积极发挥行政审判司法建议的作用

为使用和落实好司法建议，进一步规范司法建议工作，充分发挥司法建议的积极作用，郑州市中级人民法院行政庭对我市两级法院2007年以来行政审判中使用司法建议的有关情况进行了调研，对司法建议反映的主要问题、司法建议工作中存在的问题以及司法建议的落实情况等进行了整理、归纳、分析，并提出了一些建议，以期对我市行政审判顺利开展，促进全市行政机关依法行政有所助益。　   一、我市法院行政审判司法建议反映的主要问题、司法建议工作存在的问题及原因分析

   （一）我市法院行政审判司法建议反映的主要问题及原因

    司法建议，是审判活动的延伸，人民法院通过对某个案件或某类案件的审理，发现与纠纷产生相关的有关机关、团体、企业、事业单位存在的执法不规范、规章制度不健全、管理混乱、决策失误，甚至与国家的政策、法律法规相抵触的决定、措施等，发出司法建议，建议其纠正、规范、完善相关行为、制度。因此，我们调研首要的关注点是司法建议反映了哪些问题。

    我们收集了郑州市两级法院2007年以来行政审判中发出的司法建议书共13份（因技术因素，可能会有缺漏）。分析这些司法建议，总体上反映的问题可以分为两类：一类是针对具体案件的具体问题，法院就该案件的协调处理、行政争议的妥善化解、涉案行政机关违法、不当行为的自行纠正、积极履行法定职责等具体事项，向有关行政机关发出具体的司法建议；一类是通过行政审判实践，发现享有某类行政管理职责的行政机关在行政执法过程中存在的事实认定、适用法律、执法程序、证据收集、出庭应诉能力、懈怠履行职责等方面存在违法、不当、瑕疵、不完善等共性问题，建议行政机关纠正行政行为，规范与完善相关制度、措施。

    总结这两类司法建议，其主要反映的问题可以归纳为：

    1、证据收集、事实认定、违法事实表述等方面存在问题，如行政机关执法中不注重收集、保存证据、认定事实没有证据或证据不充分，行政执法文书上对相关违法事实表述不清楚。

    2、适用法律上存在问题，如行政执法依据的法律规范新旧并存，新的法律规范对当事人权益保护更加完备，但行政执法中行政机关适用旧的规范，却没有适用新的法律规范；或者有上位法没有适用，却适用内部规范性文件；或者适用的内部规范性文件与上位法规定不一致，科以行政相对人更重的义务；执法文书中，选择适用法律规范不当，或者适用的法律规范依据名称不规范，或者填写的适用法律条文不全面，或不完全切合案件的情形等。 

    3、执法程序不完备、存在瑕疵。主要表现为，没有严格履行法定的程序，相关程序环节的缺漏；执法程序环节履行不到位，没有达到相关法律的要求，如一些颁证行为中需要当事人本人到场申请、填表，本人不能到场的需要本人出具授权委托书，实践中行政机关对此审查不严，相关程序没有履行或履行不到位，致争议发生；执法文书中没有告知当事人寻求救济的法律途径；实际履行了程序，但不注重收集、保存执法程序履行各环节的证据材料，致使应诉中举不出执法程序的证据，法院不能认定行政机关履行了相关程序。

    4、行政执法缺乏相关的规范、制度，或相关的规范、制度不完善或执行不力。主要表现为，法律、法规、规章明确有关机关应根据上位法对其管理职责范围的事务具体规范，但其没有作具体的执法规范；行政执法缺乏具体的操作规范、操作程序、内部登记、审批等管理制度，或者相关的规范、制度不健全，或者相关规范、制度执行不力、审查不严，致使行政执法不当、瑕疵频发。

    进一步分析，这些司法建议涉及以下案件类型和行政管理领域：

    1、拆迁类案件。涉及这类案件，我市法院共发出3件司法建议。反映的主要问题有，部分拆迁没有严格按照法律、法规规定的条件和程序从事拆迁活动；有的拆迁人没有取得国有土地使用权批准文件即获得拆迁许可证，用地不合法；有的拆迁补偿标准过低；按政策应当享受拆迁补偿的政府没有给予补偿；部分拆迁补偿资金没有落实到位，有关部门对拆迁补偿资金监管不到位；拆迁过程缺乏公正、公开，个别环节疏漏，侵犯被拆迁人应享有的权利；存在未经协商一致，即裁决强行拆除、违法拆迁等现象。

    2、土地类案件。涉及这类案件，我市法院共发出3件司法建议。主要反映土地审批、土地登记、颁发土地证、宅基地使用证、土地处罚等行为中存在的违法、不当、瑕疵问题，以及由此引发的相关问题。反映的具体问题有，不符合颁发宅基地使用证而颁发；因土地登记行为致使当事人相关民事权益无法得到保障；土地处罚对象错误等。

    3、社会保险类案件。涉及这类案件，我市法院共发出2件司法建议。反映的具体问题有，不当扣发行政相对人的退休金；社保执法中程序不完备；选择适用法律依据不当，没有适用对当事人社会保险待遇保障更全面、更人性化的新的法律规范。

    4、安全生产监管类案件。涉及这类案件，我市法院发出1件司法建议。反映的具体问题是上级安全生产监管部门撤销下级的事故责任认定后，下级安全生产监管部门长期没有再进行事故责任认定，侵害当事人的其他权利。

    5、通信管理类案件。涉及这类案件，我市法院发出1件司法建议。反映的具体问题有，通信管理机关作的责令整改通知书存在瑕疵；缺乏对其所辖的通信公司及其代理商经营行为必要的监管、监管不力，对违法行为没有查处、追究 法律责任；缺乏监管的管理办法，相关制度不完善。

    6、公路运输管理类案件。涉及这类案件，我市法院发出1件司法建议。反映的具体问题有，运管所执法处罚中程序不完备、不规范，表现为处罚决定书缺乏完整的处罚文号，适用法律依据名称不规范，违法事实叙述不清；执法人员责任心不强、疏忽大意；单位内部登记制度不健全，审核把关不严等。

    7、教育管理类案件。涉及这类案件，我市法院发出1件司法建议。反映的问题是，省教育主管部门对学生反映的学校在考试资格推荐中存在违法违纪行为要求查处的情况，没有给予书面答复。

    8、信息公开类案件。这是自2008年5月1日《政府信息公开条例》施行之后新出现的案件类型，对这类案件审理中发现的问题，我市法院也及时向行政机关发出了司法建议。反映的主要问题是，《政府信息公开条例》和《河南省依申请公开政府信息工作制度》均规定可以通过信函和数据电文形式查询政府信息，但省发改委制定的《河南省发展和改革委员会政府信息公开办法》中没有对上述方式公开信息进行规范，建议其完善规定。接到司法建议后，省发改委制定和下发了正式文件，完善了其制度。

    （二）我市法院行政审判司法建议工作中存在的问题及原因

    1、对司法建议的认识和使用不够。2007年至今，我市法院审理一二审行政案件近3000件，而全市法院发出的行政审判的司法建议却仅有十几件，两者很不成比例。此外，仅就我们收集到的13份司法建议来看，其中6份由郑州中院作出，5份由金水区法院作出，1份由管城区法院作出，1份由惠济区法院作出，其他法院尚没有发出过司法建议，个别法院几年内甚至从来都没有使用过司法建议。各院对司法建议的认识和使用差异很大，非常不平衡。我们分析，人民法院人、财、物受制于国家行政机关的政治体制现状，使法院对行政机关提司法建议有畏难情绪；司法建议没有强制力，是软指标，有的法院认为可有可无；目前法院“案多人少”，办案和调研任务很重，有的法官认为再给行政机关发司法建议是“自找麻烦”，诸此种种，导致我市法院对司法建议的认识和使用不够，有的法院司法建议工作出现空白，形同虚有。

2、司法建议质量有待提高。由于有的法院对司法建议的重要意义认识不到位，以及运用司法建议的能力不足，导致有的司法建议的质量不高，对发现的行政执法中的问题轻描淡写，或者简单罗列，不加整理归纳，或者主次不分，没有建议重点，或者原因分析不到位，没有提出切实可行的，直接利于问题解决和制度、规范完善的建议，使司法建议流于形式，被建议的单位难于接受，难于操作。

3、司法建议书格式不太规范。有的司法建议书题头仅写“司法建议”，没有写明“ｘｘｘｘ人民法院司法建议书”；有的司法建议书没有写“以上建议请研究处理，并将处理结果函告本院”；司法建议书结尾处是写明ｘｘｘｘ人民法院，还是不写明，直接加盖院印，做法不统一；有的司法建议书对发现的问题，提出的建议及理由等混合一体，整段表述，使具体建议内容不清楚、不明了，有碍行政机关理解和落实。

４、对司法建议的落实情况关注、监督不力。尽管司法建议的落实责任主要在于接受司法建议的行政机关，但是法院对自己发出司法建议的落实保障制度的缺失也是司法建议得不到很好落实的原因之一。有的法院提出司法建议后就认为完成了任务，丢到脑后、不闻不问；有的很少主动过问，被建议行政机关也很少主动回复；有的对本院发出司法建议的情况都不掌握，更谈不上督促和监督司法建议落实的情况。司法建议的落实是个很复杂的问题，我们将在下文中详细分析。　

    二、我市法院行政审判司法建议的落实情况

     司法建议的落实是司法建议的生命力所在，如果司法建议得不到落实，那发司法建议就失去了意义。尽管司法建议是人民法院审判活动的延伸，是法院的审判职权和任务之一，但它毕竟不是审判活动，不是法院裁判、决断，而仅是建议，不具有强制执行的法律效力，这决定了司法建议的被动性，即只有被建议机关采纳了司法建议，才能达到司法建议的目的。

    （一）我市法院行政审判司法建议的落实整体情况及原因

    就我市行政审判司法建议的落实情况而言，2007年至今所发司法建议的落实情况要大大好于前几年。我们收集到的13件司法建议中仅有4件行政机关没有采纳，没有积极作为，纠正其行为、改进完善其执法行为，或者没有给法院任何回复，其他都按照法院的司法建议积极行动，配合法院协调处理好了涉案争议，纠正了违法不当之处，或规范了其执法行为，严格了执法程序，完善了相关规章制度，大大减少了因行使职权诱发行政争议、被起诉的现象。这种现象是可喜的，是我市行政机关不断强化依法行政意识，法院不断加强对行政行为的合法性审查以及前几年通过司法建议的方式建议引导行政机关规范执法的综合成果。

    司法建议的落实情况还呈现一个趋势，即行政机关对法院针对具体案件的具体问题发出的司法建议，建议行政机关协调、妥善化解争议，自行纠正违法、不当行为，积极履行法定职责等事项的，大部分都积极落实了司法建议内容；而对法院发现的某类行政管理机关证据收集、事实认定、适用法律、执法程序、内部规范、应诉能力、监管不力等行政执法中的共性问题，相关行政机关落实司法建议的情况不是太多，发出司法建议后审判实践中相同或类似的问题还是频频出现，远不如针对案件具体问题作出具体纠正或改进的司法建议的落实到位程度高。

    出现这种差异的原因，我们分析，主要是针对宏观、共性问题的建议，不如针对具体案件具体问题那么具体明确，责任机关和人员、整改措施等不明确，缺乏落实的监督机制，即便行政机关接到司法建议后采取了一些改进措施，但效果并不明显；再加之，接到司法建议的机关对软性、改进、完善执法行为或执法制度的建议，思想上不够重视，没有考核落实效果的具体标准，因而，落实效果相对较差。

    （二）我市法院行政审判司法建议没有落实、落实不到位的情形及原因

除多数行政机关积极落实司法建议情况外，对没有回复、没有落实、没有落实到位的司法建议的，主要有以下情形和原因：

    1、行政机关绝大多数没有给法院书面的回复函，没有书面告知司法建议的相关落实情况。司法建议书是正式的公文，法院作出后要加盖法院印章，且写明“请将处理结果函告本院”，但从我们调查情况看，没有收到行政机关正式的对法院司法建议的回复函，使司法建议的落实情况无据可查。实践中，我们得知一些司法建议的相关落实情况，仅是从行政相对人处，或者电话垂询行政机关才获知。

    2、有的行政机关对司法建议作了书面回复，但其不是积极改进完善执法行为或制度，而是对自己违法、不当行为或制度的不完善等寻找借口、辩解，没有配合法院协调解决争议，或积极完善执法制度。

    3、有的行政机关对法院的司法建议有书面回应，但法院的建议的问题没有解决，程序没有完善，执法规范效果不明显，类似案件、类似问题，审判实践中仍屡屡发生。

    4、大多数不落实司法建议的情况是无回应、无行动、无改进、无落实，熟视无睹、不闻不问、不理不睬。这种情况根源于行政机关对法院司法建议认识和重视不够，认为司法建议没有强制力，可有可无，不回复、不作为也不会导致不良后果和法律责任。

    三、对行政审判中使用好司法建议的建议

    基于上文分析，对完善司法建议制度，充分发挥司法建议在监督促进依法行政，推动行政审判良性发展的积极作用，我们分别从行政机关和法院两个角度提出以下建议：

    （一）给被建议行政机关的建议

    １、被建议的行政机关要充分认识司法建议对促进依法行政、提高执法水平、减少行政争议的重要意义，克服对法院司法建议不闻不问、不理不睬、消极应付、有来无往的态度，克服司法建议无强制力就可有可无，可做可不做，不做也无责的错误认识，对法院的司法建议积极沟通、主动回应、全面落实、确保实效。

    ２、被建议的行政机关要高度重视司法建议所反映的行政执法中的问题，切实抓好司法建议的落实。法院在详细指出行政执法中存在问题的同时，就为行政机关规范、改进、完善制度和执法行为提出了具体建议，如强化证据意识，注重证据收集、保存，夯实事实认定；从保护相对人权益出发，正确、合理选择适用法律，避免内部规程、下位法与外部规范、上位法的冲突，完善执法依据和规范；严格履行法定的执法程序，在执法中保障相对人的各项权利；制定和完善执法依据、规范、内部规程，加强监管，严格落实制度规范；接受法院的协调，积极协助法院处理涉案争议，等等，将这些具体建议落实将促进行政执法水平的全面提升。

    3、被建议的行政机关的上级机关应当强化对下级行政机关对法院司法建议落实情况的监督、检查、督促，将对司法建议的落实情况纳入行政机关的绩效考核体系，对不落实司法建议的情况进行通报，采取惩戒措施，奖优罚劣。

    （二）对人民法院使用好司法建议的建议

    1、人民法院要加大司法建议的使用力度。审判实践中，发现行政机关执法程序、适用法律、事实认定、相关规范规定等，存在很多瑕疵、不当、不完善之处，以及很多共性问题，在判决中不宜说明，亟需通过发司法建议的方式说明、建议纠正和完善。建议上级法院重申和强调司法建议的主要意义和作用，加大司法建议使用力度，充分发挥司法建议对行政执法的积极作用。

    2、人民法院要不断提高司法建议的质量。要认真总结，归纳各类案件的特色，有针对性地提出切实可行的，而又使被建议行政机关易于接受、易于操作的司法建议，使司法建议的作用得到最大限度的发挥。法院自身司法建议的格式要统一化、规范化，对下发司法建议的总体原则和必要性予以明确。要把握好司法建议提出的时机，一定要在审判过程中发现问题并通过论证后及时提出，不能时过境迁，使司法建议的及时性寓于行政机关解决问题的关键时刻。对行政机关对司法建议的反馈、落实情况，及时收集、整理、上报，总结经验。   　

    3、人民法院要建立司法建议的监督和回访制度。要注意监督、回访司法建议的采纳情况、运用情况和操作效果，不能作后不闻不问，要适时深入被建议单位，了解司法建议是否可行，采用了多少、效果如何，以增强司法建议的社会效果，真正达到人民法院提司法建议的目的。

    4、人民法院要建立司法建议的落实保障机制。如建立司法建议存档制度；确立从基层法院到省高院定期报送司法建议书制度；施行司法建议网上公开，向社会公示制度，在裁判文书上网的同时，同时下发的司法建议一并网上公布，使社会公众监督司法建议的落实；将司法建议，以及没有落实或者没有回复法院的司法建议的行政机关，抄送相关政府机关及其上级机关、党委、人大、政协等机关；每季度、每半年或每年发出法院行政审判司法建议白皮书等。谢红星 王银生 魏丽平