依申请信息公开诉讼周年年度调查报告——基于透明中国网刊载的40宗涉诉案的考察

发布日期：2009-12-23 文章来源：北大法律信息网

【摘要】《政府信息公开条例》开局之年依申请信息公开案件的调查结果表明，依申请信息公开案件立案受理环节的行政程序缺失是涉诉信息公开案发生的重要原因，《条例》第23条是行政主体拒绝公开信息的主要挡箭牌。尽管我国民众的信息需求表现出了多元化特征，但还不是“政治参与民主型”和“生产需求型”的而是“生活需求实用型”的，不是“决策信息需求型”的而是“执行信息需求型”的。同时，律师是信息法治建设的重要力量；公益诉讼正在通过申请信息公开的方式集中涌现；涉访信息公开比例较重；地市机关特别是区县机关正成为我国社会矛盾和信息公开案的高度聚集区与集中爆发区；法院立案受理接近3/4，但司法不作为现象仍然突出；原告胜诉率偏低，行政复议程序制度闲置。
【英文摘要】When the Government Information Disclosure Regulation have went into effect one year the research result about the applied information disclosure cases indicate that the absence of administrative procedure in the link of registering and entertaining the lawsuits is the important reason to make the cases of appeal-involved information disclosure arises. The article 23 in the regulation is the main pretext shields for subject of administration to refuse disclose information. Although the people’s information requirements display diversity characteristics, it is not the democratic model of political participation and production requirement model, and it is the realistic model of life requirement. Also it is not the requirement model of decision information, and it is the requirement model of execution information. Lawyer is the important force in the construction of information disclosure. Public interest litigation centralized emerges through applying information disclosure. The percentage of petition-involved information disclosure is greater. In the organizations of districts and cities, especially the organizations of counties and districts, the social conflicts congregate highly and the cases of information disclosure burst out intensively. The percentage that court register and entertain the lawsuits is close to 3/4, but the phenomenon of judicial omission also seems outstanding. The plaintiff’s rates of win a lawsuit are on the low , and the system of administrative reconsideration procedure is rarely used.
【关键词】依申请信息公开；信息公开诉讼；调查报告
【英文关键词】information disclosure by applied; information disclosure litigation; investigation report
【写作年份】2009年

【正文】

　　引言

　　现代社会“信息是支配性资源” [①]，而在我国，这种支配性资源的80%被政府所掌握。 [②]因此，公共信息资源的及时、充分披露就显得尤为必要。也正是从这个意思上讲，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁行意义重大。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行” [③]。那么，开局之年《条例》的实施状况如何、这样的实施状况又揭示了怎样的立法缺陷和官民信息观呢？笔者将对此进行实证调查、统计比对与初步分析，意在发现问题、寻求对策。

　　调查对象：2008年5月1日至2009年4月30日发生的依申请信息公开诉讼案。政府主动公开应该成为公共信息披露的基础和主渠道，但依申请公开却更能够说明官民双方的互动能力和对立法的态度差异，诉讼程序因素的加入又可以发现司法权和行政权在信息公开中的力量对比和博弈关系，并且“可运用的司法审查”是公民知情权的监护人，其运行状况最能够反映一个国家的信息法治化程度。统计截止时间：2009年6月12日，这是考虑到四月份提出申请的案件如果诉讼的话，此时应该已经进入到了司法审查程序。案件来源：透明中国网(//www.chinatransparency.org)的“案件追踪”栏目。选取该网站作为标本来源载体是因为：其一，官方年度报告发布不及时且有许多遮羞式的统计纰漏；其二，该网站强大搜索能力能够较为全面、客观地反映全国依申请信息公开诉讼案的基本面貌。另外，考虑到网络信息的可信度多受怀疑，笔者对每个案件一一核实，尽量发现案件新闻报道的原始出处，确保样本的真实性和准确性。统计项目：在限定的统计期间内，“案件追踪”栏目共有427条报道记录，排除非依申请、非诉讼和相同内容， [④]合乎上述调查设计的案件共计40件，这40宗案件构成了本文的基本统计样本和单位。同时，40个案件依照诉因、信息类型、原告身份、被告纵向分布、案件发生区域和法院立案受理及审判结果六大项目进行分析、研究。

　　一、依申请信息公开诉讼案“诉因”分析

　　（一）依申请信息公开案件立案受理环节的行政程序缺失是涉诉信息公开案发生的重要原因

　　根据信息公开申请答复的性质不同，可以将申请答复分为程序性答复和实体性答复两大类。所谓程序性答复，是指依申请公开案的行政主体在对申请立案审查的行政程序环节，就申请的形式、主管、管辖、收费等程序性问题作出的答复。尽管间接上，程序性答复同样会导致申请者知情权的实质性损害，但其直接法律效力是引发信息公开申请的受理与否。实体性答复则是指，信息公开申请受理后，行政主体就是否公开信息、信息公开的范围、信息公开的程度以及依据、理由等事项的答复。其实，在模糊意义上，实体性答复可视为“公开”或“披露”同意词，也可以将实体性答复作为信息公开或披露的载体、方式和形式看待。从严格程序层面上讲，依申请信息公开的受理主体必须对申请者予以答复，那怕因申请者自身认识问题导致申请的公开主体错误，先期受理者也有责任告知其法定公开主体的名称和联系方式等。因为，答复首先是公开申请受理主体的程序性法律义务。遗憾的是，我国现行《条例》却没有对答复作出程序性和实体性的明确立法区分——这从《条例》第21条第3、4项关于管辖、申请形式瑕疵补正的规定与该条第1、2项有关实体性答复内容的规定同条列举的立法模式中，就能得到有力佐证。如是，不管是积极答复（如当场表示拒绝公开）还是消极答复（如对于申请不做任何意思表示），也无论答复的内容是什么，只要受理主体在法定的期限内作出了关于申请行为的意思表示，就仿佛满足了依申请信息公开程序受理后的第一道程序义务。，可是，通常情况下人们对信息公开不作为又不是从上述程序性答复的意义上理解的，而是从实体性答复即从知情权的满足与否的角度观察问题的。这就必然会在认识上造成错觉，也会导致行政公开实践操作和司法审查模式选择上的混乱，同时，亦增加了信息公开案件调查、统计和评估的工作难度。下面我们将按照《条例》的立法文本和法条逻辑展开自己的研究。

　　根据《条例》第24条，按时间标准可以将答复分为当场答复、法定期限内答复（即15个工作日内答复）、依法延长答复（即在30个工作日内答复）和合法期间内未作任何形式的答复表示四种情况，当然我们这里的分类与答复的具体方式、内容无关，更不关涉申请信息的公开与否。当场答复、法定期限内答复和依法延长答复我们称之为“时间合法性答复”，而合法期间内未做任何形式的答复表示则冠之以“时间违法性答复”。在作为我们研究对象的40个涉诉依申请信息公开案中，时间合法性答复共计25件，占62.5%。其中，当场答复5件，占12.5%；法定期限内答复18件，占45%；依法延期答复2件，占5%。而时间违法性答复即合法期间内未作任何形式的意思表示共计15件，占37.5%（见图表1）。可见，信息公开案件的答复率勉强过半，如果将大量未得到答复或得到了否定性答复但当事人放弃诉讼的案件考虑进去，答复率更是不容乐观。同时，行政主体在受理中不出具任何回执或手续的案件共计22件，占到了案件总数的55%。

　　图表1

　　造成上述状况的原因至少有以下几点：其一，英国的信息自由法准备期长达五年之久 [⑤]，日本的机关拥有信息公开法的准备期也有两年，并且还明确规定四年内必须在研讨施行和诉讼管辖状况的基础上采取必要的应对措施。 [⑥]而我国《条例》实施准备期仅为一年，准备期不足宣传力度势必不够，行政主体及其工作人员的心理准备、观念转型和工作安排滞后于相对人高涨的知情需求。这样，在陈旧观念和过往工作方式遭遇新型知情权时，难免关系紧张甚至不知所措。比如在“宜昌最牛别墅群信息案” [⑦]中，区国土资源局将信息公开案件作为信访案件处理，向申请人出具的竟是“信访事项办理答复意见书”；其二，《条例》的配套措施特别是程序机制和格式文书建设没有同时跟进。除了上海、福建、四川等少有的几个省市外，大多数部委和地方政府忙于政府网站建设和公开信息整理，忽略了立案审查、受理、送达、法律文书等具体程序事项的完善，从而在实践中因程序操作不规范人为地增加了案件的复杂性。如在“乔某诉深圳市司法局信息公开案” [⑧]开庭时，原被告双方争议的焦点不是涉案信息是否应该公开的实体性问题，而是纠缠于工作人员用自己的电子邮箱发送的答复邮件可否是为司法局的答复这一程序性问题，；其三，公开机关的内部机构和责任主体不明晰。尽管《条例》对信息公开的领导机关、主管机构和责任主体都做了相应规定，但是受长期以来形成的内部请示汇报制度的惯性支配，实践中信息公开与否的最终决定权往往上移至机关“一把手”，甚至由政府职能部门直接上移至地方各级人民政府。从而在不断请示汇报的“内耗”中，拖延了立案受理时间，错过了法定的答复期，进而使申请人形成了执法人员态度冷漠、机关办事拖拉的印象。如果在此其间行政主体能够送达一个延期答复的通知书，问题可以迎刃而解，许多诉讼也完全可以避免；最后，《条例》的立法技术过于粗糙。《条例》没有很好地把握行政法典程序性规范和实体性规范共存共生的基本特点，实体条款的比重远远高于程序条款，比重不大的程序条款也缺乏应有的操作性。比如作为依申请公开中的重要程序“受理”，作为词汇在《条例》中仅仅出现过一次，而且如何受理、受理与立案及当场答复的关系怎么样处理更是语焉不详。另外，如上所述，在《条例》没有有效区分程序性答复和实体性答复情况下，由于实体性答复这一主行政行为对程序性答复该种从行政行为或环节性行为或准行政行为的吸纳功能，从而增加了诉讼的数量和司法审查的难度，不利于个案司法推动型信息公开模式的精细化发展，也因立法自身的原因使大量案件在根本上违背“穷尽行政救济原则” [⑨]情况下，不当地流向了法院。

　　（二）依申请信息公开率极低是信息公开诉讼案发生的基本原因，《条例》第23条成为行政主体拒绝公开信息的主要挡箭牌

　　根据《条例》21、22、23条的规定并结合已发生案件的实际特点，可以将时间合法性答复涉诉案件分为以下五种类型：1、完全不公开答复引发的诉讼案；2、部分公开答复引发的诉讼案；3、作出依法不属于本机关公开答复引发的诉讼案；4、作出申请信息不存在答复引发的诉讼案；5、形式瑕疵答复引发的诉讼案。

　　在上述时间合法性答复的25宗案件中，部分公开答复引发的诉讼案4件，以25件为基数（下同）占16%；作出依法不属于本机关公开答复引发的诉讼案2件即“北京养犬费信息公开案” [⑩]和“温州交通限速标示决策信息案” [11]，占8%；作出申请信息不存在答复引发的诉讼案1件即“北京朱福祥信息公开案” [12]，占4%；形式瑕疵答复引发的诉讼案2件即“乔某诉深圳市司法局信息公开案”和“彬县城关镇村民诉镇政府信息公开案” [13]，占8%；而完全不公开答复引发的诉讼案最多，共计16件，占64%，并且行政主体拒绝公开信息的理由也呈现多元格局：（1）以涉及第三人商业秘密为由拒绝公开的7件，占28%；（2）以行政处理前的调查信息为由拒绝公开的2件即“汝城全国首例信息公开案” [14]和“华南虎照信息公开案” [15]，占8%；（3）以（省产权交易中心）不属于《条例》规定的公开法定主体为由拒绝公开的1件，占4%；（4）以国家秘密为由拒绝公开的1件即“兰考高考试卷查分案” [16]，4%；（5）以历史材料为由拒绝公开的1件，4%；（6）拒收申请径直拒绝公开的2件，占8%；（7）直接以不属信息公开范畴且未说明任何理由的2件，占8%（见图表2）。

　　图表2

序号	拒绝理由答复类型			案件数	所占比例（%）
1	完全不公开答复	①	以涉及第三人商业秘密为由	7	28%
		②	以内部调查信息为由	2	8%
		③	以不属法定公开主体为由	1	4%
		④	以国家秘密为由	1	4%
		⑤	以历史材料为由	1	4%
		⑥	拒收申请径直拒绝	2	8%
		⑦	直接以不属信息公开范围为由	2	8%
		小计		16	64%
2	部分公开答复			4	16%
3	作出依法不属于本机关公开的答复			2	8%
4	作出申请信息不存在答复			1	4%
5	形式瑕疵答复			2	8%

　　综上，在40个涉诉信息公开案中，真正对申请人进行了关涉政府信息实质性内容答复的，只有“部分公开答复”案中4件（“5博士诉湘潭市政府路桥收费案” [17]、“李某诉审计署信息公开案” [18]、“郑州准业主诉物价局经适房价信息案” [19]和“杨某诉区国税局信息公开案” [20]）和“方式瑕疵答复”案中的1件即“彬县城关镇村民诉镇政府信息公开案”的口头公开的信息，共计5件，占40宗案件总数的12.5%。如果将这5宗案件答复过程中行政机关有意避重就轻、隐匿信息要点的因素考虑进去，信息答复的期望值至少打五折，那么，以40个案件为基数，信息公开率只有6.25%。这种极低的信息公开率是依申请信息公开诉讼案件高发的最基本和最内在的原因，也反应了一年来行政主体的信息观念和公开意识并未因《条例》的正式施行发生实质性的可喜转变，知情权的有效保障和社会透明度的大幅度提高仍需时日，而“信息公开愈多，问题暴露愈多”成为了信息公开行政法律关系双方主体博弈的焦点和中心。其实，这种只言片语的公开不仅不利于问题的解决，反倒会使事情更具神秘色彩，让申请者的主体感更差、困惑更甚。可见，“信息不完全比没有信息更糟糕！” [21]因为，不完全的信息公开就是行政机关在制造和散布谣言。

　　同时，以涉及第三人商业秘密为由拒绝信息公开的案件共计7件，占40件总数的17.5%。而以国家秘密为由拒绝公开的案件除了上述时间合法性答复中的“兰考高考试卷查分案”一件外，还有诉讼中在法院协调下获得了“申请公开文件属国家机密，不在信息公开范围”书面答复的“张积年诉建设部案” [22]，共计2件，占40件总数的5%。商业秘密和国家秘密为由拒绝公开的案件共9件，占40件总数的22.5%，接近案件总数的四分之一。这种比例状况表明：其一，在统计中，尽管依申请信息公开案中还没有发生以涉及第三人个人隐私为由拒绝公开的案例，但是《条例》第23条已经成为行政主体拒绝公开信息的主要依据和挡箭牌。或言之，申请人获取公共信息的主要障碍之一在于《条例》第23条中三个不确定性法律概念的任意扩大化解释；其二，尽管学界在借鉴国外法治实践的基础上，一致作出了国家秘密条款会成为信息公开拦路虎的假设，可是法规的中国实施逻辑却使问题引向了别样的真实，即商业秘密才是行政主体拒绝信息公开的常见借口。这暴露出如下基本事实：行政主体及其工作人员的保密观念并不比信息公开观念更强！其实，随着市场的进一步完善和经济结构的日趋复杂，商业秘密的甄别方法和评判标准对政府信息公开工作会显得越来越重要。如美国环境保护署（EPA）拒绝公共信息披露的最通常理由就是商业秘密。 [23]

　　二、依申请信息公开诉讼案信息类型分析——我国民众的信息需求表现出了多元化特征，但还不是“政治参与民主型”的，而是“生活需求实用型”的信息要求

　　在作为研究对象的40个涉诉信息公开案中，申请的信息类型分布状况为：（1）有4个案件申请公开的是企业改制信息，占10%；（2）有5个案件申请公开的是行政税费信息，占12.5%；（3）有5个案件申请公开的是行政给付类信息，占12.5%；（4）有14个案件申请公开的是房地产动迁补偿类信息，占35%；（5）有2个案件申请公开的是行政许可信息，占5%；（6）有3个案件申请公开的是公用企事业服务价格信息，占7.5%；（7）其他信息类型的案件共7宗，占17.5%，它们分别是——申请公开事件调查和鉴定结果的“华南虎照信息公开案”，申请公开资产转让鉴证意见信息的“王某诉河北省产权交易中心信息公开案” [24]，申请公开监督检查信息的“乔某诉深圳市司法局信息公开案”；申请公开体检规定文件的“刘某诉北京市卫生局信息公开案” [25]；申请公开道路标示决策信息的“温州交通限速标示决策信息案”，申请公开教育类信息的“兰考高考试卷查分案”，申请公开环保类信息的“珠海律师诉环保局信息公开案” [26]（见图表3）。

　　图表3

　　从申请公开信息类型的统计数据上看，我国信息公开争议目前呈现出如下现实特征和发展趋势：其一，申请公开的基础动因还主要不是民主政治参与的需要，信息公开争议与民众最基本生活需求的满足息息相关，并且与民众基本生活需求联系越紧密信息需求越大、争议发生率越高。因此，在目前甚或相当长的一段时期内，我国民众的信息需求还不是“政治参与民主型”的，而是“生活需求实用型”的。申请者对房地产类信息的迫切公开要求、对优抚、扶贫等社会福利类信息的密切关注、以及对公共企事业服务价格波动的高度敏感，都是这一特点的有力证据和突出表现。可见，知情权之于中国公民主要是工具性的权利，还不具有成为独立宪法基本权利的现实基础，至少在可以预见的将来该种状况不会有多大改观。其二，申请公开的信息类型指向有着鲜明的时代特征，依申请信息案紧随社会矛盾的焦点问题而不断聚结和流变，这从房地产类信息案件一枝独秀、独占鳌头，就可见一斑。因为，当下中国普通民众最痛恨的是土地的掠夺式征收（用），最不满的是房价的泡沫性虚高。其三，尽管我国信息公开案的流向相对比较集中，但也表现出了信息需求多元化的显著特征，不仅出现了将行政处罚信息公开化处理的“赵某诉平阳县公安局信息公开案”，甚至还出现了将信访和举报转化为信息公开案件处理的情况，前者如“张积年诉建设部案”，后者如“乔某诉深圳市司法局信息公开案”。最后，就未来的发展趋势上看，随着时间的推移和市场规范化程度的提高，企业改制类信息的社会需求会逐渐降低，而民众对教育类信息和环境类信息透明度的要求会越来越高，从而成为信息公开案件的高发区。

　　三、依申请信息公开诉讼案原告类型分析——律师是信息法治建设的重要力量，“生产需求型”信息公开申请率亟待提升，公益诉讼正在通过申请信息公开的方式集中涌现，市民申请信息公开的案件数量4倍于农民，涉访信息公开比例较重

　　从原告的角度分析，在40个涉诉信息公开案中除去原告是组织的4宗案件，原告是非法律人士的案件共计25件，原告是法律人士的案件有11件，其中，专业律师提起的9件，学者型兼职律师提起的2件——可见，就本项调查而言，所谓的“法律人士”在实践中就是指律师。如果将律师代理、咨询等因素考虑进去，律师间接参与的还有5宗案件，那么，律师直接和间接参与的案件总数就有16件，占40个案件的40%之多。

　　若将原告按组织和个人进行分类，原告是组织的共4件，占10%——村民小组提起1件 [27]，广告公司提起1件 [28]，律师事务所提起1件 [29]，个体工商户提起1件 [30]；个人（包括多人共同诉讼）是原告的案件共36件，占90%。

　　从市民和农民的分类角度而言，原告是市民的案件有28件，占70%；原告是农民的案件8件，占20%；如果将位于城市的、原告是组织的4宗案件考虑进去，城市信息公开案所占比例高达80%。

　　从利害关系的角度来看，原告与所申请信息存在法律上利害关系的案件有29件，占72.5%；原告与所申请信息无明显法律上利害关系的有11件，占27.5%其中，律师提起的有8件，占20%。从成本效益角度分析，尽管不能排除有诸如利益考量和“行为秀”的因素存在，但在《条例》实施初期，无法律上利害关系原告的行为却起到了很好的示范作用和启蒙影响，其法治标本意义毋庸置疑。

　　从原告诉讼目的角度观察，很大一部分案件原告提起信息公开申请和诉讼，仅仅是为了解决或刺激解决背后更加关心问题的一种“曲线救国”的手段，换言之，信息公开诉讼只是“案中案”。这既包括律师在代理案件过程中遇到诉讼困境将申请信息公开作为取证或提升办案效率的一种方法的情况——如“王某诉河北省产权交易中心信息公开案”、“袁某诉安徽省府信息公开案” [31]等，也包括原告对事先的行政处理不服以申请信息公开的方式寻求“报复”的情况——如“荆州户外广告信息公开案”、“温州限速标志信息公开案”等，但是更多还是在多次上访受阻后希望依靠申请信息公开获得最终实体救济的涉访案件。在40个案件中涉访的案件共17件，占42.5%（见图表4）。

　　图表4

原告类型	序号	分类	案件数	所占比例
	1	法律人士	11	27.5%
	1	非法律人士	25	62.5%
	2	组织	4	10%
	2	个人	36	90%
	3	市民	28	70%
	3	农民	8	20%
	4	有法律上利害关系	29	72.5%
	4	无法律上利害关系	11	27.5%
	5	涉访	17	42.5%
	5	非涉访	23	57.5%

　　以上原告情况统计表明：其一，在我国，律师已经成为信息法治建设的有生力量。尽管目前40%的律师参与程度与法制发达国家相比还有很大差距，但是只要能够保持《条例》实施初期的法治热情，律师队伍在未来阳光政府的建设过程中必将发挥不可取代的更大作用。其二，原告的个人化和沙粒化程度如此之高，表明中国社会目前的结社水平相当低下，利益的有组织表达机制尚未形成，从而无法发出有力的声音进行有效的抗辩，也使得相同或相似的案件司法裁判结果却五花八门，严重影响了法制的统一和法律的权威。同时，部分地方政府及其职能部门习惯于打着化解群体性事件的幌子，对组织化的利益诉求进行打压和分化，比如在老国有企业改制的过程中首先解散工会组织的行为，岂不知“树欲静而风不止”，这样恰恰扩大和激化了社会矛盾。其三，市场机制的内在规律表明企业应有更高的信息需求，但是《条例》实施一年来的情况显示，组织特别是企业信息公开申请却微乎其微，这说明我国政府和企业之间法律关系在相当大的程度上仍然是畸形的，在政府向社会主动公开的信息量普遍不大的背景下，寻租等不当手段依然是企业获得公共信息的主要渠道。我们离“生产需求型信息公开”还有很长的一段路要走。而在美国，80%的信息要求来自于商业机构及其代理人， [32]因为商业机构迫切想了解其同业对手向政府提交的信息内容，以便提升自己的市场竞争力。其四，在我国城市人口与农村人口之比不足1：2的情况下，二者申请信息公开的比例却是4：1。该种巨大的反差表明，信息需求与生活需求正相关，即生活需求的质量和多元必然影响并带动信息需求的质量与多元，这符合马斯洛“需要层次理论”揭示的人类的基本需求的递进规律。可见，国民践行信息法制的热情不高，不仅仅是法治精神和信息观念的问题，而更多的是需求激励不足。其五，原告与所申请信息无法律上利害关系的案件有11件，占全部考察案件的27.5%。这使我们欣喜地看到，被学界倡导经年的公益诉讼正在通过信息公开申请的方式悄然地走向了司法实践，中国民众正以制度诱导而非理论熏陶的形式从“私民”走向公民，其对我国司法审判的冲击和挑战也必将是全新而深刻的。可见，信息公开需要司法的强力拉动，司法也因信息法治的个案推动带来了崭新的、也是最符合其自身规律的变革动力与演进活力。最后，占42.5%的涉访诉讼和占20%的律师公益诉讼各置两端、合计近三分之二，又给信息法治建设蒙上了一层暗灰色。一方面，这说明普通民众的信息公开申请热情并没有学者们想象的那样高涨，更没有出现什么“井喷”格局。事物发展有其内在的自身逻辑，“法治想象”的浪漫无法取代现实生活的理性。在泛行政化和人情社会的语境里，申请公开的成本要远远高于私下沟通的成本。另一方面，涉访信息申请这类非常态的信息需求的大量存在，是长期以来“民可使由之，不可使知之”封闭行政模式造成的必然结果，暗箱中实现的利益掠夺是很难通过利益主体自革其命的方式得以有效解决的。而上访案件经由信息公开方式的“司法回潮”，在历史、政策、时效等因素的综合掣肘与牵制下，除了进一步增加上访者的救济成本和全社会的司法成本外大多于事无补，而且还消耗了近一半的依申请信息公开的法治资源。笔者以为，信访制度的改革甚或废除与阳光政府的建设同样急迫和必要。

　　四、依申请信息公开诉讼案被告纵向分布呈现“两多一少”格局——省级厅局机关、地市机关和区县机关多，中央机关和乡镇机关则很少；职权主体多，授权主体少

　　由于上述信息类型的分析过程中，已经从一定层面上、客观地反应了被告的横向分布情况，所以，本部分仅就被告的纵向分布做以简单的统计和分析。遵循我国行政区划现状，我们将被告的纵向分布划分为中央机关、省（自治区直辖市）机关、地市机关、区县机关，乡镇机关和其他主体六种类型，所谓其他主体是指非行政机构类的授权类行政主体。被告是中央机关的案件3件，占7.5%——“北京律师诉审计署案”、“北京律师诉铁道部票价案” [33]和“张积年诉建设部案”；被告是省自治区直辖市机关的案件9件，占22.5%；被告是地市机关的案件10件，占25%；被告是区县机关的案件12件，占30%；被告是乡镇机关的案件5件，占12.5%；被告是其他主体的1件，占2.5%——“王某诉河北省产权交易中心信息公开案”（见图表5）。

　　图表5

　　我国依申请信息公开诉讼被告呈现“两多一少”的分布格局，具体而言：其一，从行政区划上讲是“中间多两端少”，即被告主要集中在省级厅局机关、地市机关和区县机关，中央机关和乡镇机关则很少。其中，区县机关又是案件的最为集中和高发地带。这一方面表明我国民众申请的公共信息还主要不是“决策类信息”，而是“执行类信息”，另一方面也说明，经过采取包括免税在内的各种惠农政策措施后，乡镇机关的职能在逐渐转型，社会矛盾不断向上推移，同时上级机关也以政策或裁量基准的方式将事务层层下压，地市机关特别是区县机关正成为我国社会矛盾的高度聚集区和集中爆发区。这种事务的极具增加和职责的日益繁重，与区县机关收集、整理、分类、归档等公共信息的形成能力 [34]和公开披露能力高度不匹配。因此，提升地市特别是区县机关这一不弱环节的信息形成和处理能力是我国信息法治建设的重中之重。其二，从行政主体类型上看是职权主体多授权主体少。这既是我国公共信息形成和占有高度一元化的现实反映，也折射出了我国公共行政中的社会行政的欠发达与不完善。既然非政府组织没有与政府实现最为基本的分立，其与政府相比在公共信息的分享率上就自然不占优势。可见，大力推进社会公行政的自立与自治建设，实现公共信息的多元分布与占有，是信息法制完善的又一重大课题。

　　五、依申请信息公开诉讼案区域分布“东高西低”——经济发展和市场化程度的提升是阳光政府建设的基础

　　按照我国大陆中东西部经济区域划分 [35]，40个案件的地域分布如下：1、东部23件，占57.5%。其中，北京8件，占20%；河北2件，占5%；辽宁2件，占5%；上海1件，占2.5%；浙江4件，占10%；广东3件，占7.5%；江苏2件，占5%；福建1件，占2.5%。2、中部13件，占32.5%。其中，湖南4件，占10%；河南4件，占10%；湖北3件，占7.5%；安徽2件，占5%。3、西部4件，占10%。其中，重庆1件，占2.5%；四川1件，占2.5%；陕西2件，占5%（见图表6）。除去北京中央机关的因素，东部地区省平均发案1.66件，中部地区省平均发案1.44件，西部地区省平均发案0.4件。东部是西部的4.15倍，中部是西部的3.1倍。上述统计结果表明：其一，市场化程度最高的东部省份发案率明显高于中部，市场化较高的中部省份又明显高于西部省份。可见，在我国当下，信息化首先是市场化的必然和内在要求，并且，市场化水平愈高对信息的需求量愈大。其二，这种案件的区域分布再一次证明了，经济愈发达民众的生活愈多元，信息需求就会愈高——如果把西部省份的4个案件三个发生在省会、一个发生在中等城市的因素考虑进去，就更能证明这一点，信息需求愈高对政府信息形成和披露能力的要求就会随之提高。可见，在国家-社会的二元框架中，公民与政府力量对比此消彼长。因此，要实现阳光政府和法治行政，不仅需要政府的自我革命，还需要公民抗衡和博弈能力的整体提升，而这一切都离不开经济的健康和协调发展。

　　图表6

　　六、依申请信息公开诉讼案法院立案受理和裁判结果情况分析

　　（一）法院受理情况——立案受理接近3/4，但司法不作为现象仍然突出

　　《条例》最大亮点之一就是为与政府信息公开有关的侵犯相对人合法权益的情形，明确规定了行政诉讼的救济程序。司法审查机制的引入使《条例》成为了带剑的权利保障文书和有牙齿的法规。问题是，这种外部监督机制的实际运行效果如何呢？在40个涉诉案件中，法院立案受理29件，占72.5%；审查后裁定不予受理的案件4件，占10%；接到起诉状后，法院在法定期限内既不立案也未作出不予受理裁定即司法不作为的案件共5件——“汝城全国首例信息公开案”、“5博士诉湘潭市政府路桥收费案”、“茶陵六村民诉县财政局信息公开案” [36]、“上海公费上EMBA信息公开案”和“张积年诉建设部案”，占12.5%；报道对受理与否没有交代的2件，占5%（见图表7）。统计数据至少说明：

　　图表7

　　一方面，在我国《行政诉讼法》没有确立宽松的原告资格制而是采用概括式下肯定列举和否定排除并举的受案范围立法模式的情况下，信息公开类案件起诉的立案受理率已接近案件总数的四分之三，并且为数不少的法院还突破了“法律上利害关系”的理论制约，使部分带有明显公益诉讼特征的案件顺利地接受司法审查，这在我国大陆行政诉讼法制史上是一个革命性的进步，创造了一个以“特别法”带动“一般法”整体发展的成功范例，对长期影响行政法学界的有关行政诉讼法制发展完善的法典式路径依赖构成了一个强大的范式冲击，尽管该种司法审查权的法规配置方式招致了不少“良性违宪”的质疑 [37]——4宗不予受理案件的裁判理由或者是案件与起诉人没有利害关系、或者是不属于行政诉讼受案范围、或者是起诉人不具备原告资格，也说明法官在实践中亦作出了不少作为下位法的《条例》和作为基本法律的《行政诉讼法》冲突的司法歉抑选择。不过，如果法院和法官能够搁置争议，能动的、创造性的巧妙利用这一制度设计和权力配置，不仅会在证据制度的优化、诉讼模式的改造、受案范围的拓展、起诉条件的松绑、裁判方式的完善等方面发现积累、宝贵的行政审判经验。而且，更为重要的是，此举将会在肯定现行宪政框架的前提下，从个案审理中渐进式地实现行政权和司法权甚或立法权的理性调节和再配置，从而为宪法权力关系的重塑奠定经验基础。

　　另一方面，占到案件总数12.5%的起诉被毫无理由的排拒在法院大门之外，又在欣喜之余平添了一些对《条例》实施的隐忧。“司法不能拒绝裁判”是最为基本的法治原则和宪法原理，这不仅仅因为司法是社会正义的守护人，更为关键的是任何社会必须为纠纷和争议解决提供一个最终的方法与途径，否则“社会”同“丛林”无异，而司法复杂的正当程序设计更容易使人们产生“自然”的“正义”感。不过，问题却没有表面上的司法不作为那么简单，其为人们留下了的思考空间更加广阔。以“5博士诉湘潭市政府路桥收费案”为例，五位起诉人在2008年5月27日和28日，分别以省政府和市政府为被告向长沙市中院和湘潭市中院提起信息公开诉讼，前者的问题媒体不敢报道和触及，而且两个中级法院至今不予立案也不作出不予受理的裁定，案件处于不明不白和毫无理由的僵持阶段。后来，起诉人又根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定（法释【2008】1号）》直接向省高级法院提起诉讼，省高院工作人员以“烫手山芋”为由当场拒绝接收起诉状及证据材料。可以想见，这与市政府甚至省政府的私下干预应该不无关系。不过，与程序上的压制与干涉形成鲜明对比的是，省市两级政府在实体上却一直“默默”地做着解决问题的艰苦努力，并最终排除种种法律障碍取消了涉案三座大桥的收费。这是一个值得反思的、很有意思的法文化现象，政府不愿与公民对薄公堂，是“架子”问题（包括对民众的和法院的两个层面）、影响问题还是其他？同时，绕过法定司法程序的政府却很实在地寻求着问题的实体解决。政府是现代的，解决问题的逻辑和方法却对传统社会没有任何意义上的超越与修正，更为重要的是，政府及其工作人员在此过程中对其工作惯性支配下的“实体”模式和“实用主义"思维方式很可能是集体无意识！行政法治和阳光政府建设的艰难与曲折可想而知！法治在更大意义上是程序之治，政府对正当法律程序特别是司法程序的逃避与抵触，不仅反应了我国宪政权力配置方案的现实搁浅，而且表明了我国传统法文化部分负因子根深蒂固的强大。

　　（二）法院审理结果情况——原告胜诉率不容乐观，建议复议前置程序的出台

　　在40个案件中，原告胜诉的8件，占20%；在法院协调下双方和解、原告申请撤诉、法院裁定准予撤诉的3件——“许昌农民诉市发改委养猪政策案” [38]、“凌源市民低保信息公开案” [39]和“江苏如皋村民诉市建设局案” [40]，占7.5%；原告败诉的7件，占17.5%；因报道原因结果不详的17件（除去5件司法不作为的案件），占42.5%（见图表8）。如果将结果不详案件的胜诉率按照50%的最乐观预测——其实在现实中这是远远达不到的，那么，加之双方和解原告撤诉的3宗案件，原告的胜诉率最多也只是48.75%，不足案件总数的一半。

　　图表8

　　这种情况表明，在受制于审判经验、外界压力、立法抵牾等诸多因素的背景下，我国信息公开类行政审判实践已经蹒跚起步，尽管诉讼结果还远不尽人意，但司法程序的大门毕竟已经开启，“开弓没有回头箭”，呵护比抱怨和责难更重要。同时，我们必须清醒地认识到，司法是有边界的。在我国“行政主导型”宪政框架不可能短时期内明显改观的语境下，如果让有政府职能部门化倾向的司法承载更多的社会治理期待，并且一旦希望落空就倍加指摘，不但不利于司法权威的树立和社会矛盾的化解，反倒会使事情变得更加糟糕。既然外部制约机制因权力资源有限而动力不足，就应该从强势行政内部监督机制的完善入手，从而让司法处理信息公开中法律属性更强的案件。可是，行政复议这一制度化的行政救济机制在信息公开一年来的法治实践中却出于高度闲置状态——在40个被考察案件中仅有3件经过了复议程序，占7.5%。这一方面说明人们对内部纠错这一中立性不强机制实效的普遍怀疑和担心，另一方面也是揭示出立法自身对中国实际的脱离。笔者以为，“强行政弱司法”背景下行政机关的超强社会动员、交涉能力和信息公开政府自我革命的时代特色决定了，“复议前置”远远优于“复议选择”，这也是美国信息公开法制中“穷尽行政救济原则”的法治深意所在。

　　另外，尽管庭外和解方式结案的案件只有3件，但是其所昭示的制度价值和现实意义确是不容忽视的。众所周知，2007年开始实施的《行政复议法实施条例》建立了有限的复议调解和复议和解制度，可法院却仍然深受《行政诉讼法》第50条有关行政诉讼不适用调解原则的制约，尽管将可调解案件转化为和解案件处理的司法实践不胜枚举。基于信息之于公民生产、生活的工具性、依申请信息公开的自由裁量性以及我国审判机关社会治理能力的有限性现实考虑，笔者认为，依申请信息公开诉讼案更适合调解或和解的审理和结案模式。因此，期待司法解释的尽快制度突破。

【作者简介】
倪洪涛（1974－），男，汉族，河南禹州人，湘潭大学副教授，硕士生导师，法学博士。

【注释】
[①] Sharon L. Caudle, Federal Information Resources Management after the Paperwork Reduction Act, Public Administration Review, Vol. 48, No. 4.Jul.-Aug., 1988,p790.
[②] 莫于川、林鸿潮：《机遇和挑战并存：<政府信息公开条例>实施准备调研报告——以苏闽川滇数省作为考察重点》，载于《法学》2008（6）。
[③] 《张文忠公全集》奏疏三。
[④] 统计中还有两例信息公开类的诉讼案：一是“客运公司诉办事处票据补贴信息案”，载//bjgy.chinacourt.org/zhibo/；二是“王某诉民政局侵犯隐私权案”，参见高键、崔亮：《北京首起状告政府信息公开侵犯隐私权案原告败诉》，载《北京日报》2008-11-28.。前者是以行政主体不履行主动公开职责侵犯其合法权益为由提起诉讼的，后者则是行政机关在履行信息公开法定义务时侵犯第三人隐私权遭诉讼的典型案例。由于二者于本文主体无关，故被排除在外。
[⑤]莫于川、林鸿潮：《机遇和挑战并存：<政府信息公开条例>实施准备调研报告——以苏闽川滇数省作为考察重点》，载于《法学》2008（6）。
[⑥] 参见曹康泰主编：《政府信息公开条例读本》，人民出版社2007年8月版，第399-400页。
[⑦] //www.chinatransparency.org/newslist.asp?classid=55&Pages=3.
[⑧] 参见：钟良：《深圳司法局以私人邮箱答复政务公开申请被诉》，载于《21世纪经济报道》2008-8-26。
[⑨] 参见王名扬：《美国行政法》(下)，中国法制出版社1995年版，第643-649页。
[⑩] 参见邱伟：《要求公开养犬费遭拒，退休老人起诉北京市公安局》，载《北京晚报》2008-7-16。
[11] 参见李利：《要求公开决策未果首例政府信息公开案原告败诉》，载《温州都市报》2009-5-4。
[12] 参见王思璟：《政府信息公开：还有一段路要走》，载《21世纪经济报道》2008-7-8。
[13] 在该案中，原告以被告“口头答复内容笼统，不提供书面材料行为违法，其行为系行政不作为”为由，提起诉讼。参见谢勇强：《彬县城关镇村民两纸诉状告镇政府，认为信息不公开行政不作为》，载《华商报》2008-10-19。
[14] 参见刘文明：《湖南汝城出现全国首例政府信息不公开行政诉讼案》，载《法制日报》2008-5-6。
[15] 参见王和岩：《学者请求公开“华南虎照”信息》，载《财经》2008-5-12。
[16] 参见《疑判分有误查试卷遭拒，高考生状告省招办胜诉》，载《三明日报》2009-3-25。
[17] 参见李志宏：《五法学博士状告湘潭市政府》，载《潇湘晨报》2008-6-7。
[18] 参见刘炎迅：《起诉，以政府信息公开条例的名义》，载《新世纪周刊》2008-7-22。
[19] 参见鲁燕：《申请公开房价成本遭拒郑州市民告物价局一审败诉》，载《郑州晚报》2009-5-12。
[20] //freedominfo.cn/wordpress/?p=661.
[21] Thomas D. Hopkins, OMB’s Regulatory Accounting Report Falls Short of the Mark, Center for the Study of American Business, 1997，p7.
[22] 参见章剑锋：《经租房业主的维权之路》，载《南方窗》2009（2）。
[23] 张千帆：《政府信息公开的原则和例外：论美国信息自由制度》，载《当代法学》2008（5）。
[24] 参见《律师告省产权交易中心信息公开胜诉》，载《河北青年报》2009-1-9。
[25] 参见王亦君：《公民起诉北京卫生局不公开关于用人单位乙肝体检规定》，载《中国青年报》2009-5-27。
[26] 参见张应昂：《告环保局案增加诉讼请求》，载《南方都市报》2009-4-10。
[27] //news.sina.com.cn/c/2009-03-27/105215377937s.shtml//www.yx846.com/list.asp?id=8101
[28] 参见刘长风：《荆州一公司状告市户外广告运营管理处信息不公开》，载《楚天都市报》2008-7-10。
[29] 参见练情情：《为知情权律所诉市政局》，载《广州日报》2009-1-21。
[30] //news.sina.com.cn/c/2009-03-27/105215377937s.shtml，个体工商户介于个人和组织之间但更靠近组织的经营属性，故此，将其划归组织统计。
[31] 参见《安徽省政府因信息公开案成被告》，载《山东商报》2008-7-29。
[32] Weissman v．CIA，565 F．2d 692（D．C．Cir．）
[33] //society.people.com.cn/GB/86800/7530287.html
[34] 参见于立深：《论政府的信息形成权及当事人的义务》，载《法制与社会发展》
[35] 本文有关我国大陆中东西部三大经济地带的划分以国家统计局2003年的官方数据为准：东部地区包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、广西、海南12个省、自治区、直辖市；中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南9个省、自治区；西部地区包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆10个省、自治区、直辖市。
[36] 参见赵文明等：《起诉县财政局，湖南茶陵六村民打起“信息不公开”官司》，载《法制日报》2008-6-9。
[37] 参见李广宇：《政府信息公开行政诉讼的受案范围问题》，载《人民法院报》2008-7-25。
[38] 参见《河南许昌农民查养猪政策遭拒，起诉市发改委庭外调解》，在《工人日报》2008-8-28。
[39] 参见《朝阳：首例信息公开行政案》，载《辽宁法制报》2008-12-31。
[40] //www.dffy.com/fazhixinwen/zhif/200808/20080804153756.htm

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