列犯罪案件、可能判处死刑的重大案件、涉外犯罪案件等规定有别于一般案件的审理期限。同时，对被告人作伤情鉴定、伤残鉴定的时间或者作司法会计鉴定的时间，应当明确规定不计入案件的审理期限。

    （二）、健全刑事审判工作管理制度。要改革审判委员会工作制度、减少直至取消案件请示汇报制度和统一集中宣判制度、规范案件协调制度等。目前，审判委员会工作制度存在许多不适应刑事审判工作需要的地方，如人员少、专业素质低、效率不高等。因此，需要认真研究，使之适应日益繁重的刑事审判工作的需要。请示汇报制度，违反了法律规定的两审终审和独立审判原则、公开审判原则，剥夺了当事人的合法权益，培养了下级法院和法官的惰性，应当废除。统一集中宣判制度，严重影响案件的及时审理、宣判和执行，制约办案效率的提高，其威慑犯罪的作用也十分有限，也不符合党的“十六大”提出的建设政治文明和司法文明的法治国家的要求，因此不宜提倡。

     （三）、充分运用法律，大胆变更强制措施。既然法律规定在法定期限内不能办结的要变更强制措施，所以对这一法律武器要大胆适用。凡是在法律规定期限内不能办结的刑事案件，要充分运用取保候审、监视居住等非羁押性强制措施，对羁押的犯罪嫌疑人、被告人要及时变更强制措施或予以释放，形成纠正和预防超期羁押的有效工作机制。根据刑事诉讼法第51条和两院两部《关于取保候审若干问题的规定》和《关于适用强制措施的规定》，“取保候审、监视居住由公、检、法机关根据案件的具体情况依法作出决定，由公安机关执行”，执行机关在执行取保候审时，应当告知被取保候审人必须遵守刑事诉讼法的规定及其违反规定或者是在取保候审期间重新犯罪应当承担的后果；被告人被取保候审的，人民法院决定开庭时应当依照刑事诉讼法的规定传唤被告人，同时通知取保候审的执行机关；负责执行监视居住的派出所应当指定专人对被监视居住人进行监督和考察等。

    （四）、严格执行刑事诉讼法的规定，树立无罪推定的先进司法理念，养成无罪推定的执法习惯，坚决反对有罪推定。不能以为犯罪嫌疑人就是罪犯，在没有证据之前，他们就不应该被长期羁押。公、检、法三机关都要对案件的事实和证据负责，控诉机关应当承担被告人有罪的举证责任，不能不管事实清不清，证据足不足，都往法院起诉，更不能认为只要起诉了法院就得多少判点刑。对于经审理认为被告人的犯罪事实不清、证据不确实不充分，不能认定被告人有罪的，应当及时依法宣告无罪，不能久拖不决。肖扬院长在最近召开的全国高级法院院长座谈会上明确提出“有罪则判，无罪放人”。人民法官的职责是依法裁判，对那些事实不清、证据不足的案件，应当坚决依法宣告无罪，充分体现人民法院在刑事司法领域加强人权保护的能力、水平和决心，不能以牺牲被告人的合法权益为代价搞无原则的平衡、协调和迁就，不能为了照顾部门关系而不讲原则。

    （五）、充实办案人员，保障办案经费。在目前案件大量增加，重大案件、恶性案件、复杂疑难案件不断上升的情况下，不宜大幅削减办案人员尤其是有丰富实践经验的办案骨干。

    （六）、对于死刑案件，为确保死刑案件的审判质量，法律和司法解释并未规定审理复核期限，因此，统计超期羁押案件时，不能将死刑案件按一般二审案件的审理期限要求审理期限。

    （七）、建议恢复预审环节，加强把关环节，保证案件质量。同时应加强证据意识，反对凭口供定案的思维，转变“口供是证据的之王”的陈腐观念，科学、全面地把好收集证据、审查判断证据关，提高侦查、起诉质量。

    （八）、加强监督，明确责任。对于违反法律和司法解释的规定，没有在法定期限内审结案件的，要区分情况，按照最高人民法院制定的《人民法院审判人员违法审判责任追究办法（试行）》分清责任，严肃处理。  作者：   陈殿福