开发区管理委员会可否作为行政诉讼主体

[案情]  刘某与许某土地承包登记发生纠纷，村组未调解成功，最后，该村委会的上级部门县开发区管理委员会根据《中华人民共和国土地管理法》第14条、第16条之规定作出了具体处理决定，并告知如不服，可在30日内向人民法院起诉的权利，并加盖了该经济技术开发区管理委员会印章。后许某不服该决定，以该经济技术开发区管理委员会为被告，提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销经济技术开发区管理委员会所作出的“刘某与许某责任田纠纷处理决定”。

    [分歧]  当事人起诉到法院时，就立案受理问题产生三种意见。

    第一种意见认为,经济技术开发区管理委员会不具备行政诉讼被告的主体资格，它是政府按照社会主义市场经济体制的要求，促进经济技术发展，成为发展外向型经济的基地，经济体制改革的试验区和经济建设的示范区的经济管理机构。因此不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第41条第二项的规定，即没有明确的被告，法院应该作出裁定不予受理。

    第二种意见认为,按照《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款项的规定“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。”由于国务院对开发区管理目前还没有制定出有关条例，授权的组织更谈不上；如果有相关行政机关的委托，那么就应该告知当事人更换行政机关为被告。

     第三种意见认为,开发区管理委员会不隶属任何一个行政部门，而直接由县政府的领导，等同于县政府的一个部门，介乎于企事业单位之间性质，但它又不是经济实体,  以县人民政府作被告主体较为妥当。

    [管析]  笔者同意第三种意见。县经济技术开发区管理委员会，不具备行政诉讼被告的主体资格，它是政府按照社会主义市场经济体制的要求，促进经济技术发展，成为发展外向型经济的基地，经济体制改革的试验区和经济建设的示范区的经济管理机构。其认定性质是对的，但是“作出裁定不予受理”的处理结果是不正确的。人民法院应该告知更换县人民政府为被告主体，如果当事人不同意更换，执意坚持以开发区管理委员会为被告的话，立案受理是应该的，至于业务庭最后如何处理是审理的事情了。

    “开发区”是国家机构改革中的新产物，国务院还没有出台有关开发区管理条例的类似法规，而最高人民法院于2005年6月18日公布，2005年8月1日起施行的《 关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第1款　“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。”的规定，就明确说明开发区管理委员会是不具备行政诉讼主体资格；第二条第2款又规定“本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。”由于该处理决定没有得到县人民政府土地管理部门追认，那么本起诉讼的的行政诉讼被告主体只有列县人民政府才较为恰当。曹茂幸