房价飞涨的行政法学思考

[内容摘要]：房价飞涨，并非经济领域的正常现象。作为国家经济生活的“总主管”，国务院及相关部委是否采取了合法、合理、有效的应对措施？面对房地产市场错综复杂的利益关系，政府能否“拨开云雾”，打击非法活动，稳定房价，守住普通民众对之的信赖？未来的房地产市场，政府有效的调控措施是什么，究竟“路在何方”？通过这三个方面的阐述，希望解开房价飞涨背后的神秘面纱，同时也为行政权力在经济领域的行使探寻有益经验。

    [关键词]：金融、财政措施  土地政策  行政手段  保障性住房

    住房问题不仅关系到民生，是国民生存、生活之根本，而且关系到国家金融秩序的安全、整体经济的稳定发展。近期美国次级债务危机的爆发，也给了我们一个警示，金融问题牵一发而动全身。房价过高已经到了政府不得不运用各种调控措施，且必须是合法、合理、有效调控的阶段。

    一、国务院、相关部委针对房地产市场的主要规范性文件及其分析

    政府干预经济，进行宏观调控的手段无非有以下几种：财政，税收，信贷，行政手段。[①]在房地产领域，政府还有一个比较特殊的砝码：土地政策[②]。面对房价的高涨，政府并非无所作为，针对各个阶段出现的问题，总结挫折、教训，制定了众多的规范性文件。在短短的几年时间里，针对同一问题，如此密集的规范性文件，在整个新中国历史上也是罕见的。以下主要选取几个笔者认为最为重要的规范性文件，简要介绍，分析，以透视行政权力运行的始末。

    （一）2002.7，国土资源部，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（即国资部11号令）

    国资部11号令的核心内容是，“除原划拨土地使用权人不改变原土地用途申请补办出让手续和按国家有关政策规定属于历史遗留问题之外，商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式，其他土地的供地计划公布后，同一宗地有两个或两个以上意向用地者的，也应当采用招标拍卖挂牌方式供应”。其目的是为了规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度。

    这里涉及到我国土地政策的变革。1990年，国务院发布了《城镇土地使用权出让和转让条例》（俗称为国发第55号令），使城镇国有土地的所有权和使用权相分离，土地使用权正式成为一种商品，解决了土地的商品化问题，由无偿划拨、无期限使用、无流通变为有偿、有期限、可以流通。由此，在实践中，开发商通过政府的土地划拨获得土地，进行开发，而“作为报偿，开发商通常承担市政和商业配套的开发”[③]

    显然，从无偿使用到有偿划拨，协议转让，让各级政府看到了隐藏于后的巨大利益，划拨给谁？划拨多少？通过什么形式？作为一级政府，众多的社会因素都需在考量之中，但无疑为权力寻租提供了条件，也使得实力雄厚，后台关系硬的开发商占尽先机。国发55号令的紧随市场经济的大势，其出发点是正确的，但并没有通盘考虑土地使用权商品化之后的一系列问题，由此在经营了十几年后，以规范国有土地使用权出让行为的国资部第11号令出台。

    “招拍挂”作为市场经济运行的方式，本无可厚非，但似乎就是这一政策引起了中国房地产市场的一系列变化。“从房地产市场的源头市场，即土地市场角度来看，有一点则几乎可以肯定，那就是，全国房地产价格2002年后的猛涨，与“土地招拍挂”在全国开始普遍实施（杭州等一些城市，早在1998年就开始实行土地储备、招拍挂制度）；以及2004年后房地产价格的暴涨，与8.31大限后“土地招拍挂”在全国各地普遍的严格实施；并非只是一种时间上的简单巧合。”[④]

    （二）2003.6，中国人民银行，《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（即央行121号文件）

    央行121号文件的主要内容是，“房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金(指所有者权益)应不低于开发项目总投资的30%”；“商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款；对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限最长不得超过2年”；“商业银行只能对购买主体结构已封顶住房的个人发放个人住房贷款；借款人申请个人商业用房贷款的抵借比不得超过60%，贷款期限最长不得超过10年”。

    到2003年，中央政府认为包括房地产业，重工业和资源性产业在内的国民经济基础行业出现了投资增长过快，规模过大的现象，有可能会导致通货膨胀，经济进一步过热。由此，央行采用控制信贷的方式，试图用紧缩的金融信贷政策调控国民经济。121号文件只是政府大规模宏观调控的一个具体方面，但从以后的发展来看，其几乎没有什么效果。投资热潮并没有消减，房价持续上涨，中央政府轻视了民间投资、外资涌入的热情以及对政策贯彻实施的过分自信。

    （三）2004.3,国土资源部、监察部，《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法检查工作的通知》（即71号令）

    71号令的出台是在2003年8月国土资源部等五部委对31个省市自治区的用地情况进行充分调研的基础上做出的。其重点是，2004年8月31日是办理协议出让土地的最后期限，城市建设用地的供应全面市场化，提高房地产开发的资金门槛。事实上71号令是国资部11号令的继续，深化，中央政府开始收紧土地供应。

    从2002年到2004年，可以视为中央政府对房地产市场宏观调控的第一阶段。政府运用信贷、土地政策等应对。对房地产市场投资过快，就收紧银行贷款，减少资金供应；对土地关注过多，房地产企业蜂拥上马，就减少土地供应，防止经济过热。这本是政府干预经济的一般的市场化手段，出发点和目的都是正确的，但结果却让人大跌眼镜，这一阶段房价继续猛涨。中央政府开始寻找下一阶段宏观调控的出路，事实上71号令监察部的进入就是一个信号。

    （四）2005.8，《国务院办公厅关于切实稳定住房价格的通知》（即国八条）

    国八条的核心是，高度重视稳定房价工作；切实负起稳定住房价格的责任；大力调整和改善住房结构；严格控制被动性住房需求；正确引导居民合理消费预期；全面检测房地产市场运行；积极贯彻调控住房供求的各项政策措施；认真组织对稳定住房价格工作的监督检查。

    纵观国八条的内容，中央政府已经认识到对于房地产市场的调控并非可以“一招制敌”，在考虑金融，土地政策的基础上，综合考虑政策落实，政府责任，民众心理，投资、住房结构等因素，首次提出并强调了各地方政府的责任，提出对于“造成房地产市场大起大落，影响经济稳定运行和社会发展的地区，要追究有关责任人的责任”。

    （五）2006.6，《国务院六项针对性措施促房地产业健康发展》（即国六条）

    国六条的主要内容是，切实调整住房供应结构；进一步发挥税收、信贷、土地政策的调节作用；合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长；进一步整顿和规范房地产市场秩序；加快城镇廉租住房制度建设，规范发展经济适用住房；完善房地产统计和信息披露制度，增强房地产市场信息透明度。针对国六条，国务院办公厅于2006.6.30发布了《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》。而这个通知正是为学者、百姓所广为诟病。主要体现在通知第一条，切实调整住房结构方面。

    1、“凡新审批，新开工的商品住房建设，套建面90平方米以下的住房（含经适房）面积所占比重，必须达到开发建筑总面积的70%以上”；“过去已审批但未取得施工许可证的项目不符合上述要求的，应根据要求进行套型调整”。

    学者、百姓纷纷质疑“90平方米”“70%”的标准从何而来？是不是现在的购房者大多数（70%）都是需要90平方米以下的房子？已经有了小户型，希望换大户型的真正需要住房的人是不是所占比例真的不大？中央政府这种不予充分调研而直接制定政策的做法是否能够得到地产开发上的支持采用，能否取到良好的效果？实践中发现地产开发商提高楼层间距，规避“90平方米”的做法让决策部门异常尴尬。尚且不论比例是否恰当，对于“过去已审批的”“重新调整”更让人寒心。法律不溯及以往的理念早已深入人心，为何政府却不了解？朝令夕改，又如何让众多的市场主体树立对政府的信心？

    2、“从2006年6月1日起，对购买住房不足五年转手交易的，销售时按其取得的住房收入金额征收营业税”“个人住房按揭贷款首付款比例不得低于30%”。

    实践中，买房者对于营业税的规定也异常愤怒，因为房地产市场的火爆，卖方市场下营业税完整的转嫁到买房者身上。本来寄希望与打击房地产投机，却反倒为攀升的房价火上浇油。提高房屋首付比例，本可以让炒房者知难而退，但实践中“阴阳合同”的出现，让政府部门措手不及。

    （六）2007.9，国土资源部，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（即国资部39号令）

    39号令的重要条款是，明确将工业用地纳入招拍挂范围；未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地土地使用权证书。

    从2005-2007年，可以称之为房地产市场宏观调控的第二阶段。总结第一阶段的经验教训，政府综合运用各种手段，以求有效的稳定房价。但事与愿违，几年里，房地产市场“一片飘红”，在楼市调控与房价的博弈中，政府无疑是失败者。

    纵观几年来政府的调控措施，似乎犯了一个基本的错误。“”房地产市场的火热无非有两个因素，一是庞大的资金涌向房地产市场；二是商品房供不应求。解决资金庞大的问题，政府提高商品房首付比例，限制银行贷款；2006.7建设部等五部委发布171号文件，俗称为“外资限炒令”，没有问题。但政府同时提高房地产开发企业的准入门槛，会不会因此而导致地产开发商减少，而使商品房供应相应减少呢？同时，庞大的资金可以有众多的渠道流通，而非必须投向房地产市场才能赚取利润，如何引导公众消费，投资，解决资金流通过剩的问题也需要政府认真考虑。

    对于商品房供应，很大程度上取决于土地的供应。中央政府一直采取紧缩的土地政策，通过招拍挂，价高者得，这也使得房地产商在成本增加的借口下大肆提高房价。事实上，决策部门已经认识到这个问题。国土资源部土地副总督察甘藏春介绍：“国土资源系统加大了房地产的土地供应。今年（2007年）1月到5月份的统计，住宅用地的土地供应量比去年同比增长35.5%，普通商品房的土地供应总量同比去年增加76.3%，经济适用房的土地供应总量比去年增加166%。当然，土地供应最后转化为住宅供应还有一个时间过程，我相信这些措施实施之后，房地产价格会平稳下来。”但随之问题又出现了，增加的土地供应，是否都转化成了商品房进入到一级市场？回答是否定的，房地产开发商在一点点的囤地，成为中国的新“地主”[⑤]。

    通常情况下，房地产开发商缴纳10%-30%的土地出让金就可以拿到土地使用权证书，然后用土地使用权证书向银行抵押贷款，使用贷款作为开发资金，同时开发商通过商品房预售，在商品房没有完全竣工之前拿到大量的资金，一是继续用于商品房开发建设，一是作为回笼资金重新投资新的土地，如此循环，让房地产开发商投入很少的启动资金就可以完成地产开发，其利润却像滚雪球一样飞涨，而惜售又同时使房价几年来猛涨。

    开发商的资金链是一个运作的整体，哪一个环节出了问题，都不能让其再从容的买地，囤地。中央政府也注意到了这一问题，从121号文件提高房地产商的市场准入到国六条的加大对闲置土地的处置力度，都是较为积极的措施，但似乎仍“心慈手软”，地产商囤地仍旧猖獗，房价飞涨依然毫不含糊。痛定思痛，2007年39号的“未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地土地使用权证书。”成为抑制地产商资金流转的关键。中国社科院金融所研究员易宪容说，如果政府在此轮调控中一改往日宽容的态度，在土地出让金问题上锱铢必较，下决心让房产商把土地出让金全部付清，或者把没付清土地出让金的地块全部收回来重新拍卖，开发商以少量首付资金获得土地使用权证、继以抵押土地证获得银行贷款的循环滚动“杠杆”将不复存在。届时把贷款利息加上去，再完善住房预售制度，谁还敢囤地呢？房价马上会降下来。从理论上讲这是正确的、有效的，但圄于各种复杂的利益关系，39号令究竟是否是一剂良药，还需要时间的检验。

    二、房地产市场的利益博弈主体

    中国房地产市场的发展始于1990年，土地使用权商品化之后。经过不到20年的发展和完善，房地产业已成为国民经济的重要推动力，而众多房地产商家的当家人已成为中国财富榜的明星。在2006年胡润财富榜的榜单上，我们看到前十名的富豪中，集中了六名房地产商，到2007年房地产业新贵碧桂园的主人杨惠妍更是以逼近700亿港元的身价名列榜首。如此密集且靠前的分布，让国人甚至世界都惊呼中国房地产市场的火爆。

    国家宏观调控之所以效果不明显，房价一涨再涨[⑥]，主要涉及到以下相关主体的利益权衡与博弈。

    （一）政府

    政府包括中央政府与地方各级人民政府。地方政府在房价飞涨的过程中，贯彻国家调控措施不利往往最为百姓所谴责，而这里我们同样强调中央政府措施的些许不当，或者是政府体制上的一些问题。

    首先是地方政府。改革开放以来，发展经济成为整个国家上下一致的头等大事。地方政府几乎为如何招商引资，如何开发地方特色，振兴一方经济倾注了全部心血，这本是职责所在。但几十年过去了，我们发现在GDP迅猛增长的共识，一系列问题层出不穷：资源浪费、环境恶化、权力寻租…这些不能说是极少数现象，但显然伴随着治理与宣传，问题并没有根治。地方经济发展，才会有城市新貌，才会有税收的增长，才会有显要的政绩，当然经济发展了，百姓的生活也才会丰富多彩。地方政府发展经济的冲动从90年代的工业和高科技园区普遍上马，到高等教育扩张，大学城在全国的普遍开花，再到大中小城市的膨胀，建设新城区，这些都以房地产业为先导的城市化模式。于是当中央调控措施出台与地方发展经济的热情相冲突时，如何能不让地方政府阴奉阳违？

    其次是中央政府及相关部委。虽然在房地产市场的调控措施不甚有效，但积极的态度是为广大百姓所肯定的。但实事求是的讲，中央政府基于众多因素的考虑，态度是暧昧的，至少在2007年之前，其态度是不够明确的。第一，房地产业作为国民经济的重要支柱产业，其火热的形式正表明中国经济总体的蒸蒸日上。尤其到2008年世界奥林匹克运动会在北京的召开，中国更需要向世界展示国内形式的一片大好，根治房地产市场会不会引起国内经济的动荡？于是“抑制住房价格过快上涨”“持续稳定、健康发展”[⑦]就足够了，殊不知不要说再“稳定”上涨，就是现在的房价，也让众多百姓望而却步，即使有了房，恐怕也要做一辈子房奴了。第二，针对愈演愈烈的地产商囤地，惜售，不用考虑太多就可以意识到只要规范土地出让金的缴纳，完善房屋预售机制，加大政策规范的执行力度，切断资金链条，房地产商能不着急？房价还会继续疯涨？为什么政府直到最近的39号令才采取这样的措施呢？第三，现行行政体制中存在着一些冲突，让表面上看起来较为容易解决的问题，实际上却有很深的根源，试图根治相当困难。比如说地方官员的政绩考核标准[⑧]，分税制[⑨]等等，这些问题涉及到政府政治体制改革的大的环境。由此，房地产市场的火热，房价上涨的背后，一定程度上连接着中央政府的宽容，并非单纯的经济问题。

    （二）商业银行

    政府调控房地产市场的过程中，始终没有放弃信贷等金融手段，央行试图以紧缩的信贷政策压制民众、地产商的贷款热情。尚且不论民间游资，国外热钱的干预，各大商业银行是不是能够遏制自己的放贷冲动本身就是一个问题。

    商业银行不同于央行的政府机关地位，其本质是一个市场主体，是以赚取商业利润为目的而存在的。在自身行为不违法，并符合贷款规定的条件下，有利润的存在，何乐而不贷呢？商业银行在整个国家宏观调控的过程中，至多是一个助推器。在调控政策有效，明显时，提升作用的效果；在情况恶化时，也会毫不犹豫的往伤口上撒一把盐，尽管有时候可能是无意的。

    （三）房地产商

    市场经济条件下，“不存在国家对经济的全面干预，因为国家和经济处于平行地位。国家和行政部门，只是处于普通安全防范的原因，对经济主体的经济行为进行制约。”[⑩]通俗的讲，市场经济体制下，政府的主要任务是打击违法犯罪活动，维护经济活动的安全。而市场主体只要不存在违法犯罪活动，其市场行为是完全自由的。

    中国的房地产商对于市场机制的把握，对于政府调控的回应，对于民众心理的揣摩，应当是成功的。在最近五六年的激烈博弈中，房地产商无疑是最大的受益者，房价一年年的攀升，有的开发商竟然道，“赚钱都赚的不好意思了”[11]。在百姓鄙夷的同时，不难发现，除去隐藏在市场背后的权钱交易，法律没有介入的空间，开发商未犯罪，甚至也不违法。道德的谴责在市场经济的大潮中，不过是偶尔泛起的浪花朵朵罢了。

    （四）公民

    公民是一个法律意义上的称谓，也就是我们俗称的百姓。应当说大多数公民是房价飞升的受害者，但毫无疑问，也是房地产市场异常火爆的推波助澜者。

    售楼中心门口排起长长的队伍领号买房，这一道中国独特的风景在最近几年为世界所熟知，可以说一房难求。而开发商却又早早打出了“告罄”的招聘，惜售，屯房，等涨。开发商早就吃透了百姓坚信房价还会继续上涨的心理预期，尤其是中国的百姓尤为看重“家”，而“家”的基础正是房子，没有自己的房子，哪有家？房地产市场的火热，也部分受到了中国传统文化的影响。

    当然，中国总体经济过热[12]，闲散资金流动性过剩，外国热钱，投机炒房等多种因素的介入，也是中国房地产市场异常火爆的催化剂，众多的市场主体，错综复杂的利益纠缠，中国的房地产市场是否已经到了至高点，未来的发展究竟路在何方？

    三、保障性住房的建立和完善

    针对不断攀升的房价，以及可能存在的金融风险，政府已经认识到问题的严重性。2007年9月，39号令的出台，无疑是一个振奋人心的消息，不过是不是又一次演变为观望，消化，房价重新上涨，还要等待时间的检验。值得注意的是国土资源部印发《关于开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》，从2006年11月起，监察部、国土资源部先后组成联合督查组开展了五轮督查活动，对全国21个省市区及所属44地市开展专项行动情况，进行督促检查，并与2007年12月10日通报十起土地违法案件，监督保障中央决策的贯彻实施，打击违法犯罪活动[13]。同时，如果能够完善商品房预售机制；创造更多的投资渠道，引导人们消费；发挥舆论宣传，引导作用，改变人们某些观念问题[14]；改善政府体制上存在的缺陷，特别是地方官员的评价标准等，会有更加不错的效果。

    笔者认为，解决住房问题的关键在于政府。当金融，财政等调控政策效果甚微，而又面临房地产市场泡沫，甚至金融风险的时候；当市场不能满足很大一部分百姓住房需要，百姓怨声载道的时候，政府在法律范围内的行政手段还不应当出手吗？房地产市场依笔者看来，可以分为两部分：保障性住房和非保障性住房。保障性住房主要指经济适用房，是房地产市场的主流，政府通过控制土地价格，排除适用“招拍挂”，降低税费等一系列措施稳定房价，保证大多数百姓的住房需求。笔者将其归类于公共产品，当缺少有效的市场供给，政府应当适时的承担起供给公共产品的责任[15]；非保障性住房，是指高档商品房，这部分房地产市场应当让市场价值规律充分运作，土地价格“招拍挂”，价高者得，也使少数不满足于“公共产品”的公民，享受更好的商品。

    （一）保障性住房的由来和发展

    计划经济体制下，城镇居民的住房是由国家统一分配的，称为福利性分房。1990年，国务院第55号令的颁布，土地使用权商品化改革之后，城镇经济住房制度随之改革。其目的是逐步改善居民的居住条件，实现住房的商品化和社会化，满足城镇居民不断增长的住房需求。

    1994年7月，国务院于下发了《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发[1994]43号），提出为使人民安居乐业，使社会稳定繁荣，实施国家安居工程，安居工程就是最初的保障性住房。1995年1月，国务院住房制度改革领导小组及有关单位拟定的《国家安居工程实施方案》出台。国家从1995年开始实施安居工程，目的在于解决中低收入中无房户和住房困难户的住房问题，顺利推动住宅的商品化进程，经济适用房建设作为保障性住房的主体，是安居工程的继续和发展。

    1998年7月，国务院发布了《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）。其明确规定，对于“经济适用住房(安居工程)”，“要采取有效措施，取消各种不合理收费，特别是降低征地和拆迁补偿费，切实降低经济适用住房建设成本，使经济适用住房价格与中低收入家庭的承受能力相适应，促进居民购买住房。”“建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策”。其目标群体为“中等＋低收入家庭”，大约占全社会家庭总数的70%。当时建设部也曾明文规定要求各地住宅建设70%至80%应建经济适用房，销售给中低收入家庭。

    由此看来，保障性住房建立的初衷就是为了满足大多数公民的住房需求，并着眼于控制房价，切实保障公民的合法权益，事实上也起到了良好的效果。房地产界普遍认为，1999年上半年，北京的商品房价格急降近1000元，就是托了经济适用房的福。

    而随后，国家对于保障性住房的政策发生了较大变化。

    2003年8月，国务院发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发[2003]18号），在“完善供应政策，调整供应结构”一节中指出，各地要根据城镇住房制度改革进程、居民住房状况和收入水平的变化，完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房。“对普通商品住房建设，要调控土地供应，控制土地价格，清理并逐步减少建设和消费的行政事业性收费项目，多渠道降低建设成本，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。”其目标群体被明确为“中等偏下＋低收入家庭”，大约只占到全社会家庭总数30%的群体。

    显然，到2003年，国家将原来定位于服务大多数群众的保障性住房的范围已不再是70%的大多数，而是30%的少数。国发[2003]18号文件规定的普通商品住房实际上依然是保障性住房的范围。但遗憾的是从2002年国资部11号令到2004年国资部、监察部第71号令，国家在保障性住房之外，并没有区分高档商品房和普通商品住房的土地供应方式，而是一律“必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，实际上就此国家放开了对于房地产市场的管制与调控，对于占市场份额大多数的非保障性住房完全交由市场自由调节，也因此，在多种因素的作用下，房地产市场开始异常火爆，房价飞涨。

    笔者认为，对提供给高收入者的高档商品住房要实行严格的“价高者得”的“土地招拍挂”，以“控制高档商品房建设”；而对提供给大多数居民家庭的保障性住房，包括经济适用房和普通商品住房，应“调控土地供应，控制土地价格”，多渠道降低建设成本，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。

    （二）保障性住房的未来

    2007年10月15号到10月21号，中国共产党第十七次全国代表大会胜利召开，为全国人民在新的历史时期指明了前进的方向。十七大报告中提出了“增加国民的财产性收入”，包括“居民在房地产市场上的投资所得”。观察人士认为，这可能意味着中央政府的房地产思路已经发生变化。这个新的思路中，政府保障性住房将成为大多数居民住所的来源，房地产业的份额将变小，转而经营高端房产。而关于“财产性收入”的阐述则被分析为中央对投资性购房的态度已经转变。[16]

    事实上，对于保障性住房的建设，许多地方政府的实践颇具有经验和教训，这就需要我们注意以下几个方面的问题：

    1、政府如何管制，保障“保障性住房”的价格适于大多数公民的需求？土地市场作为房地产市场的源头市场，是政府进行调控管制的一张王牌。在“招拍挂”之外的保障性住房土地使用权的转让，土地价格应当如何确定？取消土地出让金之外的不合理税费，市场需求数量，百姓的承受水平，物价、通货膨胀，耕地总数的保障[17]，实践中开发商虚列开发成本等因素是应当予以考虑的。

    2、如何保证经济适用房“保障性住房”的本质？2005年，发生在北京天通苑经济适用房项目上的“放号风波”，引发人们对购买经济适用房“排队之累”的反思：大批缺房或无房户何时不再彻夜排队？已售经济适用房到底卖给谁了？[18]实际上，从经济适用房政策出台之初开始，质疑经济适用房为有钱人炒作的声音从未停止过，政府如何保障经济适用房真正的为所需的百姓所用，也是一直困扰政府的难题。2003年江苏省南通市全面停止了经济适用房的建设，南通市房产管理局局长陈西道，“政府不满意，群众不满意，开发商也不满意”。经济适用房最终竟成了众矢之的。

    3、《经济适用住房管理办法全文》的完善。中央政府对于经济适用房的规范性文件主要包括：2004年1月1日实施的《经济适用住房建设和管理意见的通知》、2004年5月20日实施的《关于已购经济适用住房上市出售有关问题的通知》和《经济适用住房管理办法全文》，其主体是《经济适用住房管理办法全文》，三个规范性文件合起来被解读为中央政府经济适用房新政[19]。新政实施当时，被认为使经济适用房回归其适用房的本质，但实践中“经济适用房只占住宅建设中的很小一部分，远远满足不了中低收入人群的购房要求，这部分人甚至还买不到经济适用房，而且在建设标准、地点、价格、出售对象等很多方面都存在一些问题。这样一来，建设部明文要求的各地住宅建设70%-80%应建经济适用房，销售给中低收入家庭成为一纸空文。”[20]

    首先，重新定位经济适用房。经济适用房政策建立之初，并非仅仅是供应保障性住房，是社会保障体系的一部分，其同时担负着扩大内需，拉动国家经济增长的任务。这种政策上的模糊，使得经济适用房很难与商品房完全划清界限，注定了国家对于经济适用房的态度在政策房与商品房之间摇摆，很难实现经济适用房解决百姓住房需求的功能。解决目前房地产市场问题的前提是确立经济适用房作为“保障性住房”的主体地位，“商品房”的性质仅仅是一个辅助因素。

    其次，规范政府对于经济适用房的管理。这里又涉及到中央政府与地方政府的关系。中国的地域经济差距明显，不可能制定全国统一的经济适用房管理实施细则，中央政府只能做出原则性的规定，执行性的、操作性的规范需要地方政府的落实。也因此，许多地方由于监管不力，经济适用房成为权力金钱交易的温床。由此，笔者主张，在各地事实细则制定的过程中一定要强调民众的参与，这是现代行政的核心理念之一。通过参与行政，反馈百姓的声音，也同时接受普通民众的监督。同时在经济适用房的购买对象审批程序中，发挥民众的参与、监督作用，真正的使保障性住房送到应当受保障百姓的手中。

    四、结语

    政府与市场的博弈在中国似乎才刚刚起步，如何在市场经济条件下行使政府权力，管理管好经济，是法治政府工作的重心。我们相信，通过政府调控房地产市场的尝试与努力，不仅仅房地产市场的问题得以解决，建立完善保障性住房，使之成为百姓需求的主体，同时，政府的管理水平也会重新登上一个新的台阶，政府权力与市场权利的和谐，法治国家的理想也不会遥远。

 

注释

[①] 参见杨紫烜、徐杰主编：《经济法学》，北京大学出版社2001年版，第361-426页。

 

[②] 毫无疑问，房价的高低很大程度上取决于土地成本的价格，基于当前我国集体所有土地禁止自由买卖，这里的土地政策，主要指国有土地政策。

 

[③] 汪伟：《从“地王”到“地主”》，载《新民周刊》2007年第43期。

 

[④] 章林晓：《警惕土地二元政策对国计民生的危害》，//blog.guandian.cn/user/zhanglinxiao/post/1386，2005-12-12。

[⑤] 国务院发展研究中心2007年9月16日发布的《中国房地产企业竞争力研究报告》显示，我国房地产企业土地购置面积也越来越大，全国最大的“地主”碧桂园土地储备达45平方公里。

 

[⑥] 事实上政府宏观调控效果不明显，房价一路飙升，从一个侧面反映出国家在市场经济的道路上已经做出了很大的努力，但步履维艰。试想一个计划经济下的市场，一个权力管制严密的国家如何会让这样一些问题久存不除，且日益感受社会的压力？行政权力的运作在市场经济条件下应当合法合理有效，政府显然已经意识到了并正努力做到这一点。

 

[⑦] 详情参见国八条，国六条。

 

[⑧] 虽然政府一直在努力改革，试图将自然环境、文化教育等因素纳入地方官员考核标准，但毫无疑问，GDP依然是一个关键指标。参见新浪网，//news.sina.com.cn/c/2003-10-30/13421024385s.shtml

[⑨] 1994年，国务院颁布《关于实行分税制财政管理体系的决定》，我国开始实行分税制。仔细分析，不难发现，地方税种偏小，且实践中难于征收，使得政府不得不想方设法创收，增收。

 

[⑩] 〔德〕罗尔夫·斯特博：《德国经济行政法》，苏颖霞译，中国政法大学出版社1999年版。

 

[11] 彭晓芸、洪鹄唐思：《政府对待富人方式影响富豪形象》，载《南都周刊》2007-10-19。

 

[12] 面对中国总体经济过热的形式，2007年12月2日到5日，中央经济工作会议于做出了将实施十年之久的“稳健的货币政策”调整为“从紧的货币政策”的决定，详见：//finance.sina.com.cn/china/hgjj/20071206/06514257060.shtml，

 

[13] 参见新浪网，//news.sina.com.cn/c/2007-12-10/105514487704.shtml，2007-12-10。

 

[14] 即使经济最发达的美国，至今住房自有率也只是达到65%左右，还有35%的家庭靠租房入住。详情参见陈伯庚：《给房价调控政策号脉》，载《中国房地产》，2007年第3期。

 

[15] 参见王克稳：《经济行政法基本论》，北京大学出版社2004年版，第44—45页。

 

[16] 汪伟：《2003-2007：调控与房价的博弈》，载《新民周刊》2007年第43期。

 

[17] 2007年温家宝总理曾在多个不同的场合，强调中国必须保证18亿亩耕地的数量不能减少，以保障国家经济的独立和安全。

 

[18] 新浪网，《暗访京城经济适用房：230平米转售房价115万》，//bj.house.sina.com.cn/news/yjgd/p/2005-06-21/080080168.html，

 

[19] 参见新浪网，《解读经济适用房新政专题》，//house.sina.com.cn/jingji/，2004-5-14。

 

[20] 参见新浪网，《经济适用房回归平民本质》，//bj.house.sina.com.cn/news/yjgd/2005-06-14/211179253.html

作者： 尹国梁