对行政性司法建议“石沉大海”的理性思考

近年来，人民法院司法建议作为化解矛盾纠纷、提高社会管理水平的司法服务手段，对于促进社会安定与和谐，增强全社会法律意识，建设法治社会，发挥了重要作用[2]。但是，作为审判职能的延伸，由于法律规定粗疏以及现行司法体制等方面原因，司法建议工作在各地法院开展得并不平衡。尤其是近年来人民法院发出的行政性司法建议数量多、被采纳情况少、司法建议回馈机制差的现象被媒体争相报道[3]，认为行政性司法建议“石沉大海”的尴尬，本质上在于国家行政机关对司法建议的“傲慢与偏见”[4]。这种现状使人民法院在审判活动中已经发现的存在于行政机关但尚未解决的管理漏洞、纠纷隐患被大量暴露在公众视角下，不仅使社会公众更加难以建立对依法行政的信心，客观上还可能引发更多纠纷涌向法院，甚至破坏司法中立、影响人民法院司法权威等不利后果。

    本文拟尝试从所查阅的一些数据和资料着手，考察转型社会语境下影响行政性司法建议工作开展的多方因素，分析人民法院开展行政性司法建议工作中的利与弊，提出行政性司法建议在推进依法行政进程中的应当突出作为“间接调整社会管理”的功能，指出行政性司法建议工作要取得良好的社会效果，除了执行好最高人民法院《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》的具体要求外，认真分析、权衡、把握好每一次行政性司法建议工作中的利弊得失，扬长避短地改善目前行政性司法建议工作状况成为人民法院司法建议工作的当务之急。并从提高行政性司法建议社会效果的角度，提出一些对策性意见和建议。

    一、问题的提出

    司法建议通常是指人民法院在审判工作中，以预防纠纷和犯罪的发生为目的，针对案件中有关单位和管理部门在制度上、工作上存在的问题，建议他们健全规章制度，堵塞漏洞，提出改进和完善管理工作的建议。纵观其发展过程，有三个值得注意的节点。

    节点一：在1980年代，最高法院要求各级法院采取“处理一案、教育一片”、“扩大办案效果”的方针，并把通过审判形成政策、改善相关制度条件的设想体现为“司法建议”制度[5]。当时的司法建议主要是用于推动和落实社会治安的综合治理，受司法工具论[6]的影响，当时发出的司法建议执行力普遍比较强。

    节点二：1993年10月26日，最高法院在北京召开进一步加强司法解释和司法建议工作的电话会议。提出“当前审判实践中遇到的新情况、新问题越来越多，立法工作却跟不上经济、社会发展的形势”，要求“上下级法院要密切联系、互通信息，认真执行司法解释，抓好司法建议的反馈工作，向有关部门提出调整政策、完善机制方面的建议”[7]。可以看出，此时，司法建议工作已经开始向迎合我国当时社会经济体制改革发展需要的方向发展，并开始主动关注司法建议的反馈情况。

    节点三：2007年3月1日，最高人民法院下发《通知》，要求各级人民法院在审判工作中发现普遍性或需要提请注意的问题，要及时提出司法建议，促进机关单位加强管理、堵塞漏洞、改进工作，实现审判的法律效果与社会效果的统一；要注意规范司法建议的程序、内容、格式和督促落实，保证司法建议的质量和效果；要完善机制，实现司法建议工作制度化。这是最高人民法院回应和谐社会建设、加强主动性司法服务的又一个明确信号。

    不难看出，司法建议工作在人民法院内部，从设计之初到现在的20多年里，其最明显的趋势是：工作要求日益具体，越来越强调建议发出后的落实效果。但是令人遗憾的是，近年司法建议工作形势却令人民法院陷入一种尴尬。正如前文报道，2006年，北京市4家司法建议大户法院[8]发出的司法建议采用率还不到30%，长期以来在社会公众心中主要用于推动社会治安综合治理的司法建议工作，突然被媒体发现正在遭遇行政“傲慢”。这种现象是否正常？是司法建议发展的必然经历还是媒体过于敏感对捕获的信息作出了具有倾向性的解读？当下应该怎样理性开展行政性司法建议工作？

    二、关于司法建议的法律地位解析

    目前，我国法律对司法建议的规定散见于《民事诉讼法》第103条和《行政诉讼法》第65条第3款[9]，其表述用语既非“必须”也非“应当”，而是“可以”，并且仅限于协助民事、行政诉讼的调查、执行领域，在刑事诉讼和其他领域尚为空白。就“提出司法建议”来说，是建议其上一级行政机关、人事或监督机关对抗拒执行的行为依权限进行处理。这一规定过于原则化，既没有对司法建议的基本内容进行规定，也没有说明接受司法建议的“上一级”行政机关的法律责任。而从法理上讲，任何法律规范都应具备三个要素：假定、处理（或叫指示）、制裁（也有人概括为：条件、行为模式和法律后果）。显然，关于司法建议的上述法律规定并不具备这些基本要素，因此，它并不具有法律意义上的规范作用。可见司法建议在法律中的表述与其立法原意并不十分契合。对于被建议机关来说，司法建议只是来自法院的不具法律效力的建议，是审判职能的延伸。简言之，司法建议只是从理论上为人民法院提供了用非强制的形式回应社会现实问题的空间，在实践中很难超脱现实社会中的种种制约。

    三、对人民法院司法建议工作发展的必要回顾

    （一）寻找法院司法建议工作曾经的足迹

    （1）在人民法院内部，司法建议工作一直没有统一的管理规范和工作标准，建议工作开展情况掌控粗放，缺乏系统性和一贯性，因此在长达28年的时间里，它时断时续地在工作报告里得以体现，对发出建议情况没有比较精准的统计。

    （2）司法建议在审判活动中的产生来看，早已突破法律规定的协助民事和行政诉讼的调查、执行领域，针对刑事诉讼过程中发现问题并提出建议的现象已经非常普遍，社会效果也比较明显。

 

    （3）在人民法院整体工作中，司法建议工作长期被纳入法院参与社会治安综合治理举措中，其功能表述以“政治思想教育，建立健全规章制度，改善经营管理，堵塞漏洞，预防和减少犯罪”为主，人民法院并没有试图赋予司法建议任何形式的强制效力。

 

    （4）人民法院相继通过司法建议“参加建设文明村、文明街道、文明单位的活动；克服关门办案、就案办案，走出机关、既搞司法，又做群众工作，注重办案社会效果；要求针对审判案件中发现的问题，及时向人大提出立法建议，向有关单位提出司法建议；加强社会管理”，说明人民法院一直在为提高社会管理水平提供司法服务方面保有工作热忱，并可以隐约感觉到它可以社会管理中发挥更大的作用。

 

    （二）关于最高人民法院对司法建议工作的检讨

 

    长期以来，人民法院习惯于对司法建议工作进行正面的肯定性评价，没有特别提及过司法建议工作过程中的困难和问题。今年3月1日，最高人民法院在《通知》中指出，“目前司法建议工作在各地法院开展得并不平衡，还存在一些问题，有些法院对司法建议工作认识不到位，工作开展不积极；有的司法建议格式不够规范，内容不够全面；有缺乏跟踪和督促，司法建议落不到实处，影响了司法建议作用的充分发挥”，并详细要求要通过进一步加强司法建议工作为构建和谐社会提供优质的司法服务。最高人民法院关于司法建议工作的这一总结回顾性的检讨，印证了以上我们从历年工作报告中得出的推论，表明了当前人民法院正在更加努力以积极有效的非强制形式参与完善社会管理，以期促进社会公平正义构筑的系统工程中来。

 

    四、转型社会语境下认知行政性司法建议必须考量的因素

 

    （一）行政诉讼制度不完善使行政失范现象更加暴露

 

    作为行政机关管理行政事务的公共权力，行政权力是一把双刃剑，具有双重属性：一方面是必要性，即任何一个国家和社会的正常运转都离不开行政权力；另一方面是扩张性，如果这种权力不受法律的约束，就有可能走向专横和滥用。行政管理对象繁杂，随着转型期科学技术和生产力的迅速发展，现代行政权力急剧膨胀，其触角已伸向社会各个领域和社会生活的方方面面，可以说，“公民从出生到死亡的全部生活都和行政部门所提供的服务密切相关”[11]。这种情况下，国家干预、管理经济成为不以人们意志转移的客观必然。而“这种必然性所带来的艰巨而复杂的任务，历史地落在了行政权上，行政权随之扩张起来”[12]。由于“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[13]。

 

    对此，针对行政权力的双重属性，我国从1990年开始，相继设计实施了包括《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《立法法》、《行政许可法》等法律、法规和司法解释的行政诉讼制度，以保证行政立法、行政执法、行政救济与司法审查有法可依，并对行政权力依法进行监督和制约。应当说，行政审判在保护公民权益、协调官民关系、化解官民矛盾上发挥了特殊作用。但是行政诉讼制度所确立的“民告官”制度，受诉讼观念、制度层面和实际操作层面因素的影响，相当数量发生在行政管理中的纠纷和矛盾一时还难以行政诉讼形式得到解决[14]。因此，行政专权和扩张的现象仍客观存在，而当法制意识大大增强的被管理者试图求助于行政诉讼以外的审判救济途径时，大量行政失范现象便闯进了人民法院的视野。

 

    （二）人民法院司法功能扩展催生行政性司法建议

 

    社会转型期为实现与发展人民法院的司法功能提供了释放机会与扩张空间，促使人民法院司法功能不断更新。经济体制改革、社会结构变动引发的利益调整、观念冲突、社会震动，导致了矛盾主体的增加，社会矛盾纠纷内容更加广泛、多样和复杂，随着矛盾充斥社会的各个领域，很多其他机制解决不了的矛盾纷纷以纠纷形式涌向法院，使人民法院成了突出矛盾的集聚地。这种转型期日益增长的司法需求，使得人民法院主管范围不断扩大，司法功能在更为广阔的领域里得到显现。例如：近年来人民法院受理民事案件范围，无论从性质、类型、特征以及数量等方面，都呈现出与传统民事案件显著的差异；一些原来属于行政主管的事项、单位内部纠纷以及由同一法律关系引起的某些竞合性纠纷，也都逐渐进入民事诉讼程序加以解决；在履行具有行政和民事双重性质的行政合同过程中产生的纠纷也作为民事案件由法院来处理。而行政案件受案范围也呈显著扩张趋势，如修改后的我国商标法与专利法，将原来由商标评审委员会和专利复审委员会作出终局裁决的规定，改为可以向人民法院起诉[15]。当这些由行政色彩浓烈的变通性诉讼被合法地纳入人民法院的审查范畴、但结案后导致纠纷的社会管理的某些弊端和漏洞还依然存在时，大量行政性司法建议便在一直传承着司法建议工作传统的人民法院审判活动中应运而生。

 

    （三）行政性司法建议的真实社会效果之管见

 

    行政性司法建议的社会效果到底怎样，让我们先看看两组有关北京市法院司法建议工作情况的数字[16]：

 

    第一组：笔者从北京市法院相关领导讲话中查阅到：据不完全统计，2004-2006年，全市法院分别发出司法建议500、363、593份。

 

    第二组：2004年至2006年，北京市法院从收到回复的司法建议中评选优秀司法建议85份，其中向司法部、商务部、卫生部、铁道部、国家新闻出版总署、国家知识产权局、北京市政府、北京市发改委、北京市公安局、北京市邮政管理局、北京市交通执法总队、北京市安全生产监督管理局及各区县所属的共44个行政机关发出司法建议计55份。评比结果显示，其中行政性司法建议比例分别为64%、60%和70%，尤以2006年行政性司法建议优秀率比例最高。

    综合考虑各年度发出司法建议总数、建议对象涉及的行政机构级别、建议部门涉及的机构数额以及北京法院司法建议的成功个案[17]，可以感觉到，北京市法院行政性司法建议工作虽然未必如媒体揭示的那样举步维艰，但是高质量的司法建议比较少、发出司法建议数量多和司法建议回复率低的矛盾突出现象的确存在。由此，行政性司法建议的实际社会效果可见一斑。

 

    （四）影响行政司法建议社会效果几个显而易见的因素

 

    1、司法建议效力的原因。根据宪法和法律，人民法院在审判活动中负有对法律的实施进行监督的职责，但由于受司法被动、中立、消极特性的限制，使得人民法院在审判过程中发现的一些不合理甚至不合法的问题无法在裁判中予以解决，而只能通过发放司法建议的方式来发挥“补充”作用。但由于建议本身没有强制执行力，司法建议的执行效果会受到不同程度的影响。关于司法建议的效果，《人民日报》有报道形象地描述：“司法建议的效果有点象舆论监督，提出的问题再有针对性，能否发挥作用也得看被建议者的态度”[18]。

 

    2、司法管理体制的原因。目前，我国实行的是党委领导、人大和上级司法机关监督指导、政府管理人财物的司法体制。司法机关实际上为各方面非司法力量所控制。法官身处地方，其人、财、物与地方政府下属的国家行政机关同样受制于地方政府。因此，长期以来人民法院和行政机关之间形成“主”“仆”关系颠倒和行政性的等级观念，而诸如认为堂堂的某某机构，向区区一个法院“回答”和“复命”，实在是很没面子的情况，导致人民法院在发出司法建议的时候有所顾忌。这就是所谓的来自行政机关的“傲慢与偏见”。

 

    3、司法建议内容质量的原因。法官或许是运用法律调处纠纷进行裁决的专家，但未必是社会各领域的专家。我们知道，不同的法官有可能受个体知识结构、社会阅历、思维习惯、裁判经验以及对案件涉及的价值判断等因素的影响，而对同一法律规定或社会现象作出不同的理解。因此，一个优秀的法官必定是一个法律思维和法律语言运用的智者，但却未必能够写出针对性和说服力强的高品质司法建议书。当建议中有些问题的政策性、专业性比较强，非本行业人士很难完全了解和掌握，主管单位可能认为“不值得”答复，比如车贷发放的审查手续等；有些问题虽然隐藏着错综复杂的利益关系，但主管单位自身没有能力解决或不便马上回复，比如众所周知的人防工程产权归属等。

 

    4、司法建议工作管理是否规范的原因。由于法院在司法建议中不受任何实体和程序的约束，实践中往往缺乏规范管理，导致提出司法建议的过程操作随意性大、发出部门责任感欠缺。主要表现为法院内部对司法建议工作不重视，没有成文的制度规范、缺乏监督、考核或指导；没有专门的司法建议管理机构，各部门各行其是；司法建议有的有文号，有的没有文号，有的文号是和案件编号一致，有的以其他标准编号；对什么情形发出司法建议只作原则性规定，工作责任承担不明；对被建议单位执行司法建议的情况缺乏有效的督促和监督，提出司法建议后放任发展多主动过问少，与被建议单位关于司法建议执行情况断链情况普遍。这些都会在不同程度上影响司法建议的质量和数量。

 

    五、当前开展行政性司法建议工作的利弊分析和功能定位

 

    （一）行政性司法建议工作是一把双刃剑

 

    1、行政性司法建议工作开展得当之利

 

    （1）有助于及时发现行政机关内部矛盾纠纷和隐患源头。案件是社会矛盾的晴雨表，身处维护社会正义、处理社会矛盾纠纷第一线，作为诉讼纠纷的裁判者,人民法官最有条件对案件反映出来的行政机关在进行社会管理方面存在的问题进行总结和建议，指出其违法、违纪问题或制度漏洞，助其化解潜在矛盾，消除纠纷隐患，减少犯罪和损失，进而实现为党和政府决策提供服务的功能。

 

    （2）有助于行政机关了解公众呼声。行政性司法建议目的是维护社会的公平和正义，它由人民法院发出，转达的却是行政机关管理对象的不特定公众对行政机关的愿望和诉求，事实上成为公众向行政机关单位反馈意见的桥梁，行政机关重视司法建议，有助于其更好地倾听管理对象心声，顺利实现职能的转换。

 

    （3）有助于有效监督政府依法行政。法院作为中立者在审判工作发布司法建议书，往往比行政机关自身的工作总结更真实、更准确、更切中实际，有可能提出督促行政机关依法行政、依法办事的建议性意见，既有效督促行政机关依法行政，同时又能通过司法建议提升法院司法监督的效用，延伸审判的影响力。

 

    （4）有助于促使公共政策逐步形成。当前人民法院公共政策形成的司法功能，主要表现在司法对法律与政策没有规范的问题的妥善处理，促进发动相关法律政策的逐步形成。转型期社会新的问题层出不穷且日益复杂，对此，法律与政策的废、改、立不可能因情势变化马上进行，解决这些问题的部分具体任务摆在人民法院面前，围绕司法审判的政策形成功能也越来越明显。对于法律政策真空或滞后的社会问题，人民法院进行均衡利益的裁判，及时发出司法建议，都符合社会发展趋势、立法精神和社会公众的价值标准，获得公认，会促进相关机关或主动或受动都应以此作为制定该类政策的参考或依据，以调整或形成公共政策。

 

    （5）收到普法教育的实际功效。司法建议工作开展得好, 不仅有利于行政机关及时有效地堵塞工作中的漏洞, 弥补工作过失, 健全各项规章制度, 预防和减少违法犯罪及纠纷的发生，还有利于引导单位和个人更好地知法、懂法、守法, 在客观上起到法制宣传的作用，达到处理一案、教育一片、防范一方的效果。

 

    2、行政性司法建议工作开展失当之弊

 

    （1）行政性司法建议发出数量大回馈率低导致法院资源浪费。为了使司法建议收到实效，很多法院加强对司法建议发出后的跟踪和督促，例如建议发出后与被建议单位联系，了解建议的效果，与被建议单位座谈、交流，了解被建议机关的具体执法规定和解决问题的困难等等，客观上需要牵扯法院更多精力。但是司法建议如果得不到反馈，直接的后果就是建议价值缩水、法院的这些投入成了无效劳动，造成司法工作资源的浪费，还将大大挫伤法院继续进行司法建议的积极性。

 

    （2）建议无法落实使公众易对依法行政失去信心而更多地进行诉讼。目前，一些法院为了争取社会理解和支持，在发出司法建议同时往往组织媒体向社会公众进行宣传。但是司法建议采用率低的现实，导致大量被人民法院发现了的行政执法漏洞和隐患苗头被舆论关注后却仍未得到有效改进，严重影响了公众对行政机关依法行政的信心。事实上，“在一个依法履行自己职责的法律机构面前，政府部门对司法建议的怠慢和冷落，不仅会损坏自己的形象，影响自己的信誉，而且会阻碍经济环境的改善和社会发展的步伐”[19]。可以设想，当媒体受众发现那些曾被披露过、人民法院认为不妥的问题在自己的生活中再度发生时，他选择采用诉讼方式解决纠纷的概率不但会大大提升，这种频繁被诉诸公堂的现状势必会使行政机关的执法形象大打折扣。

 

    （3）挑战人民法院的司法中立和司法权威。追求社会的崇尚、尊重乃至信仰,树立司法的权威,既是法治社会的要求,也是法院和法官的职责。澳大利亚法官马丁说：“在一个秩序良好的社会中,司法部门应得到人民的信任和支持。从这个意义出发，公信力的丧失意味着司法权的丧失”。美国司法行为守则要求“无论是作为个人还是集体存在的法官,都必须尊重和珍惜公众对司法的依赖,努力增进和保持公众对法律制度的信心”。但事实上，我们一方面要求法官们“慎言”，在审判席上扮演中立、客观、相对超脱的甚至貌似消极的判断角色，一方面却为了提高司法建议的回复率主动为那些曾经或将来可能是自己所审理案件当事人的行政机关出谋划策。这显然影响“一方面体现为民众对司法的充分信任与依赖、对司法权威的自觉服从，另一方面则体现为司法在整个社会中权威已经树立，社会公众对司法有着充足的信心”[20]之社会公信的顺利建立。

 

    （二）转型期行政性司法建议的功能定位

 

    “综观世界各国的法治历程，大凡法治搞得比较成功的国家，无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合”[21]。我国的法律制度不同于西方国家的三权分立，国家机关之间既要分权、制约，又要相互配合。司法的任务不仅限于裁决案件与争议，还要维护国家的法制和秩序。因此，从这个意义来看，司法建议堪称我国理性应对社会制度困境的典范。尽管其难免面临有效与无效之间的尴尬境地，但是它拓展了人民法院用非强制的形式回应社会现实问题的空间。

 

    对转型时期的社会需求予以回应，是社会转型时期司法的应有内涵之一。因此，虽然当下法院所面临的直接任务是适用法律，但司法本身并不是目的，其目的在于对社会关系进行有效的调整，而终极目的则在于针对社会的需求提供其所需的服务，最大限度地满足社会需求。建设社会主义法治国家,不能仅仅依赖刚性的司法裁判活动,还需要通过种种非诉讼的柔性方式把法律的规定、法治的精神普及到机关、法人和公民当中,使其变成整个社会的公共意志,从而调整、规范他们的行为关系。

 

    综上，笔者认为，人民法院基于审判活动派生出来的司法建议具有的应当是“尽量扬长避短地间接调整社会管理的功能”。

 

    余  论

 

    《通知》已经为当前人民法院开展司法建议工作指明努力的方向。但是，行政性司法建议工作要取得良好的社会效果，显然还要依靠来自社会各方面的共同支持和理解。对此，除了执行好《通知》的具体要求外，切实分析、权衡、把握好每一次行政性司法建议工作中的利弊得失，扬长避短地改善人民法院目前行政性司法建议工作状况成为当务之急。以下是笔者从提高行政性司法建议社会效果的角度，补充几点参考建议和对策：

 

    （一）增加司法建议在刑事司法领域和执行工作方面的规定，使人民法院司法建议功能真正覆盖法院司法的方方面面。基于司法建议的设计初衷和功能定位，当前立法不便对司法建议予以过度细化，不宜通过立法赋予强制力，因为法律需要相对的稳定，越稳定的法律越权威

 

    （二）司法建议的形式不应再保留口头建议形式，并进一步规范书面司法建议的格式，以求形式上更加正式、突显人民法院和司法建议的权威。

 

    （三）严格控制质量和数量，提高司法建议的可操作性。要将行政性司法建议的主要精力放在有普遍性、深层次、倾向性的问题上；减少对偶发性或不具有普遍意义的现象的建议，进行必要的调查研究，尽量使提出的问题准确、针对性强，具有可操作性或指明当前的解决思路、解决方向。

 

    （四）尝试新的行政性司法建议发布流程。巩固人民法院的中立地位，发出司法建议后人民法院不再行使跟踪回访职能，只对反馈结果进行调研性备案。所有行政性司法建议发给同级人大主管内务司法的委员会并由其代转同级政府备案，政府备案后由其自上而下逐级交办被建议机关案作用，并要求将整改结果层层上报给至政府备案，再由政府报同级别人大并通知法院结果。这样一是增加了合法因素，迎合行政机关处理问题思路。二是使上级机关及时了解下级部门的问题和困难，以便必要时为下级机关解决问题提供便利。三是有助于人大和同级政府全面掌握辖区社会矛盾纠纷现状、特点和发展趋势，及时组织进行有针对性的整改和立法性调研。四是客观上能够促使人民法院提高建议质量。

    （五）发出司法建议后要妥善利用好法院信息、调查报告、内参和宣传报道的作用。行政性司法建议不同于要接受媒体全盘监督的公开审判的案件，它具有一定的社会管理功能和领导决策参考作用，对于那些不适合报道，需要严格周密调研方可解决而又需要社会公众理解的就要妥善把握好宣传的角度，不能仅针对建议内容做简单的宣传。为了切实推动具有重要社会意义的司法建议及时得到解决，还可以根据不同情况充分发挥法院信息、调查报告和现代“奏折”——内参的作用。

注释：

[1]本文的研究对象是那些人民法院发往国家行政机关的司法建议。为区别于人民法院基于行政审判而发出的司法建议，本文将人民法院基于民事、刑事、行政审判向国家行政机关发出的所有司法建议统称为“行政性司法建议”。

[2]见2007年3月1日，最高人民法院下发《关于进一步加强司法建议工作为构建社会主义和谐社会提供司法服务的通知》。本文简称为《通知》。

[3]记者吴允波报道：《反馈机制相对匮乏，山东省司法建议成 "事后诸葛亮"》，山东济南《大众日报》，2005年8月3日，第2版。当天“新华网”、“人民网”和“青岛新闻网”等予以转载。

记者黄秀丽报道：《京4法院去年发送172份司法建议 7成“石沉大海”》，《北京日报》，2007年1月22日。该报道指出：“朝阳法院等北京4家法院2006年发送的172份司法建议，反馈率不足3成，而司法建议涉及的问题最多集中在行政机关”。笔者于2007年6月25日访问互联网，利用Google搜索该报道名称，查询结果包括《人民日报》、《京华时报》、《成都日报》、“新华网”、“中国新闻网”、“中国法律信息网”等93项条目。

[4]司法部研究室副处长、助理研究员刘武俊著：《当司法建议遭遇行政“傲慢”》，载//www.chinanews.com.cn/hr/hwbz/news/2007/01-25/861266.shtml，于2007年6月25日访问。

[5]参见吉林省四平市中级人民法院编：《审判管理操作规范》，人民法院出版社1995年版，第407～413页，关于“司法建议”的概念、类型以及基本制度设计。

[6]司法工具论是一种关于司法本质和司法功能的法学世界观和方法论，其核心观点是，认为国家的司法活动是实现阶级统治和利益的工具，是实行阶级专政、维护统治秩序的有力武器。该理论长期以来一直在我国司法实践中占据主导地位，对我国的法制建设产生了深远的影响。

[7]季卫东著：《法律编纂的试行》，载2007年6月10日//www.148cn.org/data/2006/0512/article_3071.htm。

[8]据北京市高级人民法院研究室统计，2006年北京市三级法院共发出司法建议593份。根据上述媒体报道，北京市一中院、二中院、朝阳区法院、昌平区法院4家发出的司法建议共172份，即占全市25家法院发出司法建议总数的29%。

[9]民诉法第103条规定, 有关单位拒绝或妨碍人民法院调查取证; 金融部门或其他单位接到人民法院协助执行通知书后, 拒不协助执行的, 人民法院可以对其主要负责人或直接责任人员予以罚款, 还可以向监督机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。

[10]表中资料来源于最高人民法院网//www.court.gov.cn/work/，中国人大网//www.npc.gov.cn/zgrd，国家图书馆网//www.law-lib.com/fzdt/newshtml/22/20050720171417.htm 刊载的各年度最高人民法院工作报告，于2007年6月27日访问。

[11]王名扬著：法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第12页。

[12]刘瀚等著：《依法行政论》，社会科学文献出版社1993年版，第11页。

[13] ［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。

[14]法院要完成宪法所赋予的司法审查职责，必须有一个良好的制度平台，但我们的行政诉讼显然还存在缺憾和不足，如行政行为的概念没有明确界定，司法审查范围还显得过于狭窄，正当程序规则没有充分体现等，这些都影响了行政诉讼制度在促进依法行政方面的功效。

[15]夏国佳著：《社会转型期人民法院司法功能嬗变的特征》，载《人民法院报》，2007年1月4日，第5版。

[16]第一组数据见当年度北京市法院院长会工作报告和调研工作会议报告、2007年7月23日市高院研究室调研报告统计数字。第二组数据根据北京市高级人民法院2004年-2006年司法建议工作评比获奖名册统计。

[17]例如：2006年底，国家认证认可监督管理委员会针对北京市朝阳区人民法院就“全国牙防组”一案发出的司法建议进行回复后，卫生部专门函复朝阳法院，表达了对法院司法建议的高度重视。

[18]见记者刘晓鹏著，《司法建议，为何没人接茬？》载2007年3月20日《人民日报》，第10版。

[19]叶建平著：《司法建议落空尴尬了谁》，载2007年03月27日 //yejianping.blshe.com/post/229/32918。

[20]黄娟著：《在“应然”与“实然”之间—司法的公信力及司法权运行过程中的“信息失真”》，载《湘潭大学社会科学学报》第26卷第3期，第95页。

[21] 袁曙宏、赵永伟著：《西方国家依法行政比较研究》，载2007年6月9日//www.jcrb.com/zyw/n6/ca12413.htm。

 北京铁路运输法院   苏 微