中国城市房屋拆迁制度有待完善

 中国城市房屋拆迁制度乃是目前城市政府转让国有土地使用权、进行城市改造与开发建设的主要工具，近些年来，这样的制度也从城市蔓延到城郊。但从一开始，这一制度就因为其内在的不公平，而引发了激烈的权利与利益冲突。仅在最近就引发了多起令人震惊的公共事件：在上海，居民用自制的燃烧弹对付暴力拆迁；在成都，居民因为抗拒暴力拆迁愤而自焚身亡；在昆明，因为拆迁一个大型集贸市场，上千商户上街抗议。各地还发生了众多拆迁纠纷。

    这些大大小小的事件告诉全社会与决策层，现在应当立即完善拆迁制度了。因为，现行拆迁制度本身存在着无法克服的巨大的法律与政治错误：

    第一，法律定性错误。虽然依照法律城市土地所有权属于政府，但城市居民所居住及新购买之房屋，必然已通过各种途径取得了国有土地之使用权。人们买卖房屋，也主要是在买卖土地。当然，2004年的宪法修正案确实规定了，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”请注意，此处之征收显然是针对土地的，但当然也包括房屋的。因而，居民应获得的补偿是双重的：丧失土地使用权的补偿，及房屋的补偿。

    然而，现行拆迁制度却根本没有任何明晰的产权观念基础。《城市房屋拆迁管理条例》根本就没有明确规定被拆迁人享有什么样的权利。这样含糊的规定就给各地方政府和开发商制定拆迁补偿标准上制造了不公平的机会。

    第二，没有明确的法定依据。根据行政法的规定，政府的所有行政行为必须基于《宪法》和法律的规定，遵偱实体法和程序法，依法行政、行政合理、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一，而《立法法》对于不同法律可规范的领域有严格界定。所谓拆迁也并非正常的市场交易，而是一种政府行为，系政府以公共利益的名义，强制居民出让正常使用的土地和房屋之产权，它属于土地“征收”行为。

    第八条第（六）款明确规定，“对非国有财产的征收”只能制定法律，此处所谓法律是指全国人大制定的法律。上述宪法条款也明确要求，征收土地必须依照“法律规定”进行。然而，《城市房屋拆迁条例》仅为行政法规，而不属于全国人大制定的法律，这样的行政法规本来是无权规范征收非国有财产之行为的。

    第三，拆迁主体错位。按照法治的精神，按照宪法，按照《物权法》，能够进行土地和房屋征收行为的唯一主体是政府。在任何国家，“征收”都是一种国家主权行为。在这种征收关系中，私人的交易自主权已经被剥夺，换言之，这是一种可能带来毁灭的权力。

    然而，现行拆迁制度却让所谓的“取得房屋拆迁许可证的单位”成为土地征收的主体，而这些单位通常就是商业性开发商。也就是说，现行拆迁制度竟然让商业性企业行使政治上的主权行为，这是一个再荒唐不过的政治混淆。而那些商业性公司也确实因为享有一种主权性权力，而把被拆迁人置于不平等地位，这是拆迁制度引发纠纷、冲突的根源所在。

    第四，拆迁范围畸形。现行宪法和《物权法》都已明确要求，政府行使征收权，征收私人的土地和财产，必须以“公共利益”为法定提前。不论如何解释，这一公共利益都是有界限的，否则法律的这一规定就毫无意义。

    然而，现行拆迁制度则因为没有清晰地界定“拆迁”的征收性质，而地方政府便借助法律上的模糊将城市的所有改造、开发都划入拆迁范围。依据现行拆迁制度，不管是政府建筑，公用事业建设，基础设施建设，还是工业商业建设，商品房开发，都是通过拆迁的方式进行的。也就是说，在本来应当通过正常市场交易进行的领域，也借助政府征收这种主权性行为进行。这自然导致政府强制性权力的无限扩大，实际上在土地市场上完全取消了私人产权和市场机制。

    第五，政府定位失当。按照现行《城市房屋拆迁管理条例》，房屋拆迁管理部门先应开发商之情向其发放拆迁许可证，然后对被拆迁人发布拆迁公告。换言之，在拆迁决策阶段，该决策最重要的当事人——该幅土地上的房屋和土地产权持有人，根本没有参与的机会。政府在房屋和土地持有人根本不知情的情况下，就转让了该幅土地。这本身就已经严重了侵害了房屋和土地持有人的权利。

    更糟糕的是，政府在获得土地转让金之后，就与开发商结成牢固的利益共同体。开发商已经向政府缴纳了土地转让金，所以，拆迁活动志在必得。也就是说，现行拆迁制度导致拆迁成为一个不可逆的过程。事实也确实如此，因为，政府在获得开发商缴付之土地转让金后，必须向开发商交付土地。这样，政府就必然在开发商与被拆迁人的谈判中完全站在开发商一边。现行与拆迁相关的全部行政和司法程序，也都旨在协助开发商强制被拆迁人完成拆迁，而没有给予被拆迁人以公平的异议机会，现实中也从来没有拆迁决策被废止的事例。这样的制度显然是不公平的。

    总之，以《城市房屋拆迁条例》为基础的拆迁制度是违反宪法、法律的，是不公平的，也混淆了政府的角色，并已成为当下社会紧张与冲突的一大根源。如果立即废除《城市房屋拆迁条例》，这确实有可能导致城市改造、开发速度放慢，但是决策层实有必要认识到：政府的根本宗旨是维护正义。以牺牲正义为前提的效率根本就不是效率，由此所积累的财富也是建筑在沙滩上的黄金大厦。

    因此，必须从依法行政、依法治国、依法办事，构建法治政府、阳光政府、责任政府、效能政府，积极推进社会的公平正义、民主法治、诚信友爰、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的角度出发，健全法制、完善《城市拆迁条例》、理顺体制和机制，营造依法行政、依法治国的法治环境，保障和服务于城乡发展，保民生、保稳定，切实维护广大人民群众的根本利益。

    附：部分信息摘自秋风的博客

    鄂州市城管局 邱雪斌

    2009年12月6日于鄂州吴都新苑