水利局在未审查采砂范围内是否存在争议的情况下即向申请人颁发采砂许可证的行为系程序违法的行政许可行为

【关键字】采砂许可  行政行为  合法要件

【案情简介】

    原告：莲都区大港头镇连河村村民委员会（以下简称连河村委）

被告：丽水市水利局

第三人：艾兵

 1998年5月19日，原连河村委与第三人艾兵签订了连河村步头圩承租合同，约定连河村溪对面东至圩脚、南至漏河、西至圩顶、北至保定圩为界的圩地租赁给第三人开发经营。同年12月16日，双方签订“连河村对门圩开发砂石料补充协议”，约定上述部分地段承租给第三人开挖砂石料。2001年10月5日，双方又签订“连河村对门圩补充开发砂石料协议”，约定在1998年5月19日签订的承租合同基础上，增加开发砂石料项目。第二次补充协议签订后，李德根等村民向法院提起民事诉讼，要求解除村委与艾兵签订的承租合同并确认2001年10月签订的“补充开发砂石料协议”无效，2002年1月14日，法院作出一审判决，认为该补充协议未经村民代表三分之二以上同意、未报大港头镇人民政府批准，违反了国家强制性规定，因此确认2001年10月签订的补充协议无效，后经二审维持原判结案。在此期间，2002年1月1日，被告丽水市水利局根据第三人的申请，经过对采砂范围、作业方式和当事人的开采能力进行审查后，颁发了浙（丽）河采（2002）第003号浙江省河道采砂许可证，核准第三人在前村河段（即本案涉及圩地范围）采砂，有效期为2002年1月1日至2002年6月30日。2002年6月10日及12月25日，被告又两次审批决定延长采砂许可证的有效期至2003年6月30日。原告连河村委认为被告在明知原告与第三人因采砂问题发生争议的情况下仍核准第三人采砂，其行为直接侵害了原告财产所有权和经营管理权，遂向本院提起行政诉讼。

原告诉称，连河村步头圩土改时确权给原告所有，1998年5月19日，原村委未经村民会议讨论，将对门圩租赁给第三人艾兵开发经营，嗣后又与第三人签订了“连河村对门圩开发砂石料补充协议”和“连河村对门圩补充开发砂石料协议”。2001年，李德根等村民向莲都区人民法院提起民事诉讼，要求解除原村委与艾兵订立的承租合同并确认2001年10月订立的“补充开发砂石料协议”无效。2001年1月14日，莲都区人民法院作出一审判决，确认该补充协议无效，后经二审维持原判结案。在该案诉讼期间，被告市水利局给第三人艾兵颁发了采砂许可证并两次决定延期该证效力至2003年6月30日。该行为直接侵害了原告的财产所有权和经营管理权，致使原告村民与第三人艾兵矛盾激化，为此请求法院依法撤销浙（丽）河采（2002）第003号浙江省河道采砂许可证。

被告丽水市水利局答辩称，被告给第三人颁发采砂许可证的行政行为是依法行使法律赋予的管理河道权力的职权行为。被告根据第三人的申请，严格审核，依法发放采砂证，程序合法。该涉案滩圩系在河道范围内，按照法律规定应属国家所有；原告虽有土地房产所有证为证据，但其四至不明，记载面积与实际不符，不能证明该圩地属原告所有。故被告的发证行为并未侵犯原告的合法权益，请求维持被告的具体行政行为。

第三人艾兵陈述称，第三人与原告签订的承租合同期限为27年，期间该圩地的使用权属于第三人，被告发放给第三人采砂许可证符合法律规定，请求维持被告的发证行为。

【裁判要点】

法院认为，本案诉讼涉及圩地根据水行政法律、法规的规定属于河道管理范围，被告丽水市水利局对该范围内河道采砂具有审核发证的行政职权，但砂资源属于矿产资源，被告在审核发证时除应遵守河道采砂法律、法规外，还应遵守矿产资源法律、法规的一般性规定。《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十四条规定，申请个体采矿应当具备四个条件，“有经过批准的无争议的开采范围”为条件之一。在庭审中被告未向本院提供关于开采区有无争议的证据，说明被告向第三人颁证时未对该条件进行审查，原告连河村委提供的证明其享有该圩地所有权的一定的证据以及庭审查明的被告颁证时村民已向本院提起民事诉讼的事实，证明了涉案圩地其时已存在法律争议。故本院认为被告发证程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项之规定，判决如下：

撤销被告丽水市水利局颁发的浙（丽）河采（2002）第003号浙江省河道采砂许可证。

案件受理费80元，其他诉讼费用300元，合计人民币380元，由被告丽水市水利局承担。  

【争议焦点】

    被告丽水市水利局颁发浙（丽）河采（2002）第003号浙江省河道采砂许可证的行为是否合法？

【法理评析】

本案系原告连河村委对其在与第三人为采砂问题发生争议时被告水利局向第三人颁发采砂许可证的行为不服而引起的纠纷，法庭审理主要围绕着丽水市水利局颁发浙（丽）河采（2002）第003号浙江省河道采砂许可证的行为是否合法的判断而展开，因此在分析该案件时也需要围绕这一焦点来梳理线索：

首先，法律判断，亦即行政许可行为的含义及其合法要件方面的内容。

所谓行政许可是指行政主体根据行政相对方的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式，赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。行政许可行为作为具体行政行为的一种类别，其合法性的来源也需要满足具体行政行为合法所共通的三个构成要件，分别是：首先，行政行为主体合法，具体是指行为主体需为行政主体、行为在行政主体的权限范围内、应当通过一定会议作出的行政行为还需通过了相应会议讨论决定，并且相应会议有法定人数出席；其次，行政行为内容合法，具体是指行政行为有事实根据、证据确凿，同时正确适用了法律、法规、规章和行政规范性文件，还要求行为目的合乎立法目的；最后，行政行为程序合法，具体是指行为需符合法定方式、法定步骤、顺序及法定时限。

其次，事实判断，亦即对于“被告丽水市水利局颁发浙（丽）河采（2002）第003号浙江省河道采砂许可证的行为是否合法”的判定。

在本案中，从主体上看，本案主要涉及圩地内的采砂许可的问题，根据水行政法律、法规的规定可知，涉案圩地属于河道管理范围，而被告丽水市水利局作为水利行政主管部门，对所辖区域范围内的河道等水利事项有行使管理权限的权力，因而其对该范围内河道采砂也就具有了审核发证的行政职权，由此可知，被告丽水市水利局系有权主体。

从程序上看，颁发采砂许可证时需要对申请人的材料和资质进行相应的审查，按照申请、审核、批准或者驳回的程序进行。而根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第十四条规定，申请个体采矿应当具备四个条件，“有经过批准的无争议的开采范围”为条件之一。而根据现有证据来看，被告无法举证证明开采区并无争议的事实，原告连河村委提供的证明其享有该圩地所有权的一定的证据以及庭审查明的被告颁证时村民已向本院提起民事诉讼的事实，证明了涉案圩地其时已存在法律争议，由此可以得出结论：被告在向第三人颁证时并未按照相关法律规定对第三人准予颁证的条件进行程序上的审查，因而该行政许可行为程序违法。

从内容上看，由于被告水利局未审查第三人所申请的开采范围内有无争议存在，导致忽略了第三人申请并不符合法律规定的事实，该行为程序上的违法导致了其内容上事实依据的不健全，因而从内容上说，该行政许可行为也是不合法的。

综上，被告丽水市水利局向第三人颁发采砂许可证的行为是违法行为，应当予以撤销。

【法律风险提示及防范】

 提示：行政行为分为很多种，其中之一就是行政许可行为。实际上，这是行政行为本身的合法性要求，不论是行政许可行为还是行政处罚行为，或者是行政强制行为，一旦违法，都有相应的法律救济途径。在这里我们主要对行政许可行为做出一定的风险提示。行政许可行为要符合法定的程序和条件。行政行为具有稳定性人民群众才能信服，行政许可不朝令夕改才能保持市场的稳定和政府的公信力，因此行政许可要符合严格的法律程序。一旦违反法律程序，最可能的救济手段就是撤销这项行政行为，即撤销该行政许可。如果这项行政行为不是行政许可如果是行政强制行为，比如行政拘留呢？这里就涉及到其他的救济手段了，如果是不能撤销的行政行为，就需要宣布违法或者是赔偿损失等的救济手段。因此，针对不同的行政行为应用不同的救济手段。

【法条链接】

1.《中华人民共和国矿产资源法实施细则》

第14条‌   申请个体采矿应当具备下列条件：
　　（一）有经过批准的、无争议的开采范围；
　　（二）有与采矿规模相适应的资金、设备和技术人员；
　　（三）有相应的矿产勘查资料和经批准的开采方案；
　　（四）有必要的安全生产条件和环境保护措施。

2.《中华人民共和国行政诉讼法》

第54条  人民法院经过审理，根据不同情况，分别作出以下判决：

　　（一）具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持。

　　（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：　１、主要证据不足的；

　　２、适用法律、法规错误的；

　　３、违反法定程序的；

　　４、超越职权的；

　　５、滥用职权的。

　　（三）被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行。

　　（四）行政处罚显失公正的，可以判决变更。

 李莹