村民委员会是否应视为行政主体

村民委员会是否应视为行政主体似乎没有讨论的必要。村民委员会是一个社会组织，不是行政主体，这好象已成定论。什么是行政主体？理论界认为，能以自己的名义从事行政管理活动,并能独立承担因此产生的法律责任的组织。持村民委员会不是行政主体的观点主要是认为村民委员会虽然是一个组织，虽然也能够独立承担法律责任，但村民委员会不从事行政管理活动。并且援引我国宪法的规定，认为村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我发展群众性自治组织。这里的关键是村民委员会对村民的管理活动虽然是对村民管束支配活动，但不认为是行政管理，但也没有说明这种管理是属于什么性质的管理。

    笔者认为村民委员会对村民的管理是地地道道的行政管理，不认为村民委员会是行政主体在理上和实践上都是错误的。

    首先，村民委员会是依据村民委员会组织法的规定由村民选举产生的，这完全符合现代社会一个政权机构产生的原则和方式。村民委员会产生后与村民的关系实质是管理者与被管理者的关系，就是“官与民”的关系。拿“村长”不当干部是不对的。

    其二，村民委员会对村民的管理是我国行政管理在基层的延伸，中央政府的政令不是到乡镇就到底了，乡镇政府不可能事事面对每个村民。村民委员会这个组织既有行政责任，又有行政权力，现行的村民委员会对村民的管理活动大部分属于行政公务管理活动。在实践中很多人把村级组织称为行政村不是没有道理的，也不是不符合实际的。在谈及农村基层政权建设时，无不把村民委员会做为一级政权组织看待，把村民委员会做为一个基层政权看待是有政策渊源的。

    其三、村民委员会存在的主要理由不仅是村民自我管理的需要，更重要的是贯彻执行党和国家的方针政策，完成各级政府交办的任务，组织村民进行社会活动，维护国家权力的运行的需要。

    其四、村民委员会对村民的管理活动能够引起一定的行政法律关系的产生、变更、或消灭，能够设定一定权利，规定一定的义务，谋求全体村民的共同利益。这决不是除行政机构以外的其他组织所具备的职能。比如村民委员会根据多数村民的意见决定在村民中集资办学校，这个决定就是命令，就是行政行为，如果哪个村民不服从命令，就可能承担受罚的后果，这是典型的行政活动。还有决定某个外村村民来本村落户，组织村民维护治安，领导村民开展计划生育活动等无不是行政活动。

    我国行政诉讼法实行以后，各级行政机关的具体行政行为被纳入到了行政诉讼法律监督环节，促进了各级行政行为的规范化，法制化。依法行政已成社会常态，可是村民委员会的管理行为，因为有村民委员会不是行政机关的理论支撑，不能受到法律监督，出现很多违法的行为，而其管理相对人无法寻求行政诉讼救济。现代社会是法制社会，于是很多村民为了表达诉求不得不采取上访的方式。把村民委员会界定为一个行政组织不仅还原了它本来的面目，而且有着巨大的现实意义。比如村民委员会的集资行为，土地分配行为，都是行政行为，如果村民对这些行为不服，目前是无法通过行政诉讼的程序进行救济的，村民委员会明明进行了行政活动却不受行政诉讼法的约束，太令人不解了。

    同样，村民委员会依法进行的正常的管理活动也应当受到法律的支持。比如政府计划生育部门对违反计划生育的人员进行了行政处罚（罚款）而被处罚人拒不执行，那么计划生育部门就有权要求人民法院强制执行。而村民委员会对违反村规民约作出的处罚，因为它不是行政机关，无权向人民法院申请强制执行，只能依靠思想工作或村民自觉性提高去实现处罚的目的，否则就会不了了之，这样的管理者能有什么权威可言。

    对村民委员会的性质和作用的认定，不能想当然，不能看书本怎么说，应当根据客观实际情况进行科学认定，并依照法律的规定行事，才符合实事求是的思想路线。在村民委员会组织法进行修改之际，笔者希望立法机关对村民委员会的社会作用和社会性质准确定位，使修改后的这部法律更加符合中国特色社会主义的农村实际，更加有力地促进农村社会的发展和政治的进步。

 

 

王庆健 李井东