我国流域管理立法之检讨及重构

    立法以及据此建立的各项制度是实施流域管理的重要保障。在我国，从上至下具有不同位阶和不同效力的流域管理法律法规是实施流域管理的重要依据，这些法律法规在加强流域管理、维护和恢复流域生态环境方面发挥了重要作用。但是，囿于体制等原因，我国流域生态环境法律制度的科学性、综合系统性不强，流域管理机构事权划分不明，多龙治水、利益冲突的现象仍然存在，流域生态环境法律法规和规划的实施效果不佳。这在一定程度上制约着流域管理目标、生态恢复和治理目标的实现。
   
    因此，立足于对我国目前流域管理法律法规的具体分析，检讨其不足，运用立法原理重新型构我国流域管理的法律法规体系，对于加强流域管理、恢复流域生态环境、实现流域内人与自然、社会的可持续发展具有重大而深远的意义。
   
    一、我国流域管理立法现状
   
    （一）宪法中有关流域管理的规定
   
    《宪法》明确规定了水资源的国家所有权，并规定了森林、草原的国家所有权和集体所有权。其中第九条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”《宪法》还对“保障自然资源合理利用、保护珍贵的动物和植物、合理地利用土地、保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害、植树造林、保护林木”等都作出了明确规定。宪法是我国的根本大法，上述规定构成了我国流域管理的宪法基础。
   
    （二）自然资源法中与流域管理有关的内容
   
    《水法》（2002）、《河道管理条例》（1988）、《水库大坝安全管理条例》（1991）、《取水许可和水资源费征收管理条例》（2006）等水资源法律法规分别对水资源权属、水资源管理体制、水资源规划、水资源开发利用、水资源、水域和水工程的保护、水资源配置和节约使用、水事纠纷处理与执法监督检查、河道管理、水库大坝管理、取水许可制度和有偿使用制度等作出了详细规定，是涉及河流流域管理最直接、最重要的法律法规。
   
    《土地管理法》（2004）和《土地管理法实施条例》（1998）就土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任等作出了规定；《农业法》（2002）就农业发展规划、农业和农村经济结构调整、农田水利设施建设、节约用水、发展节水型农业、农业资源与农业环境保护、预防和治理水土流失、预防土地沙化、防止草原退化沙化和盐渍化、保护生物多样性等作出了较为详细的规定；《森林法》（1998）和《森林法实施条例》（2000）就森林经营管理、森林保护、植树造林、森林采伐、法律责任等作出了明确规定；《草原法》（2002）对草原规划、保护、建设、利用和管理活动作出了较为具体的法律规定，同时规定了退耕还草、禁牧、休牧制度。《渔业法》（2004）及其《实施细则》等渔业法规，对河流流域渔业管理及水生生物资源的保护等事项作出了明确规定。《矿产资源法》（1996）及其《实施细则》、《矿山安全法》（1992）等矿产资源法律法规，它们涉及到河流流域矿业活动管理、采矿活动对河流流域的污染与破坏的法律责任等事项。
   
    （三）环境保护法中与流域管理有关的内容
   
    《环境保护法》（1989）规定国务院环境保护行政主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理，县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理。国务院环境保护行政主管部门制定国家环境质量标准和国家污染物排放标准。该法还规定了环境监测制度和环境影响评价制度，定期发布环境状况公报制度等。
   
    《环境影响评价法》（2002）就规划的环境影响评价、建设项目的环境影响评价、法律责任等作出了规定。
   
    《水污染防治法》（2008）对水污染防治的标准和规划、水污染防治的监督管理、水污染防治措施、饮用水水源和其他特殊水体保护、水污染事故处置、法律责任等作出了规定；明确规定县级以上地方政府对本行政区域的水环境质量负责，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理；同时规定县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理；规定国务院环境保护部门制定国家水环境质量标准和水污染物排放标准；防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。
   
    《固体废物污染环境防治法》（2004）、《清洁生产促进法》（2002）、《大气污染防治法》（2000）、《环境噪声污染防治法》（2003）、《农药管理条例》（2001）、《新化学物质环境管理办法》（2003）、《危险化学品安全管理条例》（2002）等以防治环境污染为主的法律法规均在不同层面涉及到河流流域污染防治或生态保护问题。
   
    （四）与防治河流流域生态破坏、自然灾害有关的法律法规
   
    《水土保持法》（1991）及《实施条例》（1993）就水土保持工作的主管部门及水土保持规划，水土保持与农业、林业、牧业之间的关系，水土流失的预防、治理、监督、法律责任作出了规定。
   
    《防洪法》（1997）对防洪规划、治理与防护、防洪区和防洪工程设施的管理、防汛抗洪、保障措施、法律责任等作出了明确规定，规定防洪工作按照流域或者区域实行统一规划、分级实施和流域管理与行政区域管理相结合的制度；《防汛条例》（2005）就防汛组织、防汛准备、防汛与抢险、善后工作、奖励与处罚等作出了明确规定；《防沙治沙法》（2001）就防沙治沙规划、土地沙化的预防、沙化土地的治理、保障措施、法律责任等作出了规定。
   
    （五）与河流流域动植物保护有关的法律法规
   
    《野生动物保护法》（2004）、《陆生野生动物保护实施条例》（1992）、《野生植物保护条例》（1996）等法律法规主要涉及河流流域生态平衡、生态环境保护、动植物保护等问题。
   
    （六）与保护河流流域自然人文资源、风景名胜资源、旅游资源有关的法律法规
   
    《文物保护法》（2002）、《自然保护区条例》（1994）、《风景名胜区条例》（2006）、《水利风景区管理办法》（2004）、《森林公园管理办法》（1994）等自然保护区、自然人文遗迹、风景名胜保护、旅游资源保护等法律法规，它们涉及到河流流域环境资源保护、风景名胜保护和旅游可持续发展等问题。
   
    （七）主要地方性法规
   
    从地方层面来看，涉及流域管理的地方性法规主要有：各省、自治区、直辖市《水法〉》实施办法、《森林法》实施办法、《水土保持法》实施办法、《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》、《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》、《吉林省松花江流域水污染防治条例》、《重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例》、《辽宁省辽河流域水污染防治条例》、《青海湖流域生态环境保护条例》等。
   
    二、流域管理立法评析及检讨
   
    （一）对流域管理立法的总体评价
   
    1．通过立法，初步建立了与流域管理有关的比较合理的环境资源管理体制
   
    通过上文对我国中央及地方出台的有关流域管理法律法规、规章、政策的罗列，可以看出，我国已经初步形成了以宪法为龙头、包括以自然资源合理利用和管理为主要内容的自然资源法律、以防治环境污染为主的环境保护法律、以防止生态破坏和防治自然灾害为主要内容的法律等组成的流域管理法律体系，是实施流域管理的法律依据；在地方层面，以省或自治区为单位，分别出台了以上对应法律的实施细则、条例及办法，同时出台了各自流域的水资源管理条例等地方性法规，使流域管理的操作性更强；中央和地方层面的政策主要涉及生态恢复和保护的基本政策、水利产业政策、流域综合治理规划、水资源分配方案、水量调度、  水事协调、水权制度建设等事项，这些政策文件是具体实施流域管理的重要依据。
   
    上述法律、法规、规章、地方性法规和政策文件组成的规范性文件“群”，
   
    基本涵盖了流域内水、土地、大气、矿产、野生动植物、风景名胜、旅游等资源的开发、利用、保护和管理，以及河流、森林、草原等生态环境要素的保护管理。
   
    通过立法和出台政策，在流域管理方面，我国已经基本建立了由各级政府负责、领导，流域管理部门统一监督管理，各有关部门按照自然资源要素划分并依照法律规定实施监督管理的流域资源管理体制。
   
    2．通过立法，确立了与流域管理有关的环境资源合理开发、利用和有效保护、管理的基本法律原则、基本法律制度
   
    我国立法确立的环境资源法律基本原则有：经济、社会和环境协调发展、可持续发展原则，环境资源的开发、利用与保护、改善相结合的原则；预防为主、防治结合、综合治理的原则；环境责任原则；节约资源、能源原则；环境民主原则；依靠科学技术的原则。我国立法确立的环境资源基本法律制度有：综合性的环境资源制度，如规划制度、环境影响评价制度、许可制度；污染防治制度，如清洁生产制度、“三同时”制度、排污申报登记制度、限期治理制度、污染集中控制制度、污染事故报告及处理制度；自然资源利用保护制度，如资源综合利用制度，自然资源恢复、补救与补偿制度，节水制度，节能制度，植被管护制度；自然保护与自然灾害防治制度，如自然保护区管理制度、自然文化遗产管理制度；经济性的制度，如税费制度、经济刺激制度、奖励制度等；技术性的制度，如标准制度、监测制度、标志制度、动植物检疫制度等。 [1]
   
    （二）流域管理立法之检讨
   
    1．有关流域资源管理的机构交叉，职能重叠，容易造成管理缺位和越位
   
    《环境保护法》、《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》、《河道管理条例》以及相关的部门规章和地方性配套法规，构成了流域水事管理的重要法律依据。这些法律法规各自规定了水行政主管部门、流域管理机构、环境保护行政主管部门的职责。从表面上看，上述法律对水事管理做出了全面规定，但实际上在立法理论与实践中就部分水事管理而言，各管理部门之间的职权划分并不明确，存在机构交叉设置和职能重叠现象。机构交叉设置和职能重叠的结果，往往使相关水事主管部门授权不明，容易造成管理“缺位”和“越位”现象。
   
    以水资源管理为例，现行法律对水量和水质管理的规定不太协调。我国规定将水量和水质分割给水利部和环境保护部门进行分别管理，不可避免地给两个部门的工作造成一定困难。分割管理的模式使部门之间分歧协调的时间和周期拉长、难度加大，影响了各自的工作效率。同时使水资源开发利用、环境保护和水污染防治“统一管理和监督”的规定难以落实。从水资源的利用角度考虑，有质无量的水和有量无质的水都不能成为具有使用价值的水资源。而目前水利部门管理水量而环保部门负责水质保护的现状无法满足水资源统一管理与保护的实际需要。
   
    在水质监测方面，《水法》赋予了水行政主管部门和流域管理机构对水资源的动态监测和水功能区水质状况监测职责。第十六条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测。”第三十二条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对水功能区的水质状况进行监测。” 《环境保护法》授权国务院环境保护行政主观部门“对全国环境保护工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律的规定对资源的保护实施监督管理”（第七条）。《环境保护法》在法律上赋予了环保部门对水环境统一监督管理职权，同时赋予了水行政主管部门对水资源保护实施监督管理的权力。《水污染防治法》则明确了环保部门的水质监测职责。可见，《水法》、《环境保护法》、《水污染防治法》分别规定水行政主管部门、流域管理机构、环保行政主管部门对水质监测和水资源监督管理职责。为了对水资源实施有效的监督管理，水利部依法对水功能区的水质状况进行监测，而环保部门也依法建立了环境（包括水环境）监测网，对环境进行监测和分析。水环境重复监测造成了各部门间监测标准和监测结果的不统一甚至相互矛盾、相关监测机构之间不能实现数据资源和信息的共享。而监测网的重复建设，对国家资金和资源造成了浪费，影响了水资源管理的效率和权威。2008年修订后的《水污染防治法》虽然明确了国务院环境保护主管部门“负责制定水环境监测规范，统一发布国家水环境状况信息，会同国务院水行政等部门组织监测网络”的职责，但是囿于体制及制度惯性的影响，建立标准统一、整齐划一的水环境监测网络尚需时日。
   
    在水污染控制方面，《水法》规定“在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批”（第三十四条）。《水污染防治法》明确规定县级以上地方政府对本行政区域的水环境质量负责，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理；同时规定县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。《河道管理条例》规定：“向河道、湖泊排污的排污口的设置和扩大，排污单位在向环境保护部门申报之前，应当征得河道主管机关的同意”（第三十四条）“河道主管机关应当开展河道水质监测工作，协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理”（第三十五条）。从这些法律法规的规定可以看出，河道、湖泊的排污管理工作是环保部门与水利部门的共同职责，而且在河道水质管理中河道管理机关也存在一定的管理和监督职责。法律法规的不同规定使相关部门的管理职能存在一定的交叉和重叠。多头监管的结果，使环境“主管”权或者“监督管理”权被单行环境资源立法分解得七零八落，缺乏环保行政主管部门、水行政主管部门、流域管理机构之间的有效监督和协调。遇有利益获取时，相关部门一般会从各自部门利益出发，尽可能扩大权力范围。面对突发环境事件时，相关职能部门之间互相推诿，不能及时尽到监督管理职责，往往会错过解除污染隐患的最佳时机，松花江污染事件就是一个典型的例证。松花江污染事件发生后，反映出我国在环境保护的地方行政首长负责制、环保部门对各地方的制约权、环境事故信息报告制度落实等纵向的环境保护监管体制方面的严重问题。同时也反映出水利部门或者流域水资源管理机构在水环境监测方面的失职和“缺位”。
   
    这些问题的存在，究其原因，既有立法方面的问题，也有体制上的问题。从立法方面看，我国水资源管理法律法规中部门倾向明显，影响了法律实施的统一性和效力。目前，我国水资源管理和水环境保护的法律和行政法规多数情况是全国人大委托政府行政主管部门进行条款的制定、修订和预先进行司法实践，再提交人大立法委员会在听取各方面意见的基础上进行审定并向法律制定部门提出修订意见。行政主管部门在起草法律、法规条款时，容易受部门利益或部门视角的影响，使得法律、法规从初稿开始就带有部门利益色彩。而立法委在审查过程中，很难与相关的法律法规协同考虑，使得确立的法律、法规往往仍保留原有的部门趋向和部门利益；从而引发相关领域的专项法规间产生矛盾、分歧甚至冲突，以至于相关领域行政机构的职能交叉或重叠，使得部门管理政策产生一定的矛盾或冲突。从管理体制上看，由于我国目前行政机关的设立都没有专门的组织法，各部门的职权都是由各部门自己先制定方案，后报经国务院批准，各部门难免从自身利益出发来考虑问题，从而忽视整体利益，造成权力设置的重复和空白，只有分工没有协作，既不能充分发挥各部门的作用，又不能形成整体利益。反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在流域资源保护中十分典型：污染管理者、资源开发者、排污者相脱节，管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能是流域资源得不到有效保护。
   
    2．流域管理机构性质不明，缺乏法理基础
   
    我国《水法》规定了流域管理机构在水资源管理中的法律地位，并规定由其“行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责”。但2002年水法将流域分为三类：一类流域是国家确定的重要江河、湖泊的流域，二类流域是跨省、自治区、直辖市的其他江河、湖泊的流域，三类流域是其他江河、湖泊的流域，并明确规定在一类流域上设立流域管理机构，二类、三类流域上都未明确规定。目前水利部已经设立的黄河水利委员会、长江委员会等七大一类流域管理机构从性质上分析，是水利部在各个流域及其相关区域内(以下简称流域内)的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责，为具有行政职能的事业单位。从法理角度分析，这些流域管理机构的性质仍然不够明确，理由是作为水利部派出机构的流域管理机构一般情况下不具有行政法律主体资格，其只能以水利部的名义进行一定的水资源管理活动，并由水利部来承担法律责任，这与建立流域管理机构的初衷相悖，也限制了流域管理机构作用的发挥。目前已经建立的流域管理机构均为事业单位，根据行政法原理，经法律法规授权的事业单位具有行政主体地位并拥有一定的行政权，但从目前我国法律法规的规定来看，缺乏这方面的法律授权。行政法上的“法律法规授权”中的“法律法规”应当作限制解释，即仅指全国人大及其常委会制定的法律、国务院制定的行政法规，而不应作扩大解释，即不应包括地方性法规、自治条例和单行条例。
   
    在我国西部的塔里木河流域和石羊河流域，地方政府分别依据《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》和《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》设置了相应的管理机构，两流域的流域管理局被赋予了行政主体地位并行使一定的行政管理权力。《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》和《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》作为地方性法规，法律位阶较低，由地方性法规赋予某一组织行政主体地位，有悖行政法基本原理。鉴于此，应当出台位阶更高的《流域管理法》，明确流域管理机构的法律地位，赋予其行政主体资格和行政管理权力，并使之独立承担法律责任，以利于对流域事务的管理。
   
    3．流域水资源管理与土地、森林、草原管理法律法规之间缺乏必要的协调统一
   
    流域管理是涉及水资源、土地、森林、草原、湿地、动植物资源等保护管理，涵盖水利、工业、农业、林业、牧业等众多行业部门的综合系统工程。与流域管理有关的资源立法具有明显的部门痕迹，相关法律法规之间缺乏必要的协调统一。在实践中，长期以来，部门分割、行业阻隔的管理体制和模式造成了流域管理上“各自为政”的局面，影响了流域管理的效率，不利于流域生态环境的保护。
   
    以防治水土流失为例，《水土保持法》规定“在水力侵蚀地区，应当以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，实行全面规划，综合治理，建立水土流失综合防治体系（第22条）”。新疆、甘肃出台的关于水土保持法实施办法中均有“在水力侵蚀地区，以小流域为治理单元建立水土流失综合防治体系”的类似规定。这种只强调“小流域”治理而忽略大流域甚至整个流域规模治理的思路和立法规定，不利于整个流域水土流失的治理。流域内水土流失不仅是受水力侵蚀的小流域问题，更多是涉及全流域上游、中游、下游的全局问题。因此，流域水土流失在强调小流域治理的同时，更应注重对整个流域的综合治理，体现在水土流失的治理规划中，要统筹考虑上、中下游的特点，采取综合措施防治全流域的水土流失。
   
    目前出台的《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》、《甘肃省石羊河流域水资源管理条例》仅对流域内水资源的开发、利用、保护作出了规定，对于在流域内盲目开荒、破坏植被的行为则分别由土地、林业等部门实施监督管理。从流域统一管理的角度来看，分割管理的弊端是水资源、土地利用及规划、森林草原植被等资源不能实现与流域综合治理规划的衔接。尽管在新疆、甘肃出台的有关《水法》、《森林法》、《水污染防治法》、《水土保持法》实施办法等地方性法规中都涉及到了流域管理的相关规定，但这些规定要么过于原则，操作性不强，要么随着相关法律的修改，地方性法规未能及时修订而显得滞后。
   
    4．一些重要的流域管理法律制度尚未建立或不够健全
   
    如流域生态阈值管制制度、生态安全风险评价制度、信息获取和共享制度、联合或综合执法制度、公益诉讼制度等尚未建立。生态补偿制度、水权流转制度、排污权交易制度仍然处于不断探索和完善之中。这些都在一定程度上影响了流域综合管理的整体效果，需要在今后的立法中建立健全上述制度。
   
    以公众参与制度为例，《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。” 《环境影响评价法》第五条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”第二十一条亦规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”上述法律规定了环境保护和环境影响评价方面的公众参与制度，但不足之处是仅仅是原则性的规定，尚缺乏对有关公众参与的具体途径、方式、权利救济的形式等保障措施的具体规定。实践中，环境影响评价听证会要么根本没有，要么有名无实，流于形式。涉及流域管理的地方性法规缺乏公众参与制度的规定，流域管理机构中没有用水户、独立于政府之外的专家等代表，用水户与民间组织游离于流域重大事项的决策过程之外，流域规划、水量分配方案等不能充分反映用水户的利益。
   
    在生态补偿制度构建方面，我国环境与资源立法中各种不同的资源、环境管理、保护、治理的收费不同程度地反映着生态补偿的性质。《森林法》规定的育林费、森林生态效益补偿基金费、森林植被恢复费；《水法》、《河道管理条例》规定有水资源费、河道工程修建维护费、河道采砂取土管理费；《水土保持法》及其《实施条例》规定有水土流失防治费等。我国立法中现有的规定基本上只是单种资源的消耗，或者说是自然资源固有的利用价值通过税费的形式得以体现，但是自然资源固有的生态环境价值仍然没被考虑。除了缺乏对生态价值的考虑外，现有的规定关于补偿的方式、标准以及补偿主体和对象的规定均不明确。规定过于笼统，缺乏可操作性的具体步骤，关于相关费用分为哪些类别，如何征收，不履行的责任以及费用的支出用途均不甚清晰，从而影响了其实施。可见，我国目前仅有一些涉及生态补偿的规定，而即便是这些规定，其实施也存在着很大的问题，因此迫切需要将生态补偿加以制度化、规范化和法定化。 [2]与此同时，在我国现有的管理体制下，排污收费、排污权交易等由环保部门执行，矿产资源补偿费、土地损失补偿费等由各个产业部门收取、管理，城镇土地使用税、耕地占用税、资源税及其他有益于环境的财政税收政策由综合管理部门执行。由于计划、经贸、财政、林业、国土资源、银行等部门对生态补偿都有自己的一套程序和方法，各行其是，这样既妨碍集中管理，又不利于提高资金的利用效率。 [3]
   
    5．流域管理地方性法规刚性不足，影响了流域统一管理的权威和效率
   
    我国目前业已出台的法律、行政法规、地方性法规、规范性政策文件等具体调节水资源分配管理中的各种关系，并对违反流域统一管理的行为作出了明文规定，构成了流域管理责任追究体系。但在具体实施中，这些地方性法规显得刚性不足：一是责任追究方式种类单一；二是在责任追究方面显得刚性不足，仅仅规定罚款、减少或停止水利建设项目投资等经济手段和对责任人员给予行政处分的行政手段，并不能有效制止违反水量调度的行为。受地区利益、行业利益、个体利益的驱动，违反水量调度、乱扒口子取水的违法行为并未完全禁止。现有法律法规和地方性法规以及规范性政策文件对水事违法行为制约力度不够，影响了流域统一管理的权威。为此，应当修订相关法律法规和规范性政策文件，完善责任追究体系，为流域管理提供充分的法律和制度保障。
   
    三、流域管理立法体系的建构
   
    面对我国流域生态环境的整体现状，对其生态环境问题的整体化、系统化解决，需要新的法律、新的立法思维，新的立法模式的产生。当前，体现综合生态系统管理理念和可持续发展原则的流域管理管理模式代表了流域管理的发展方向，综合生态系统管理（Integrated Ecosystem Management，IEM)是强调生态系统各生态功能和服务之间的关联，生态系统与人类社会、经济和生产系统之间关联的一种综合管理方法。在流域管理的立法进程中，应当引入综合生态系统管理的理念，修订完善现有法律法规，创新流域管理法律制度。
   
    （一）修订完善相关法律
   
    1．环境保护基本法和单行法应当体现综合生态系统管理理念
   
    按照我国《环境保护法》（1989年）第2条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原。野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。” 从内容分析，我国法律中的环境包括水、海洋、土地、森林、草原等生态系统。目前我国很少有全面体现综合生态系统管理的法律。我国已经制定一些冠以“生态”或“生态环境”的地方法规或规范性文件。但是从总体上看，目前我国环境资源法律中的综合生态系统管理理念或原则还不明确、具体。 [4]甚至在一些法律之间还存在冲突现象。
   
    为此，应当修改完善《环境保护法》，增加综合生态系统管理的基本原则、调节机制、调整范围、调整手段、总括性的法律责任等内容的规定，以统率其下的部门法或单行法。作为环境资源保护的单行法或部门法，亦应体现综合生态系统管理的理念，立法和修法应当着重于各部门法或单行法之间的衔接统一，消除法律之间的冲突现象。同时，引入综合生态系统管理理念，必须重视多部门参与和多学科手段的运用，强调平衡局部利益和整体利益、短期利益和长远利益。
   
    2．环境资源保护法律中应当规定和完善体现综合生态系统管理理念的相关制度
   
    我国环境法所确定的环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、限期治理制度、排污许可证制度、污染物集中控制制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度等八项制度是在计划经济体制向市场经济体制转轨以前建立的，不可避免地带有强烈的时代色彩。而且各项制度之间缺乏协调，如总量控制与浓度控制的冲突、分散治理和集中控制的矛盾、各项制度适用范围不够明确统一、内容规定较原则，缺乏配套法规，缺乏操作性，为此，必须对环境基本制度进行改进，通过强化政府及其有关部门的职责、完善监督管理，减少审批环节，加强制度之间的协调性、统一性、互动性，完善各项制度的管理程序和具体实施办法，增强制度的可操作性。 [5]因此，应当在环境资源保护的法律法规中规定和完善体现综合生态系统管理理念的相关制度，这些制度主要包括生态安全风险评价制度、信息获取和共享制度、联合或综合执法制度、公益诉讼制度、生态破坏的恢复与重建制度、排污权管理制度等。
   
    （二）制定专门的《流域管理法》
   
    我国传统的环境资源法是建立在两大板块基础之上的：一是对环境因子的分类立法，诸如水、大气、海洋、噪声、毒害废物质等污染防治之法；二是对自然资源要素的分类立法，诸如水、土地、矿产、森林草原、野生动植物等的保护利用之法，这样就使本来都属于同一生态系统的要素与要素之间，环境与资源、能源之间呈现纵向、分割、相对独立的态势。在我国原有环境资源法律的分割管理模式下，没有很好将生态系统的各组成要素有机统一的管理，往往出现各单项要素管理指标都合格，但整体生态系统的状况却依旧恶化的局面。 [6]
   
    在流域管理领域，由于我国至今还没有一部完整、系统的流域管理法，对流域管理的规定都是散见于《水法》、《防洪法》等法律法规中。同时，对流域内其他自然资源和环境保护的管理，则由环保、林业、农业、草原、土地等主管部门分别根据《环境保护法》、《森林法》、《农业法》、《草原法》、《野生动物保护法》、《土地管理法》依法管理。这种缺乏综合生态系统管理理念指导、按环境因子和自然资源要素分类立法的模式弊端更为明显：由于按环境因子和自然资源要素分类制定的法律，往往都规定了以不同部门为主的监督管理体制，而这些部门之间又缺乏相应的协调机制，形成了对流域内水、土、植被、生物多样性保护、农业生产、工业布局、污染防治、水土流失和荒漠化防治等进行了分割管理，从而导致立法目标及立法内容之间的相互冲突。因此，应当以综合生态系统管理理念为指导，制定统一完整的《流域管理法》，改变流域管理缺乏有效法律指导的现状。在《流域管理法》中，对体现流域管理特色的水权管理制度、流域生态阈值管制制度、流域产业发展制度、流域环境资源产权制度、流域生态补偿制度、流域生态保护基金制度、流域投资制度、流域环境教育及培训制度作出明确规定。
   
    （三）出台流域性生态系统保护法规
   
    由于《流域管理法》不可能涵盖各流域的特点，即使在制定了专门的《流域管理法》后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的。诸多的自然因素与社会因素的差异导致了各流域水资源保护重点的区别，如淮河流域以防治已经出现的严重水污染为主，黄河流域以水土保持为重点，松辽流域预防与治理并重，长江要以预防为主；作为西部干旱半干旱地区典型流域的塔里木河流域和石羊河流域应以生态恢复和重建为主。
   
    以《新疆维吾尔自治区塔里木河流域水资源管理条例》为例，该条例是以水资源管理为核心的地方性法规，土地、植被、生物多样性保护等其他资源要素并未纳入其调整范围。该条例仅对流域内工业发展和农业种植业结构调整作出了原则性规定，缺乏相关法律责任的规定。我国其他地区出台的流域管理法规大抵如此，亦即缺乏体现综合生态系统管理的元素。为此，应当从各自流域的具体特点出发，综合生态系统管理理念为指导对其进行修改完善，为流域生态恢复和重建、经济和社会发展提供法律保障。
   
    据此，可将我国流域管理法律体系重构如下：
    
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    图1  我国流域管理法律体系
   
    按上述图示构建的我国流域管理法律体系，应是由根本法、环境保护法基本法、环境保护单行法及其实施细则、流域管理法、流域性生态系统保护法、中央立法和地方立法、实体法和程序法构成的一个协调统一的系统。《宪法》作为根本法，明确规定了水资源的国家所有权，并规定了森林、草原的国家所有权和集体所有权。作为环境保护基本法的《环境保护法》应当全面体现综合生态系统管理理念，为流域管理提供总的指导原则。以自然资源要素为主的自然资源法、以环境因子为主导的污染防治法及其他法律是我国环境保护的单行法律，其效力当然及于各流域。《流域管理法》是体现综合生态系统管理理念、可持续发展的综合性法律，对各流域立法具有统率全局的指导和规范作用，具有特别法性质。当环境保护单行法和《流域管理法》发生冲突的时候，依照特别法优于普通法的法理，《流域管理法》的效力优先。《×河流域资源管理条例》等流域性生态系统保护法是施行于各具体流域的地方性法规，应当对各自流域的自然资源开发、利用、保护规划、工业产业布局及农业结构调整作出明确规定。
   
    四、余论
   
    理想的流域管理立法应当充分体现综合生态系统理念，将自然要素和社会要素置于流域管理立法的视野范围内，采取一体化方略协调生态保护、经济和社会发展之间的关系。在以综合生态管理理念指导的流域管理立法中，立法的内容主要包括：合理设置组织机构，整合部门职责权限，明确事权划分，建立高效的流域管理机构；建立符合流域管理实际需要的相关法律制度等。其最终目的是通过法律制度手段保障流域内人与自然、社会的可持续发展。

俞树毅，甘肃兰州人，教授，从事环境与资源保护法学；柴晓宇，甘肃天水人，助理研究员，从事环境与资源保护法学研究。