论海港公安的窘境与出路

内容提要：海港对国家发展外向型经济、维护国家战略安全具有重要地位，海港公安机关是保护海港安全稳定的一支重要执法力量；《中华人民共和国港口法》颁布实施后，海港公安现行体制已到了必须改革的时候；海港的特殊地位、功能和特点，使其有必要建立一支行使中央事权，垂直管理为主的海港公安执法队伍；海港公安的体系重构和职能调整是整合沿海执法力量的重要部分。



（近段时间国人法律生活中发生了几起与交通部有关联并引起社会广泛关注的诉讼，诉讼的内容是公路法明确规定了油改税而交通部门为什么仍在收取养路费？诉讼的结局并不重要，重要的是诉讼将国务院和交通部推上了改革过程中因改革进程迟缓导致法律规定无法按时实施的矛盾的风口浪尖。与此相似，但尚未引起社会广泛关注的海港公安现行体制和港口法的不和谐则仍然是交通部挥之不去的隐忧。）
海港公安作为交通公安的一支主力军，磕磕碰碰走过半个多世纪的历程，有过辉煌，也有迷离中的彷徨，眼下正面临新的改革的阵痛。《中华人民共和国港口法》实施后的海港公安如何应对新的形势？海港公安体制在新形势下还能维持不变多久？下一步海港公安将如何演进？这些问题已经到了不可忽略、不可回避的时候。在依法治国、司法体制改革不断被有关权威机构提到议事日程的大背景下，再不直面问题，难说不会导致另一个针对海港公安的诉讼，并将直接影响到日后海港公安的发展。本文试图通过对海港公安目前存在的法律和其他问题以及今后的发展趋势从多层面进行探讨，以期为海港公安的演进提供参考。

一、海港公安机关行使公安事权的法依据
1、 海港公安的界定
本文所言海港公安特指隶属交通部公安局之沿海港口公安机关（鉴于长江航运公安机关的体制问题已经解决，其存在的法律问题与其他海港公安有所不同，将另文探讨）。
2、 海港公安机关目前行使公安事权的依据
在《中华人民共和国港口法》（下简称港口法）颁布之前，港口包括海港公安的建立和行使公安事权应该说是有依据的，包括原政务院、后国务院、公安部、交通部均在相应的规范性文件中专门或间接对港口公安机关的建立、职能、管辖等问题给予了规定。
1954年政务院发布了《中华人民共和国海港管理暂行条例》，基于当时的国内状况，海港实行的是政企合一体制，并由中央交通部直接领导，各海港设立的港务局在地方上拥有高度的垄断权力。在此种背景下，相关海港先后建立各种保卫组织并逐步发展演变成公安机构，成为交通行业公安的重要组成部分。随着形势发展，尽管国务院于1988年决定正式废止海港管理暂行条例，相当长时段内，中国港口管理出现了法律空白，但是，基于国内行政管理的惯性，1989年3月4日，交通部仍然颁布《港口治安管理规定 》，该规定第三条中明确规定“本规定由港口公安机关负责监督执行”。
1998年6月18日，国务院办公厅下发《交通部职能配置、内设机构和人员编制规定》。职能：十）管理和指导港口、航运公安工作。内设机构：...，（十）公安局 ：管理和指导港口、航运公安工作。公安 局由交通部、公安部双重领导，业务工作以公安部为主。
1998年5月14日，中华人民共和国公安部颁布的《公安机关办理刑事案件程序规定（修正）》，2003年8月26日第68号公安部令发布《公安机关办理行政案件程序规定》以及2006年8月24日公安部新颁发的《公安机关办理行政案件程序规定》都明确规定了港航公安机关对港口刑事案件和行政案件的管辖权。此外，在2001年10月国务院办公厅转发交通部等部门关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革意见的通知《关于深化中央直属和双重领导港口管理体制改革的意见》第五项规定“在港航公安管理体制全面改革之前，港口公安管理暂维持现状，其所需经费仍由港口企业营业外列支和财政拨付事业费的办法解决。”
二、港口法后的海港公安机关的法律困惑
1、港口法制定颁布的历史背景
改革开放后，一些外资以各种形式陆续介入港口业，原来交通部直属港口一家独大，政企不分封闭的管理体制在很大程度上制约束缚了港口业的发展.随着我国改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立，原有的港口管理体制已不适应发展的要求。一是多年来在主要港口实行的“政企合一”的管理体制，不符合“政企分开”、建立现代企业制度的要求，不利于公正、公平地履行港口行政管理职能，不利于在港口经营中打破垄断、建立公平竞争的市场机制；二是双重领导港口实行的“中央和地方双重领导，以地方政府为主”的管理体制名不符实，实际上，除领导干部任命外，其他如港口规划、建设、业务、资产等仍以中央管理为主，未能充分发挥地方政府建设和管理港口的积极性；三是双重领导的港口既有中央管理的码头企业，也有地方政府管理的码头企业，形成政出多门、政令不统一的局面，影响对港口的统一有序管理。为了适应建立社会主义市场经济体制的需要，促进港口的健康发展，必须对原有的港口管理体制进行改革。从上世纪90年代中期就开始起草的港口法，由于受到各种因素的影响，直至2003年才得以颁布。
2 、港口法的主要内容和法律地位
２００３年６月２８日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《中华人民共和国港口法》，自２００４年１月１日起施行。 该法共设六章61条，举其要者有以下几个方面不同于过去海港管理暂行条例的亮点：
（1）、港口法确立了中国港口由地方政府直接管理并实行政企分开的行政管理体系，这个管理体系的核心就是：政企分开，多家经营；“一港一政”，统一管理。
（2）、确立了政府通过对港口规划、岸线的管理，合理布局，保证港口资源得到合理利用的制度；
（3）、确立了多元化投资主体和经营主体，建设和经营港口的制度；
（4）、确立了港口业务经营人的准入制度和公开公平的竞争制度；
（5）、确立了港口基础设施的保护制度，港口的安全生产制度和对危险品运输安全作业监管制度。
港口法是全国人大通过的关于港口管理方面的基本法律，在众多牵涉到港口管理的法规、规章、规范性文件体系中具有原始的、基础的和最高的法律地位，根据立法法的规定，从法制角度而言，一切与港口法相矛盾抵触的法规、规章和规范性文件都应予改变或撤销。自然，所有政府的其他行政行为也应与港口法相符。
3、港口法对海港公安工作的影响
如果从纯法律角度分析，港口法的面世会给海港公安带来以下的法律问题，并且这些问题难以回避：
（1）、港口法通篇未谈到海港公安。 从立法常识和立法技术而言这种制度安排绝非立法者的疏漏，而这种法律空缺对于海港公安的法律地位无疑是巨大的挑战。如果说50年代在海港管理暂行条例时代，虽然条例没有直接规定港口公安，但港务局政企合一，中央直管且法制不健全的情况下设立港口公安还多少有些依据的话，那么，在强调依法治国的今天，海港公安作为执法主体的基本的原始的法律依据已经很难寻觅。换句话说，交通部对港口的管理职能中从法律角度看并不包括海港公安。并且2006年11月1日国务院常务会议通过的《公安机关组织管理条例》也未对行业公安机关作出明确的确认。
（2）、根据立法法规定和行政法的一般原理，全国人大通过的港口法没有海港公安的法律规定，那么其他与海港公安相关的制度和规范将重新评价。比如说1989年3月4日，交通部颁布现在仍然适用的《港口治安管理规定 》将随着港口法的颁布实施而变得是否有违法之嫌？因为港口法并未明确授权交通部有管理港口公安的职权。至于公安部颁发的办理刑事案件程序的规定及办理行政案件的程序的规定等都因执法主体依据的欠缺变得没有法律基础而丧失存在的空间。交通、公安两部及交通部公安局颁发的所有关于港口公安的规范性文件都不得不将面临新的法律审视。
（3）、港口法的出台对国务院原来规定的交通部的“管理、指导港口航运公安工作” 职能也是难以抗衡的冲击。在依法治国大背景下，职权由法定，有权必有责，用权受监督，违法受追究已经成为中央政府乃至各级政府部门依法行政的共识， 人大出台的法律其效力应高于国务院的规范性文件。在两者冲突的情况下，很难说国务院的规定还能继续有效，否则有违法制的统一。

三、海港公安生存环境不利的其他因素
目前的海港公安除了上述法律困惑外还受到下面几种不利因素的影响：
1、整合沿海执法力量的呼吁。 近几年来国内有关机构、人士在各种场合或利用不同媒体采用不同形式提出了整合沿海执法力量的呼声。其中，国家海洋局见诸媒体的呼声最高也最频繁；公安部所属武警有关学院人士在有关杂志上发表了有较深入研究的专门文章，并编写了美国海岸警备队、日本海上保安厅情况介绍等参考书籍；公安部一原副部长在政协会议上也呼吁整合，这些呼吁的基本思路是将现有海上多家执法力量整合为一支类似美国海岸警备队或日本海上保安厅模式的统一高效的执法队。让人费解的是交通部在这场呼吁战中始终态度暧昧，保持低调。需要提及的是见诸媒体的各种呼吁并未谈到海港公安，只是言及海洋局海洋执法、交通部海事救捞、农业部渔业执法、海关海上缉私、公安部边防及海警，但是美国海岸警备队的职能中却包含了港口安全内容，并且受到新的国际形势影响，美国等西方发达国家对港口安全的关注变得空前。
2、港口建立建立现代企业制度的要求。 近些年来， 随着港口法的实施，各地相继建立不同类型的地方政府的港口管理机构，原港口国企政企合一的问题得到缓解。但是由于海港公安体制未变化，仍依附在所属海港企业中，由企业掏钱养活，而海港公安所依附的原交通部所属的港口国企，在建立现代企业制度过程中，都实行了各种类型的公司制。港口由于产业面大，往往港口成立了集团公司，在集团中又有子公司，或与其他投资者合股经营新公司，甚至参股其他公司。投资主体多元化，形式复杂、相互渗透的公司制的推行使得原来国企养活港口公安的模式出现新的情况，那就是，其他投资人包括海外投资者从内心来讲或许并不认同港口公安，我投资按照法律交了各种税赋，当地政府有义务保护安全，再另外掏钱养公安，对其而言显然有失公平；其他投资人的消极态度反过来多少又影响原来出钱集团的心态。
3、企业目标和公安目标有所不同。 做为当今中国的企业而言追求利润的最大化不仅是企业生存发展的要求，也是市场竞争使然，更是各类投资主体的本性；港口公安机关的主要目标是保驾护航，但除此而外公安机关由于自身性质决定还承担了许多社会职能。公正严格执法是为了保护港口一方平安，但也应该看到，公安机关执法过程中受到企业干预的现象也时有发生，港口公安在行使公权，公正执法和维护企业利益过程中经常遇到需要平衡而难以做到两全其美的状况，考虑到企业是掏钱的老板，往往公安的执法会发生某种程度的扭曲，在具体到个案或个例处置中，法律会变得苍白无力。比如治理超载，按照法律和规章应该卸载并给于其他相应处罚，汽车超载不仅在陆地上有各种潜在危害，如果严重超载的货车驶上滚装海轮，其危险性更是叫人胆战心惊。但如果严格执法会把客户给赶到其他港口，这时候的警察应该听谁的？公安局长应该听谁的？此外，还有个现实问题就是如果某海港集团策划整体上市，如果任何资金都能自由进入，一旦达到社会资本或外资控股程度，港口公安又该听谁的？！
4、 海港公安自身发展的要求。 现在海港公安机关的警察由于体制不顺，都还不是国家公务员身份，与现行警察法的规定有很大距离，这不能不说是一大问题。港口公安寄身企业之下对于警察的管理自然也不得不带有相当的企业色彩，干的是警察的活，拿的是企业员工的钱，签的是劳务合同。港口警察的工资比照企业进行，海港公安机关高级管理人员与普通民警级差过大，出于攀比效应，普通警察的工作热情和心理受到相当程度影响；平时警察的福利待遇受到企业经营效益的影响，退休警察的待遇更是落差太大，住房、医疗等待遇难以向公务员看齐。这种体制要强调队伍正规化建设困难可想而知。
四、海港公安改革的价值取向与出路
面对港口法后的新格局，海港公安应如何应对？海港公安的职责和架构如何重新调整？这些或许不仅是每个海港公安人所关心的问题,也是有关决策部门乃至社会相关集团所关注的问题。海港公安如何演进，不同的机构，不同的利益群体有不同的想法，这是很自然的现象。站在不同的角度可能会提出完全不同的结论，这就涉及到解决海港公安的价值取向问题。笔者认为，考虑到港口的特殊战略地位，应站在国家利益的战略高度进行抉择，同时也要兼顾社会各方面的利益。 事实上如果把海港公安存废、改革、发展的众多复杂问题简单化，实际上就是三个问题，第一，海港需不需要公安？第二，如果需要的话需要履行什么样职能的公安？第三，需要什么样架构的公安 ？如果在这三个问题上取得共识的话，其他问题就好解决了。
首先，从海港建设、安全稳定的角度看，笔者认为海港有一支专门的公安比没有要好。
第一，统计资料表明，沿海港口承担了我国90%左右的对外贸易运输的货物装卸中转量；自我国1994年成为石油净进口国以来，中国的原油进口量不断加大，从2003年开始，中国原油进口增量占到全球新增需求的1/3，铁矿石进口增量占到全球增量的近60%。2005年我国进口原油为1.27亿吨，其中通过海上油轮运输进口占93%。海港在发展我国外向型经济，拉动内陆腹地经济中具有十分重要的战略地位；在全球经济一体化进程中海运与铁路运输、公路运输、航空运输及管道运输相比越来越彰显出不可替代的巨大优势；以港兴市越来越成为许多沿海地区决策者的共识。我们不难发现海港的安全稳定关系到国家经济建设稳定。
第二，从治安管理角度看，海港有巨大的物流、车流、信息流和资金流，专用公路铁路纵横交错。 海港不同于一般的内保单位，其特点在于它是个越来越开放的物流枢纽，港区地域宽阔，跨越数十上百公里，人员车辆混杂，有的大港日均进出港口车流量达十万辆。货物价值巨大，往往一宗涉财案件就是几十万、上百万乃至上千万，海港的天量货物资财一向是各种违法犯罪人员窥视的重点目标，港区治安管理交通管理工作量巨大。
第三，从海港刑事案件的特点看， 海港多发性侵财案件带有明显的海港特点，一是策划周密，环节众多复杂，团伙成员较多，二是作案手段狡猾，高智能高技术手段运用频繁，三是专业性很强，港口侵材案件涉及许多专业知识领域，四是作案跨多个海域或陆域，五是重复进行。
第四、从消防管理的角度看，港口和船舶的消防监督及灭火有不同于陆地消防方面的特征。港口及船舶的消防监督和灭火事关众多群体的生命和巨大财产的安全。一艘船舶起火就可能导致数百人死亡，数千万上亿经济损失。
第五、从反恐防暴角度看，近年来海港一直是国际社会关注的重点部位，如果控制不力，船舶被恐怖分子利用装运危险爆炸物品乃至核武或生化武器将给其他国家带来灾难性后果。也必然损坏我国的信誉。
第六、海港是国家重要的战略基地，承担着军事特殊物资运输，并成为战时动员的重要领域。海港平时为国外势力关注的重点地区之一，战时也将是敌对国家袭击的重点战略目标。
鉴于上述，若我们站在更高的国家战略层面考察，在海港撤消专门公安机构对海港安全、国家经济安全乃至国家安全都是不利的。非公安的治安力量受到权限、手段的限制，很难独立担负起维护港口安全的任务。
其次，应该建立一支代表政府，与企业在经济、人事关系上彻底脱钩，承担社会化、行业化管理职能的港口公安机关。
目前的港口公安大多还是承担所依附企业的看家护院，保驾护航的职能，从某种意义上说带有企业公安色彩，这种定位在港口法之前还说的过去；但港口法实施后，各种投资主体都可以进军港口业，对这些多元化投资主体所设立的各种类型的公司如何实施公安管理，是当前呈现在各海港公安面前的一个普遍的现实问题。从发展趋势看，其他投资主体在未来港口业所占的份额会不断加大。由于现有法律和有关规章及规范性文件之间不协调，再加上港口公安在经济上依附于国有港口集团，港口公安现行的职能管辖往往并未超出国有港口公司的地域，而对其他投资主体新开发或成立的的港口业态很难进行实质上的公安事权管理。实际上这类地区成了地方公安和海港专门公安管辖上的盲区。
从有利于海港安全有序，有利于执法公平，有利于法制统一的视角看，笔者认为海港公安如果保留的话，应该脱离所依附的企业集团，成为独立的政府执法力量，并调整其职能，对所有的港口投资者按照国家法律和相关规范进行统一公安管理。在不增加现有警力的前提下，改变重构管理理念，更新完善管理手段，合理安排机构布局，调整优化警力配置。
第三、应建立一支高效统一的沿海港口公安执法机构。
如前所述，海港公安除具有许多自身的行业特点外，海港的国家战略地位、沿海港间相互的业务关联及与国际社会的密切联系使得海港的公安事权应列入中央事权为宜。在沿海港口建立一支专门的具有行业特色统一的中央垂直管理的公安机构，有利于海港及相关船舶的安全，有利于统一指挥协调。当然在具体制度设计中，还应该考虑到与地方公安机构的合作。在公安机关内部以垂直管理为主，以地方领导为辅。
如果将海港公安事权视为地方事权，全部下交地方，会带来如下一些问题难以解决：
一是沿海港口所发生的船舶跨区域案件会加大追查和处理的难度。在沿海运输途中，一些大宗散货或油品由于数量巨大且存在一定货损货差，往往被犯罪分子操纵在中途卸下部分货物或油品占为己有或卖出，一地的警察机关受管辖范围和协作难度大的局限，对类似犯罪的查处往往困难重重；
二是一些船舶尤其是繁忙的渤海湾及琼州海峡的客货滚装船舶的管理会失控，增加事故隐患。渤海湾海上南北通道由于比陆地运输距离近，且经济，常年运输繁忙；琼州海峡的海上运输通道是海南沟通大陆的最重要通道，在这些跨地区的船舶上经常发生各类治安刑事案件，将这种跨两地的船舶交由哪个地方公安机关管理都不太合适。
三是进出口海上运输船舶如果缺乏统一协调的海港公安管理会增加违法货物或人员的进出境机率，导致重大案件的发生。比如，近年发生多批次货主为减少费用将危险品隐瞒报关为普通物品，在一个港口发现严管后，再选择其他港口出境的情况，这种情况如果不及时制止将严重威胁海上运输的安全。此外，近些年来选择海上运输尤其是海上集装箱运输方式不断成为国内外犯罪人员用于进行文物和毒品犯罪的重要途径，受到各种因素影响集装箱开箱查验率几乎可以忽略不记；至于利用海上运输方式偷渡则更是时有所闻，有的海港因过往船舶曾经装载了偷渡人员，被其他国家海上执法部门列为不受欢迎港口。
四是对《1974年国际海上人命安全公约》修正案（SOLAS公约）的履约和《国际船舶和港口设施保安规则》（ISPS规则）的实施不利。我国是SOLAS公约的缔约国，海港公安机关从实际上来说，担负着港口安全设施建设、规范指导和反恐演练的重要使命。如果海港公安下放地方，在履约问题上难免造成标准不一，实施不力的情形，因为港口保安设施建设和使用、维护乃至反恐演练将花费巨大资金，这对港口经营者而言无疑会增加许多成本。
五是海港公安事权中涉外因素较多，若海港公安下交地方，在处理个案和紧急事件时会增加许多层级，导致行动迟缓，延误时机。
综合各种因素看，整合沿海各种执法力量建立统一的执法队伍对统一执法，优化资源配置，提高执法效率，减少执法成本都有利，这一长远发展目标最终会被最高当局选择。但此项工作涉及到法律的修改，部门资源利益的调整，其难度可想而知，非三五年内能够达成。无论从其他国家改革的情况还是日后我国海上执法的需要看，整合海上执法力量应该将海港公安的改革一并纳入视野，如果海港公安改革能向笔者所主张的路径演进，无疑会对整合沿海执法力量做一良性铺垫。

张杰