工伤认定行政行为亟待规范

受理并依法处理因工作遭受事故伤害或者患职业病的企业职工和个体工商户的雇工提出的工伤认定申请案件，是统筹地区劳动保障行政主管部门的法定职责。依法正确履行好这项法定职责，对于依法维护因工作遭受事故伤害或者患职业病的企业职工和个体工商户的雇工的合法权益，促进社会和谐稳定，都具有重要的积极意义。然而，由于种种原因，造成个别统筹地区劳动保障行政主管部门不能严格依法行政，执法行为不规范的现象屡屡发生，致使因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工的合法权益不能得到及时有效地保护，从而引发职工诉讼甚至上访。笔者就职所在的许昌市魏都区法院2006年共受理不服工伤认定的行政诉讼案件11  案，处理结果判决维持劳动保障行政主管部门作出的具体行政行为的 4案，撤销的7 案，维持率仅占 36   ％。笔者试着从我院上年所审理的工伤认定行政诉讼案件中行政机关在执法中暴露出的问题，谈一谈行政机关在受理和处理工伤认定申请案件中不规范执法的表现、成因以及解决这些问题的基本思路和办法。

    一、行政执法不规范的表现

    表现之一：认定案件事实不清，甚至认定事实和认定结论前后矛盾。根据我国《行政诉讼法》第五十四条的规定，合法的具体行政行为应同时具备主要证据确实充分，适用法律法规、正确，符合法定程序，不存在超越职权、滥用职权和不履行法定职责等问题。行政机关作出的具体行政行为只有同时具备这几个条件的，才属于合法的具体行政行为，缺少其中任何一个条件，都属于违法的具体行政行为。认定事实清楚，主要证据确实、充分，是行政机关作出行政处理决定的前提和基础。然而，对有些案件的处理，行政机关在事实尚未查清即作出处理决定，或者作出的认定结论与认定的事实自相矛盾。如原告某有限公司诉被告某劳动和社会保障局、第三人吕某不服工伤认定一案，吕某因遭遇机动车交通事故伤害而身体受伤，因赔偿问题与所在单位即原告协商无果，吕某向被告某劳动和社会保障局提出工伤认定申请 。被告某劳动和社会保障局经审查，作出第三人吕某所受伤害为工伤的认定结论。原告某有限公司不服，遂诉至法院。法院没有认定第三人吕某因工受伤的事实，而是以被告某劳动和社会保障局作出的具体行政行为适用法律、法规不当为由，判决撤销了被告某劳动和社会保障局作出的工伤认定结论。判决生效后，某劳动和社会保障局在没有补充完善相关证据的情况下，仅在适用法律、法规方面作了调整，就重新作出了吕某所受伤害为工伤的认定结论。某有限公司不服，向省劳动和社会保障厅申请复议。省劳动和社会保障厅经审查，以某劳动和社会保障局认定吕某所受伤害为工伤的证据不足为由 ，撤销了某劳动和社会保障局作出的工伤认定结论。吕某不服，以省劳动和社会保障厅为被告、以某有限公司为第三人再次向法院提起诉讼。后法院维持了省劳动和社会保障厅的复议决定。再如，原告张某诉被告某劳动和社会保障局、第三人某花炮厂不服工伤认定一案，原告张某也因遭遇机动车交通事故伤害而身体受伤。被告某劳动和社会保障局针对原告张某提出的工伤认定申请作出的工伤认定通知书，该通知书认定原告因工受伤的事实成立，但被告作出的认定结论却是非工伤结论。原告不服，向法院提起诉讼。法院以被告认定事实不清，主要证据不足为由，依法撤销了被告作出的认定结论。

    表现之二：适用法律、法规错误。具体表现在错引法律、法规条文，或引用法律、法规条文不到位。适用法律、法规正确，不仅要求行政机关引用的法律、法规名称准确无误，而且还要求具体到条、款、项或目。实践中，有时行政机关作出的某项具体行政行为认定事实清楚，处理程序也合法，仅仅因错引法律、法规条文，或引用法律、法规条文不到位而被法院撤销。如前述案例原告某有限公司诉被告某劳动和社会保障局、第三人吕某不服工伤认定一案，被告某劳动和社会保障局在其作出的工伤认定通知书上认定第三人吕某在下班途  中遭遇机动车交通事故所受伤害为工伤，因该认定事实符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定的应当被认定为工伤的情形，被告某劳动和社会保障局在适用法律、法规上仅需引用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定就可以了。然而，被告某劳动和社会保障局在引用法律、法规条文时，除了引用《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定外，还引用了与其认定事实、认定结论毫无相关的《工伤保险条例》第十五条、第十六条的规定，且引用的《工伤保险条例》第十四条还没有具体到第几项。进入诉讼后，法院经审理，以适用法律、法规错误为由撤销了被告某劳动和社会保障局作出的工伤认定结论。

    表现之三：违反职权法定原则，将本部门依法享有的职权以委托书的形式交由他部门行使。如原告某建筑有限公司诉被告某劳动和社会保障局、第三人陈某不服工伤认定一案，第三人陈某之子从原告处下班回家途中遭遇交通事故死亡。第三人陈某向当地劳动保障行政部门为其子申请工伤认定。当地劳动保障行政部门根据被告某劳动和社会保障局出具的委托书以本局的名义直接受理该案，并作了必要的证据调查核实活动。被告某劳动和社会保障局在对该案的卷宗材料进行审核后，即作出了第三人陈某之子所受伤害为工伤的认定结论。原告某建筑有限公司不服，遂提起行政诉讼。根据《工伤保险条例》第十七条的规定，有权受理申请工伤认定案件并作出处理的是用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门，除此之外，其他任何部门无此职权。该案中，有权受理第三人陈某为其子提出的工伤认定申请并作出处理的是被告某劳动和社会保障局，事故发生地的劳动保障行政部门无权以本部门的名义直接受理该案。被告某劳动和社会保障局出具委托书，将该案交由当地劳动保障行政部门直接受理的行为，实质上是将本应由本部门依法享有的职权分离出去交由他部门行使。被告某劳动和社会保障局的这种行为，违反了职权法定原则，因而是无效的。基于以上理由，法院判决撤销了被告某劳动和社会保障局作出的具体行政行为。

    二、执法不规范的原因

    1、造成行政机关作出的具体行政行为认定事实不清的原因 ，是行政机关调取的证据不全、不实。行政机关受理受伤害或患职业病职工或其亲属提出的工伤认定申请后，通常情况下都会进行必要的证据核实活动，但核实的对象往往局限在申请人提出工伤认定申请时所提交的证据材料，而忽视了对相反证据的收集，甚至不向用人单位送达工伤认定协助调查通知书，从而剥夺了用人单位举证的权利。行政机关一旦作出不利于用人单位的处理决定，用人单位 就会毫不犹豫的申请复议或提起行政诉讼。在复议或诉讼中，如果用人单位提出相反的否定工伤的证据材料，作出原具体行政行为的行政机关就会因证据不足而处于尴尬的境地，原具体行政行为就很有可能被复议机关或法院撤销。

    2、造成适用法律、法规错误的原因。归纳起来有以下两个方面，一是客观方面的，另一个是行政机关主观方面的。在客观上表现为国家立法上的缺陷，有些法律、法规对某一问题规定的过于原则，与此相关的实施细则、解释不配套或不完善，造成行政机关有时作出具体行政行为无“法”可依。如《工伤保险条例》第十六条规定：“职工有下列情况之一的，不得认定为工伤或视同工伤：（一）因犯罪或者违反治安管理伤亡的；（二）酗酒导致伤亡的；（三）自残或者自杀的。”该条以列举的方式规定了不得认定为工伤或者视同工伤的三种情形。但实践中如发生不能认定为工伤或视同工伤，同时又不符合《工伤保险条例》第十六条所规定的任何一种情形，在这种情况下行政机关在适用法律、法规方面就会显得无所适从。如原告王某诉被告某劳动和社会保障局、第三人某纺织有限公司不服工伤认定一案。王某是第三人某纺织有限公司的一名职工，因患病经所在单位领导批准在家休息，病未痊愈但假期已满。在假期届满之日的下午，王某驾驶一辆摩托车前往所在单位续假，途中遭遇交通事故受伤。王某向某劳动和社会保障局申请工伤认定，某劳动和社会保障局作出不予认定为工伤的处理决定，但在适用法律、法规上，某劳动和社会保障局没有引用《工伤保险条例》第十六条的规定，而是引用了该条例第十四条应当认定为工伤的规定内容。诉讼中，被告某劳动和社会保障局委托代理人道出了其中的缘由：因原告王某所受伤害不具有认定为工伤或者视同工伤的法定情形，不能认定为工伤，但本案事实与《工伤保险条例》第十六条所规定的任何一种情形都不吻合，引用该条例第十四条作为其作出的具体行政行为的法律、法规依据，实属无奈之举。因被告某劳动和社会保障局认定事实与适用法律、法规相矛盾，法院判决撤销了被告某劳动和社会保障局作出的具体行政行为。又如《工伤保险条例》第十四条规定：“职工有下列情况之一的，应当认定为工伤：......(六）在上下班途中，受到机动车伤害事故的；......。”由于相关的部门没有通过行政或司法解释的形式对该条第（六）项中的“上下班”的内涵及外延加以解释或说明，导致实践中对该条第（六）项中的“上下班”的理解多种多样，可谓智者见智，仁者见仁。有人认为这里的“上下班”，应当理解为正常的上下班时间，职工迟到或早退不应包括在内。但也有人认为， 应当作出有利于受伤害职工的理解，尽管发生交通事故的时间不是用人单位所规定的上下班时间，但如有确切证据证明受伤害者是前往单位上班或在工作期间未经单位领导批准擅自离岗的途中发生交通事故而受到伤害，尽管职工存在迟到或早退的违纪事实，但情节轻微，其所受伤害应当被认定为工伤。由于对“上下班”的理解和认识不同，造成不同的行政机关对同一案件的处理结果各异。前述案例原告某有限公司诉被告某劳动和社会保障局、第三人吕某不服工伤认定一案即是如此。吕某是某有限公司下属机构的一名员工，从事炊事员工作。按该公司的规定，公司所有员工必须吃住在单位，由公司统一安排食宿，员工未经批准不得擅自离开。一日，吕某工作完毕，未经单位领导批准擅自回家，回家途中不幸遭遇车祸受伤。因就伤害赔偿问题与公司不能协商一致，吕某向某劳动和社会保障局申请工伤认定。某劳动和社会保障局受理后经审查作出了确认工伤的处理决定。某有限公司不服，申请行政复议。复议机关认为吕某所受伤害不符合认定工伤的条件，遂撤销了某劳动和社会保障局作出的确认吕某所受伤害为工伤的处理决定。

    主观上造成行政机关适用法律、法规错误的原因是行政机关个别工作人员责任感不强，做事马虎不认真。如某劳动和社会保障局对本局受理的申请工伤认定案件作出的书面处理决定，均采用制式的文表形式，其中在“认定依据和认定结论”一栏中统一印有“依据中华人民共和国《工伤保险条例》（国务院375号令）第十四条、第十五条、第十六条规定，经审核............ 职工...........所受伤害（职业病）确定为................ 。”的内容，由工作人员根据每个案件的具体情况填写，对案件处理适用的法条保留，不适用的勾掉。然而 ，由于个别工作人员粗心大意，不加选择地保留了表格上所印制的全部法条，结果造成适用法律、法规错误。

    3、造成行政程序违法的原因。《工伤保险条例》实施前，县（区）级人民政府的劳动保障行政部门有权受理发生在本辖区的申请工伤认定案件。该条例实施后，县（区）级人民政府的劳动保障行政部门不再受理该类案件，而由用人单位所在地统筹地区劳动保障行政部门统一受理。为了方便当事人提出申请，同时也便于劳动保障行政部门调查核实证据材料，有权受理申请工伤认定案件并作出处理的劳动保障行政部门就采用出具委托书的形式，委托工伤事故发生地或者用人单位所在地并不具有受理申请工伤认定案件法定职权的劳动保障行政部门受理申请工伤认定案件，并进行必要的证据材料的调查核实活动。这是行政机关为缓解工作压力，提高行政效能而采取的在他们看来是合法可行的措施。

    三、解决问题的思路和办法

    为解决行政机关在执法过程中存在问题和不足，促进行政机关依法行政，笔者建议应采取综合措施，多策并举，综合整治。具体措施如下：

    1、加强立法工作。对在实践中存在争议较大的需要以立法的形式加以解决的问题，有关部门尽快出台相应的解释或规定，以规范行政执法工作，解决行政机关无“法”可依的问题。

    2、加强行政执法干部队伍建设，教育和引导广大行政执法人员牢固树立和落实执政为民的工作理念，增强工作责任感和爱岗敬业、乐于奉献的精神。要持之以恒的抓好业务建设，不断提高广大行政执法人员的业务素质和执法水平。

    3、加强行政机关之间、行政机关与法院审判机关之间的联系与沟通，及时反馈行政机关在行政执法过程中存在的问题与不足，及并采取有效措施加以整改，不断提高行政执法工作的质量和水平。杜辰生 立安