行政诉讼中法院应如何行使司法变更权

我国行政诉讼法第五十四条第（四）目规定：“行政处罚显失公正，可以判决变更。”但在司法实践中，什么情况属于显失公正，法院应如何行使司法变更权，何种情况下可以直接判决变更，对此，我国行政诉讼法及其司法解释未作任何具体的规定和解释。在行政司法实践中缺乏可操作性。所以，笔者认为人民法院应在较宽的范围内行使司法变更权，才能促进行政机关有效的进行社会管理，从而充分保护行政管理相对人的合法权益，促进和保障社会的和谐发展。对此，我国行政诉讼法及其司法解释应明确规定法院应如何行使司法变更权的相关问题。

　　一、法院为什么要充分行使司法变更权。

　　什么是司法变更权？司法变更权是指人民法院在审理行政案件的过程中，部分或全部改变行政机关具体行政行为的权力。法院为什么要拓宽司法变更权，其理由如下：

　　1、司法变更权我国行政诉讼法第五十四条只作了概括性的规定，在司法实践中，什么情况下属于显失公正，可以行使司法变更权，行政诉讼法及其司法解释并为作具体规定。

　　2、法院撤销行政机关的具体行政行为并没有真正解决行政争议。因为我国的行政诉讼法以保障法律的贯彻实施，促进行政机关依法办事为目标模式。法院撤销行政机关的行政决定就显得鞭长莫及了。因为对于行政机关不作为的行政行为来说，撤销解决不了什么实质性问题，行政争议也得不到真正的解决。有些行政机关的裁决被法院撤销之后，行政机关拒不作出裁决，使行政争议长期得不到解决，或者使原告处于更加不利的境地。

　　3、法院不行使司法变更权，只作出维持和撤销两种裁判，会导致行政管理相对人的合法权益得不到充分保护。在没有充分的司法独立的保障的情况下，让法院正确行使撤销权，只是一种良好的愿望。行政审判实践证明，来自社会各界、各种权力的干扰和压力常常在事实上把撤销的范围挤压的十分狭窄。法院有时把行政机关决定撤销后，行政机关想不通，有时党委也接受不了。于是一个个比法院地位高得多的机关领导纷纷要求法院维持。一些法院领导授意办案人违心地“维持含有不正确因素的决定，甚至错误的裁决”。如果法院大胆行使司法变更权，法院即可去伪存真，及时纠正行政机关的错误裁决，这样，法院即可以及时地平息行政争议，又不至于使行政机关错上加错，以更好地保护当事人的合法权益。

　　4、如果法院不行使司法变更权，必然要扩大行政撤销的范围，让行政机关自己处理行政纠纷。被法院撤销发回的行政案件，大都是比较复杂的。如果行政机关没有专门机构重新处理，将会使行政争议得不到及时解决，这就使行政争议又回到了行政诉讼以前的状态。我国目前除少数行政机关设有专门的裁决机构外，绝大多数行政机关尚无专门的裁决机构，在这种情况下，法院如果不充分行使司法变更权，而是把大量的疑难问题又推回行政机关，势必造成诉累和人力物力的浪费。而且司法实践证明，行政机关缺乏法律专业人才，如行政执法中的随意性较大，露洞也较多，野蛮执法，超越职权执法等行政行为的存在都说明行政机关的法律专业人才的匮乏。所以，法院通过行使司法变更权可以制约行政机关执法的随意性。

　　5、从权力分立论来看。法院行使司法变更权是与行政机关的分权与制衡、分工与制约行政机关，以更好的促进行政机关依法行政。法院在一定范围内变更行政机关的错误决定，正是对行政机关的一种有效制约。

　　6、法院充分行使司法变更权更符合效益原则。更容易实现行政诉讼的终止。法院直接变更行政机关的行政决定，旨在使行政机关的决定更加符合法律，符合行政诉讼的目的或者使行政决定回复到法律目的和精神上来，是对超越法律行为的一种矫正。

　　二、法院不行使司法变更权的弊端。

　　在我国现实的情况下，行政案件较少，行政人员调动频繁，加之错案追究制度的制约，使一些行政法官不敢大胆行使司法变更权，使司法变更权形同虚设。目前，法院不行使司法变更权将会带来以下问题：

　　1、将会在实质上限制公民的诉讼权利。在客观上缩小行政诉讼的范围。以治安行政案件为例：被处罚人和被侵害人对治安处罚不服均可以向人民法院提起行政诉讼，被处罚人一般诉请有：要求法院撤销处罚决定；要求法院减轻处罚；要求法院减少赔偿金额。被侵害人的一般诉请则是：要求法院追究加害人的行政责任；要求法院加重加害人的处罚；要求法院增加赔偿金额。如果人民法院不行使司法变更权，法官在处理行政案件中就只能判决六项中的两项，即当事人要求撤销处罚决定的申请和要求撤销赔偿裁决的申请。这不仅在实质上缩小了司法监督的范围，而且也限制了公民的诉讼权利。如果法官敢于大胆行使司法变更权，直接判决变更行政机关的处罚决定，既可以充分的保护当事人的合法权益，也不会造成诉累。

　　2、有一部分行政诉讼会徒有虚名。当事人起诉到人民法院的行政案件，有些行政案件，当事人要求减轻处罚或减少赔偿金额，但案件受理后行政机关的处罚决定绝少“违法”的。因为法律或法规所确定的处罚幅度较宽。这样，即使行政处罚决定显失公平，法院撤销也于法无据，只能维持了事。如果法官敢于大胆行使司法变更权，则可以拓展行政案件的受案范围。

　　3、降低行政机关的工作效率。行政机关处罚决定，有的处罚方式明显不适当；有的适用法律不当；有的忽视从轻、从重情节；有的处罚时轻时重等等。人民法院在审理行政案件过程中，已掌握了该行政案件的基本事实，以及所依据的法律、法规等，具备了改变错误的行政裁决的条件。如果法院直接变更行政机关的行政决定，行政争议即可得到及时解决。相反，如果法院撤销行政机关的行政决定，发回行政机关，可以出现解决同一行政案件人为的分成数次解决，反复多次，增加当事人诉讼成本。

　　4、会使公民的合法权益得不到保障。用撤销重新作出具体行政行为的方式来纠正行政机关的错误裁决是建立在两个假定的基础上。一是法院能够在没有任何干扰的情况下作出撤销决定。二是行政机关能依照法院判决及时重新作出裁决。实践证明，法院要撤销一个行政决定，会遇到很多阻力和干预。有时法院只作撤销行政机关的行政决定的判决，而没有判决行政机关限期作出具体行政行为，会使下一个行政决定，一拖再拖，甚至不了了之。

　　法院行使司法变更权的适用条件。

　　人民法院纠正行政机关的错误决定的方式有：撤销、确认行政行为违法和无效、撤销行政决定发回行政机关重新作出裁决等等。人民法院在什么条件下可以用行使变更方式来解决行政争议。

　　笔者认为，法院行使司法变更权应当具备以下条件：

　　第一、行政机关的决定在实体上确有违法因素。违法行为既包括违反法律的具体规定的行为，也包括违反法律的目的及一般原则的行为。如：滥用职权行为、超越职权行为等。只要具备违法因素时，法院就可以撤销或者变更行政机关的行政决定，否则就维持具体行政行为。

　　第二、只撤销的方式不能彻底解决行政案件所涉及的行政争议。撤销原有的裁决，原有的行政争议，尚没有真正得到解决，还要进行第二次裁决。有的行政机关的裁决，即含有正确的因素，又含有错误的因素，全部撤销之后，需要重新作出行政决定，重新肯定正确部分。这时，法院可以行使司法变更权直接纠正行政机关的错误决定。因为仅用撤销方式不能彻底解决行政争议的情况下，必然要进行第二次裁决，而第二次裁决本身又不能与判决相抵触。

　　第三、具有错误因素的行政决定的正确和错误部分不能截然分开，也就是说法院不能用判决部分维持、部分撤销的方式解决行政争议。如对有些行政处罚畸轻畸重的，通常难以分清哪一部分是正确的，哪一部分是错误的。在这种情况下，即可用司法变更权来解决。

　　综上所述，只要同时具备以上三个条件的行政案件，法院就可以行使司法变更权。

 黑龙江省佳木斯市郊区人民法院   刘振影