村民委员会能否成为行政诉讼的被告

　　原告东营市河口区四扣乡（现为河口办事处）长青村部分农民。

　　被告东营市河口区四扣乡（现为河口办事处）长青村村民委员会。

　　原告诉称，一九八六年实行农村经济体制改革时，原告的家庭均按照本地的实际情况，分得了应得的口粮田，当时由于本村的土地在可耕地中间还夹杂着一些荒碱地，虽然名义都是按人口每人分给０．４５亩，但每户都是根据所分到地块的具体情况，在扣除地块上荒碱地面积之后，才确定的地界。经原告的精心开发和护养下，原先的荒碱地大部分被改造成了可耕地，并且在上级政府的号召下种植了经济林（苹果、冬枣等）。由于各户的人口变化，就产生了人均口粮田数量不均的情况。一九九九年六月二十一日，村两委就此问题进行了专门的研究，结合村里耕地的总量和质量的实际决定部分调整口粮田，并形成了决定且书面通知了每家每户。按照村两委研究的这次调地方案，原则上河东坝上的地不动，实际测量后，多的由村里以每亩一百元的价格发包给农户，少的到河西坝上加倍补足。对此调地方案，尽管没有召开村民大会，但因其具有一定的合理性，村民收到通知后基本没有反对意见。就这样一九九九年六月二十三日缺地的部分农户到河西坝上分地，但仍有一部分农户一是认为河西坝上的地离家较远不便管理，二是贪恋河东坝上的地大部分为上好的经济林，故而坚持不到河西分取双倍的土地，而要求留在河东分配农户们多占（由于人口变动和开发荒碱地形成）的部分。村里个别干部在一没经支部同意，二没经村委会成员研究，三没有召开村民大会讨论的情况下，就擅自主持于一九九九年六月二十五日在仅有部分缺地的要好地的农户的参加下，将原告在河东坝上的土地进行了丈量并分了下去（连同地上的枣树、苹果树）。接下来由具体分到地的人通知原耕种户土地已由村委会分给他们，并不允许原耕种户进行管理，就算完成了这次的土地调整。由于涉及的土地都种有冬枣、苹果等果树，当时正值管理的关键时期，现分到地的农户不进行管理，又不让原来耕种户管理，果树疏于管理，落果十分严重，又加上虫害，造成较大损失。

　　因此，原告认为被告在这次调整土地的过程中，存在以下严重问题：

　　第一，调整土地的结果违反了群众初衷，在群众心里造成了恶劣影响。

　　第二，在这次调整土地过程中，充分暴露了该村贯彻落实村民委员会组织法的苍白无力，反映了这个村级组织的政策水平较低和法律观念的淡薄。

　　第三，调整土地的结果在满足极少数村民个人私利的同时，更严重的是损害了大多数村民的利益并且破坏了发育良好的经济环境。

　　为此，请求法院撤销东营市河口区四扣乡长青村村民委员会的非法调整土地的行为；赔偿因此造成的经济损失。

　　被告东营市河口区四扣乡长青村村民委员会没有答辩。

　　法院审理查明，被告东营市河口区四扣乡长青村村民委员会在调整土地时于１９９９年６月１日召开过村委与党支部会议研究调整土地等有关问题，并于１９９９年６月２２日下发了关于调整土地的通知书。但是被告在调整土地时并没有按当时的通知进行调整而是擅自改变了原方案，对土地进行了调整。

【审判】

　　法庭认为，被告东营市河口区四扣乡长青村村民委员会在调整土地时是依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定进行的，属于法律授权行为，村民委员会在调整本村集体所有土地时的行为为行政行为，此种情况下村民委员会可以作为行政诉讼的被告，故东营市河口区四扣乡长青村村民委员可以作为本案的被告。本案在审理过程中，认为现分得土地的农户和本案有利害关系，依法追加现分得土地的农户为第三人。被告东营市河口区四扣乡长青村村民委员会调整土地应按《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定的程序进行，在村民承包的承包期限内，调整土地前应召开村民大会或者村民代表大会，调整方案必须经三分之二以上的村民或者村民代表同意，并报经有关机关同意后进行调整，被告东营市河口区四扣乡长青村村民委员会在调整土地时不仅没有召开村民大会或者村民代表大会，而且在调整土地时擅自更改了村委会在１９９９年６月２１日研究确定的调整土地的方案，违反了《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款的规定的程序，属程序违法，应予撤销。原告提出的赔偿诉讼请求由于原告没有足够的证据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十八条、第五十四条第（二）项第３目的规定，判决撤销被告东营市河口区四扣乡长青村村民委员会１９９９年６月２５日调整本村村民承包地的行政行为。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项的规定判决驳回原告请求赔偿的诉讼请求。

【评析】

　　村民委员会能否作为行政诉讼的被告，在案件的审理中合议庭主要存在两种不同的意见：

　　第一种意见，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性自治组织”，因此，作为村民自治组织的村民委员会不是行政机关，所以村民委员会不能作为行政诉讼的被告。

　　第二种意见，根据行政职权的产生方式，行政主体可以分为固有职权行政主体和授予职权行政主体，而所谓授予职权行政主体指行政职权并不是因组织的成立而形成，而来自有权机关授予的管理主体。虽然村民委员会不是行政机关，但是《中华人民共和国土地管理法》第十四条，授予了村民委员会在调整土地时的行政职权，其行为属于法律授权行为。另外根据２０００年４月２９日第九届全国人民代表大会常务委员会第１５次会议通过的《关于〈中华人民共和国刑法〉第９３条第２款的解释》的规定，村民委员会在自治管理中，有些涉及到宅基地安置、救灾物资的发放等工作中属于“其他依照法律从事公务的人员”，村委会在从事这些工作中的行为属于法律法规授权的行政管理主体。综上村民委员会调整本村村民承包土地的行为应属法律授权的行政行为，这类行为属于行政诉讼的受案范围。

　　笔者同意第二种意见。

程德刚