浅谈多元化纠纷解决机制在基层的建立

随着我国改革开放的不断深化，社会的各种矛盾和问题凸现，并表现出复杂、频发的特点。人们最朴素的权利意识、法律意识被唤醒后，便把诉讼理解为纠纷解决的第一选择甚至是唯一方式。诉讼案件总量急增，法院不堪重负，导致部分纠纷久拖不决，矛盾加剧，有的案件即使经由法院判决，也因法律真实与客观真实的差异、法律与传统习惯、道德、情理之间的差异，高度专业化、僵化的程序规则与个案所要求的灵活处理之间的矛盾，导致案结而事难了，增加了更多的潜在社会矛盾，给社会和谐与稳定埋下了隐患。这种单一的纠纷解决机制，一方面使有限的司法资源不能用在刀刃上，另一方面我国历史上固有的民间的非官方、方便快捷、低成本的纠纷解决手段闲置、荒废。和谐社会呼唤与诉讼功能相辅相济、程序上有起有承的全社会共同参与的多层次、多元化的纠纷解决机制。

     一、何为多元化纠纷解决机制

     多元化即多主体、多层次、多途径、多评价体系所构成的统一体。多元化纠纷解决机制是指在社会中，诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。

    二、多元化纠纷解决机制的表现形式

    根据主持纠纷非诉解决的主体不同，可分为：1、法院附设的诉讼调解；2、国家行政机关或准行政机关所设或附设的纠纷解决机制，如劳动仲裁机构、消费者协会等；3、民间团体、组织的非诉讼纠纷解决方式，如人民调解等；4、由律师主持的专业咨询或法律援助性质的非诉讼纠纷解决办法等等。

    这些非诉解决方式，有的解决一般民事纠纷；有的专门解决特定的社会纠纷，如劳动、消费、医疗、交通事故、建筑、公害环境、知识产权、国际贸易纠纷等。其处理结果的效力也有很大差异，有的具有强制执行力，当事人可向法院申请强制执行；大部分不具有强制执行的效力，当事人在合意未达成时可直接转入诉讼，或在达成协议后的一定期限内提起诉讼。 

    按救济途径，可分为公力救济、私力救济和社会救济。公力救济的核心是司法救济，即司法机关和司法程序。此外还有行政机制或准司法机制，主要有行政决定、裁决、行政复议等。私力救济，即所谓“私了”。社会救济，指国家容许并提倡的由民间社会组织，包括公益组织、社会团体和中介机构提供的纠纷解决方式。

    按纠纷解决方式可分为协商、调解和裁决。协商是指当事人双方自行谈判解决纠纷，强调当事人双方的合意。由第三人主持的纠纷解决，通常可分为两类，即调解和裁决。调解机构的性质也是多样化的，包括民间调解、行政调解和法院调解等。裁决当然就需要动用司法或准司法手段了。

    根据所依据的规范体系不同，又分为道德规范、自治规范、村规民约、民族习惯、宗教等等。社会越发展，法律规范越健全，就越应具有一定的宽容度，尊重当事人自己对规范的选择，允许在纠纷解决中同时适用其他社会规范。

    地方或区域的多元化。我国是一个多民族国家，地区间的社会经济发展程度、文化传统、风俗习惯等方面千差万别，在司法资源配置和纠纷解决需求方面的差异非常明显。故历来就允许和鼓励各地创立适合本地实际的多元化纠纷解决机制。

    各种纠纷解决程序本身的多元化。即使是单纯的司法程序，本身也是多元化的。司法程序的设计充分考虑到当事人的利益、司法成本、社会公共利益等多方面的因素。包括繁简分流，诉与非诉，以及家事纠纷、劳动争议解决程序，法院调解和裁判机制，小额、简易和普通程序，一审、二审、再审程序的多元化等等。其他非诉形式的解决机制则更是机动灵活，不一而足。

    三、目前建立多元化纠纷解决机制的障碍

   （一）认知上的障碍

    中国要走可持续发展的道路，要构建和谐社会，法学界坚信：只有法律才是构建和谐社会的基本途径和保证，然而为了实现和谐的目标，以法律为名将国家权力无限扩展，对社会生活高度介入，有可能摧毁社会共同体的自治体系，甚至损毁其他社会机制的正常功能。同时又采取了一些急功近利的政策、改革措施和绩效考核，要求司法工作件件案结事了、息诉罢访、群众满意。其后果不仅无益于社会和谐，或许会诱发更多的纠纷并破坏法律的既有功能和价值，损害了司法应有的权威。实践证明，司法是有效的，但不是万能的，法律和司法均不能替代社会自治。

    近期中央电视台经济频道播出的一个电子产品展销会，对构建多元化纠纷解决机制很有启发。各大电子巨头纷纷展出自己的优势产品，或以引进国际先进生产线吸引眼球，或以百余年不断技术创新拥有粉丝，或以超值售后服务深入人心。但没有哪个企业能把产业链的前端和终端都做到极致。只有走联合发展之路，整合现有技术资源，才能打破本土企业之间的无序竞争，提高国际竞争力。既然法院不能包打天下，就应向电子界学习，走联合并促进社会自治的发展之路，从而实现法治的可持续发展。

    （二）社会结构变化的障碍

    第一、随着经济全球化趋势不断增强，人口流动程度加大，社会凝聚力下降，当事人对共同体的依赖降低，地方权威的魅力和影响也就失去了作用，原有的地域或单位对人口的约束降低，其解决纠纷方面的功能大大弱化。

    第二、由于纠纷的多发和复杂性，调解者需要凭丰富的社会经验、办事能力、法律知识及其他必要的专门知识乃至个人人格魅力才能达到调解目的。而基层组织往往缺乏相对稳定而专业化的调解人员，故遭到当事人的抛弃。

    第三、基层组织对纠纷解决结果的权威性、合法性、效力性不能得到确认，对调解的履行缺乏强制力，固而失去吸引力。

    第四、诚信、道德等社会行为失范。基层调解最大的特点是利用本土资源，包括特定的人际关系、人文环境、公共道德、地方习俗和乡规民约等规则，促成和解的氛围，一旦这些因素对当事人失去了约束力，基层调解自然会随之受到冷落。

    四、基层多元化纠纷解决机制建立基础

    我们倡导在基层建立多元化纠纷解决机制，就是要充分调动社会资源，让人民群众参与，鼓励其他民间力量，特别是行业协会、专家、律师等基层力量介入。

    一要加大宣传力度，把多元化纠纷解决机制纳入普法内容，营造良好的舆论氛围。让人民群众懂得其参与的最终目标是要促进社会和谐和人民幸福。所以本土公众知晓与参与度将是个重要指标。

    二要充分发挥人民法院的作用。在多元化纠纷解决机制中，必须树立司法的权威。法院始终是纠纷解决的核心和有力保障。让法院的审判对各级各类非诉调解起到示范作用。加强对各类非诉讼纠纷解决主体的支持和指导。引导当事人通过非诉讼方式解决纠纷，应当坚持自愿、公平、效益的原则，同时不应影响当事人依法行使诉讼权利。

    三是适当提高诉讼成本。目前我国的诉讼在充分保障当事人行使诉权方面做了大量投入，诉讼费标准降低，缓、减、免等法律援助制度也使诉讼案件急增。

    四是要加强基层和基础建设，加大财政投入。建立党委、政府统一领导，综治机构组织协调，各部门各司其职的调解网络，全社会共同参与的调处格局。让人民群众更自愿地选择低廉的、高效的调解服务。

    五要建立司法、行政和民间性纠纷解决机构之间有序的衔接和互动机制。将纠纷分门别类，设定调解和仲裁前置程序。属地纠纷要通过各级政府，专门纠纷要通过行业协会，或调解，或仲裁。一旦调解或仲裁失败即可启动诉讼程序。使当事人获得便利的、多层次的法律服务，同时又充分保障其依法行使诉权。

    四、搭建基层多元化纠纷解决机制框架的构想

    1、纵向：建立多层级地域性的人民调解网络，包括村（居）民组调解、村（居）委会调解、乡镇调解、县（区）调解；

    2、横向：建立各行业内部调解系统，包括医疗、交通事故、教育、环境、质量等自治调处机构；

    3、充分发挥中介机构的服务职能如调查、咨询、鉴定、评估、精算等和调解职如法律服务所、律师事务所的职能；

    4、建立和完善准司法机构，如：行政调解、消费、征地拆迁、商事仲裁、劳动人事仲裁、体育裁仲、农村土地承包纠纷调解和仲裁机构。

    5、建立法院内部的专门调处机构如调解室、速裁庭等。

    6、以上调解或仲裁为诉讼前置，即非经一定程序不得直接诉讼。

    以上框架放开是一张覆盖社会各个角落的有序的纠纷调处大网，收拢来又是各个环节间良性互动，最后有司法作保障的纠纷解决链条。在此，衷心希望多元化纠纷解决机制能发挥其应有的作用，尽可能降低纠纷给社会带来的风险和危害，减少解决纠纷的成本和周期，使纠纷解决的效果达到最佳程度，则能达到法治社会、和谐社会所追求的共同目标。李旭珠