浅谈行政诉讼受案范围之现状

引言

    所谓行政诉讼的受案范围，是指人民法院受理行政案件、裁判行政争议的范围，通俗点讲就是司法权对行政权干预的范围，或者说是行政相对人在多大的范围内可以通过司法权来保护自己的合法权益。世界各国都对行政诉讼的受案范围都作了规定，只是形式或者名称不同而已。例如，美国称为“司法审查的可行性”，法国称为 “行政法院的审判权范围”。行政行为作为一种公法行为，涉及的面比较广泛，涉及的权力类型比较多，法院不可能解决所有的公法争议，也没有能力对所有的公法行为进行审查。三大诉讼法中，只有行政诉讼法对受案范围进行了规定，可见其特殊性。正是因为在行政诉讼的受案范围上设置了一道闸门，[①]所以很久以来，关于这道闸门的尺度、深度的争议从来没有停止过，也因为社会生活的不断变化，这道闸门本身就不是一个确定的量，所以结合法律和社会实践不断调整和优化一个国家行政诉讼的受案范围是一国法律学者的必然使命。

 

    我国现行的《行政诉讼法》对行政诉讼的受案范围采取列举的方式，表面上是简单明确，操作性强，但是也正是因为这种列举，使行政诉讼的受案范围局限在一定的范围内，即侵犯公民人身权益和财产权益的具体行政行为，随着社会生活的不断向前发展，行政权对社会主体的干预、冲突也不断升级，行政诉讼法的司法解释，行政复议法以及一些单行法以立法的方式直接或者间接的拓展了行政诉讼的受案范围，但是这种拓展是相对的，暂时的，应急性的，因此，科学、合理、规范的界定行政诉讼的受案范围，保护相对人的合法权利，促使行政主体依法行政是迫在眉睫的。

 

    一、现行法律关于行政诉讼受案范围的界定

 

    《行政诉讼法》第2、5、11、12条规定了行政诉讼的受案范围，这四条规定形成了行政诉讼受案范围的体系，也称为概括式和列举式相结合的理论框架。一是概括式，例如《行政诉讼法》第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第5条：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。二是列举式，即对法院应该受理和不应该受理从具体行为的角度加以列举。《行政诉讼法》第11条第一款前7列举了法院应当受理的行政行为，第12条列举了法院不能受理的4类事项，例如，国家外交等国家行为，抽象行政行为，内部行政行为，行政终决的具体行政行为。

 

    单从法条来看，《行政诉讼法》把受案范围局限在侵犯公民人身权益和财产权利的具体行政行为上面。一方面，只有侵犯公民人身权益和财产权益的行为才可以提起行政诉讼，对于诸如知情权、听证权、宗教信仰、受教育权、劳动权、休息权等公民其他权益受到侵害则缺乏有效的补救机制。另一方面，行政行为仅仅限制在具体行政行为，对于行政机关大量采用并作为行为依据的抽象行政行为却不考虑，附带式审查中也仅仅对针对有限的几类级别比较低的法律文件，且这种审查与其说是一种审查，不如说是一种选择适用，仅仅对具体的案件有一定的效力，对于规范性文件本身则不产生根本性的影响。

 

    为了弥补《行政诉讼法》对行政诉讼受案范围规定的不足，结合行政审判工作实际，1999年11月24日由最高人民法院审判委员会第1088次会议通过，自2000年3月10日 起施行《〈行政诉讼法〉司法解释》，对执行《行政诉讼法》的若干问题做出解释。总的来说，新的司法解释采取概括式和排除列举的方式规定行政诉讼的受案范围，即明确列举了不属于行政诉讼受案范围的事项，对于其他认争议，只要不在排除事项之类，原则上均允许相对人提起行政诉讼。如《司法解释》第1条第1款采取概括方式规定受案范围：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。同时对《行政诉讼法》第12条做出了具体的规定，例如，行政调解、行政指导、行政重复处理行为等等，

 

    《司法解释》大大拓展了行政诉讼的受案范围，采用国际上通用的概括式列举和肯定性排除的方式，适应国际行政诉讼立法的趋势，但是应该明确的是，最高法院对于《行政诉讼法》受案范围的解释是由限度的，必须受制于法律所确定的框架。这是由一个国家的权力分配模式所确定的，立法权归属于一国的议会，司法权归属于一国的司法部门，两个部门分工负责，相互制衡。在美国，最高法院可以依据《宪法》对国会制定的法律进行审查，对违宪的法律予以否定，从而达到对立法权的制约，但是在中国这样的国家，司法权处于三权中的弱势，中国的法官无权依据《宪法》进行“违宪审查”，也没有美国法官那样的“造法”的权力，最高法院只能在法律确定的范围以内，结合实践中遇到的问题，制定一些具体的操作规范来弥补法律的不足。    

 

    二、行政诉讼受案范围的理论基础以及其他国家的相关制度介绍      

    （一）、行政诉讼受案范围之理论基础

 

    伴随着一个国家和地区法治水平和公民法律意识的不断提升，司法权所保护的公民权利类型也呈现一种动态的、不断拓展的态势。[②]依据“有权力就有救济”的原理，对公民的宪法权利的保护进行科学的制度建设是权利救济的第一步。

 

    行政诉讼中，行政相对人和行政机关处于原、被告的地位，法院应该是中立的裁判者。在一个国家权力结构框架内，成立这种三角结构的前提是司法权和行政权相分离，只有司法权独立于行政权，才可能成为三角结构的一端，否则，行政相对人要面对以一对二的不利局面，这样的行政诉讼模式也就没有存在的价值。同时要注意的是，至少从理论上讲，一国的行政权和司法权应该是处于同一个位阶的权力，权力之间的相互制衡必然要有一定的限度。这种限度体现在纵向上的深度和横向上的广度，行政诉讼的受案范围正是这种两维结构的表现形式。因此，要建构或者说完善、优化一个国家的行政诉讼受案范围，了解一个国家的权力结构模式是必要的。

 

    中国自古以来就是一个行政权、司法权不分的中央集权的国家，古代地方的行政长官往往也是地方的法官，皇帝更是集立法、行政、司法权于一身，形成了一个权力的“金字塔”机构，中央权力对地方权力进行纵向的监督和管理，中央内部和地方之间缺乏制衡，作为最高权力者的皇帝没有监督者。皇帝首先是人，其次才是皇帝，他脱离不了作为人的欲望和野心，必然会运用手中的权力无限制的实现自身的利益，损害老百姓的利益，社会处于一个主体地位不平等、利益分配严重失衡的状态，这样的社会难以达到共和。当然，这样的要求对于一个封建制国家的主脑是难以理解的。随着人类社会的发展，人们越来越强烈的感受到对君主权力约束的必要性，人们开始思考如何将最高权力设置在某种框架之下。“野心必须用野心来对抗”，既然找不到可以制约最高权力的权力，那只有将最高权力分化，由不同的主体来掌握，变权力的“金字塔”结构为权力的“梯形”结构，将政府权力分化为立法权、行政权、司法权，各个权力之间相互分离，同时又相互制衡，这就是孟德斯鸠的“三权分立”理论，1787年制定的《美利坚合众国宪法》完美的诠释了该理论。

 

    我国现行的权力结构模式虽然不是完全按照三权分立和制衡的理论来设置，但是有一点是明确的，即行政权和司法权是分立的，且是处于同一个位阶上的。相互分立意味着不同的职能，不同的职能部门有属于本部门的专业性问题，不是其他只能部门能随便干预的。行政活动有自治的空间，行政主体的行政活动要求司法主体的尊重，从而限制了司法权的过度介入。“如果说司法审查不力将纵容政府的任意行为，过多的司法干预则将抑制政府效率和及时行动的能力”。[③]正是基于以上的理论，很多学者主张过度的扩大行政诉讼的受案范围是脱离实际的，任何理论都是来源于实践，又运用到实践之中。早些年确立的以《行政诉讼法》为核心的行政诉讼受案范围体系，是适应当时我国社会背景、行政法制和司法实践的。该体系对我国行政诉讼法制的建立、行政诉讼观念的培养，以及人民群众人身财产权益的维护起来很大的作用。十多年来，我国社会各个方面都发生了翻天覆地的变化，原来的行政诉讼受案范围体系于我国的司法实践日益形成一种紧张的、对持的状态，在这种状态下，法学家们开始在权力的实施和权力的监督之间寻找平衡点，如何与时俱进的规范好行政诉讼的受案范围。

 

    （二）、各国行政诉讼受案范围比较

 

    模式一、法国的行政诉讼受案范围的规定

 

    法国的行政诉讼不受普通法院的管辖，而是在普通法院体系之外另外建立一套行政审判制度，由行政法院受理行政诉讼，行政法院自成一体，对行政案件有决定权。由于法国存在两套法院系统，各自独立，所以行政法院的审判权法院也就是我们所讲的行政诉讼受案范围。

 

    法国行政诉讼法的受案范围主要通过行政法院的判例和权限争议法庭做出的判例来加以确定。权限争议法庭是独立于两套法院体系、同时又是由最高行政法院和最高普通法院组成的特别法庭，他主要的任务就是解决行政法院和普通法院的权限纠纷问题。由于法国法律没有规定划分行政审判权限和司法审判权限的普遍性标准，所以在不同的实践中，大概形成了这样的思维模式。

 

    首先，区分个人行为与国家行为，立法行为、司法行为与行政行为。

 

    其次，考虑行为的性质，是行政公务行为还是私人行为，又称为公务标准，是由权限争议法庭在1873年的布朗戈案件中确立的。国家由于公务所使用的人，对私人所造成的伤害的责任，不受民法中对私人相互关系所规定的原则的支配，这个责任既非普遍性的，也非绝对性的，它有其本身的特殊规则。这些规则根据公务的需要和平衡国家与私人利益的需要而变化。

 

    再次，考虑私人活动相似标准、法律关系和法律规则标准等等。总的来说，法国的行政诉讼受案范围没有成文的条条框框的规定，主要是根据经验和法律实践来确定。

 

    模式二、德国行政诉讼受案范围的规定

 

    德国的法院系统比较复杂，分门别类的，在行政法院之外还存在宪法法院、一般法院、劳动法院、财政法院和社会法院，各个法院之间的权限界定很麻烦，难以明确的在这个权力和生活之间划条线。德国《基本法》、《行政法院法》等法律规定，行政法院不受理公民控告行政机关的违宪案件，以及公民和行政机关之间的财产纠纷；行政诉讼重点保护公民的人身权和财产权，有关宪法性权益争议案件不受行政法院的管辖，可能归宿于宪法法院的框架内。

 

    相比较于法国，德国的行政诉讼受案范围的规定侧重于采用成文的规定的方式，所保护的权益范围也没有法国行政诉讼法保护的广泛。

 

    模式三、英美法系行政诉讼受案范围的规定

 

    总的特点是范围比较广泛，政府的行政权几乎都在司法审查的范围以内，英国和美国了一些排除性规则，例如，美国《联邦行政程序法》第701条的规定了两条排除性的规定：1，法律授权不予司法审查的行政行为；2，法律授权行政机关自行决定的行政行为，但在近几十年的司法活动中，以上两条排除并未起到排除的作用。再如在英国，真正不受行政诉讼管辖的行为其实只有国家行为，对于法条中规定的“当事人申请有不合理的迟延”、“当事人本身有过失”等等情况，法院只是有权加以拒绝司法审查，并非真正不属于法院的受案范围。[④]

 

    以上几个国家的行政诉讼受案范围的规定，与我国的相比有以下几点差异：  

    1， 从具体内容角度来讲，无论是英美法系还是大陆法系，对于行政诉讼受案范围的规定都比我国来的宽泛，不仅仅包括具体行政行为，还将抽象行政行为、内部行政行为，终局性行政行为等纳入其中。同样，保护的权益也不局限于公民的人身权益和财产权益，有些国家还保护公民的其他宪法性的权益，大大提高了司法的权威。

 

    2， 从法律技术的角度来讲，中国混合的采取了概括式的肯定、列举式的肯定和列举式的排除方式，多层次多角度的严格规范了我国行政诉讼的受案范围，犹如一个三维立体结构，意图精确的规划行政诉讼受案范围的蓝图。其他国家大多采取排除式或者是判例的方式，灵活的形式便于适应不断变换、难以把握的行政权力。

 

    3， 从法律理念上来讲，中国列举式的规定了哪些行为可以诉之法院，主要是从限制公民申诉权的角度来规定的，而其他国家大多是从限制行政机关权力的角度出发规定了除了哪些行为外都可以诉之法院。不同的角度体现了不同文化下的立法者乃至一国国民的法律意识问题，这不是某一个人的错或者是某一个领导的错误，而是一国历史文化积淀下的结果。

 

    三、对完善我国行政诉讼受案范围的几点建议

    以上几个角度的分析可以看出，我国行政诉讼的受案范围狭窄，内容僵化，灵活性差，虽然其在历史上发挥过重要的作用，但是现在已经不能完全适应社会发展的需要。结合以上的分析，本人以为可以从以下几个角度加以改进：

 

    1，从主体的角度来看，确定适格的被告范围。

    《行政组织法》规定了明确的行政机关和行政机构范围，但是对于非政府组织规范的比较笼统，例如，法律、法规、规章授权的组织包括自来水公司、学校、地政局、证监会、保监会、电监会、社保基金理事会、注册会计师协会以及基层群众自治组织，这些机构只有在行使法律、法规、规章授予的职权的时候才成为行政主体，换句话说，只有与公共职权相关的行为才受到司法审查，但是实践中，这种原则性的关联性很难很好的把握。例如长春亚泰足球俱乐部状告中国足协的行政诉讼案，北京市二中院以足协不具有行政诉讼的主体资格，不能作为行政诉讼的被告，裁定不予受案。学界对这个问题争论很大，中国足协作出的决定是否具有强制执行力，是否属于行政性的行为，如果不属于，执行这种决定的依据是什么。个人认为，对非政府组织的行政主体地位的界定可以更加的细化。因为非政府组织毕竟不是真正的行政机关，缺乏专业性和监督机制，不能完全代替行政机关来行使职权，承担责任，大可以采取类似于对行政派出机构的的量化的规定，对哪些属于非政府组织，其具有哪些职权，这些职权在什么时候形式，施行授权性行为的后果由谁来承担进行具体的规定。

 

    2，从行政行为的角度来看，扩大司法审查行政行为的范围。

 

    行政诉讼回避抽象行政行为，多年来一直是行政诉讼审判实践的一条不可逾越的界限。可以说，抽象行政行为的不可诉性已经成为“民告官”制度发展完善的一个制度性障碍。[⑤] 我国目前对抽象行政行为的审查一般采用主动式、被动式、附带性。前两者主要由行政机关和立法机关来进行，后一种包括行政复议中的行政机关主动和被动审查和行政诉讼中法院的被动式审查。可见，司法权对抽象行政行为的介入仅限制在附带式审查中，如果法院在审理案件的过程中认为行政法规、规章违反上位法，法院可以直接适用上位法，其他规范性法律文件对法院不具有约束力。法院的这种审查仅有对个案的效力，本身并不能从根本上废除违反上位法的规范性法律文件，如果再出现这样的情况，法院只能再次审查，这样不仅仅浪费诉讼资源，也大大的影响了司法的权威。抽象性行政行为和具体行政行为一样都是执行法律的活动，都存在在执行法律、法规的过程中违法与否的问题，因抽象行政行为所导致的对社会利益的重新分配直接爱女的矛盾与冲突越来越多的问题，各种规范性法律文件之间的不衔接、抵触问题，部门利益和地方利益的冲突问题也时有发生。如此复杂的问题，仅仅靠法院的被动式审查显然是不够的。本人认为，可以参照美国最高法院的司法审查制度，赋予法院可以宣布宣布违反上位法的其他规范性文件无效，对于行政法规、规章违反上位法的情况，可以经由最高法院上报全国人大及其常委会审查，这样既避免司法权对行政权的过多干预，又符合我国的权力结构。

 

    3，从权益保护范围的角度来看，宪法性权益应该更多地纳入到行政诉讼的保护范围之列。

 

    随着经济和社会的发展，法律已普遍成为公众维护权利与自由的重要武器，而建立完善的行政诉讼制度，扩大行政诉讼的受案范围，则正是强调依法行政、强调行政监督的具体表现，只有这样，我们才能切实保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，也才能真正提高依法行政的水平。

 

 

    注释：

[①] 李涛：《行政诉讼受案范围与国家权力结构》，载《武汉公安干部学院学报》2005年第4期。

 

[②] 吴洁：《略谈行政诉讼受案范围的扩大》，载《安庆师范学院学报》2006年第5期。

 

[③] 同①

 

[④] 林琳：《行政诉讼受案范围的历史沿革和国别比较》，载《福建商业高等专科学校学报》2005年第12期。

 

[⑤] 张玲：《论行政诉讼受案范围之重构》，载《行政与法》2005年第7期。

 

 

 

 江苏省扬中市人民法院   陈武 姚婷