试论日本的行政层级监督制度

　　日本行政层级监督制度的主要内容

　　日本行政层级监督制度的主要内容有各级行政机构之间的监督、对抽象行政行为的监督和对执法人员的监督。

　　各级行政机构之间的监督关系包括两个方面，一是中央行政机构与地方行政机构之间的关系。从日本宪法、地方自治法等法律的规定来看，该国既强调地方自治，又保证中央拥有统一的调控职能。地方政府有权在宪法和法律的范围内自主处理本地域的自治事务，也有权处理法定委托事务。同时，中央行政机构与地方行政机构之间存在监督与被监督、指导与被指导的关系，中央行政机构在立法、财政和司法等方面对地方行政机构进行监督和控制。二是都道府县行政机构与市町村行政机构之间的关系。日本地方自治法对都、道、府、县、市、町、村各自的行政范围都有明确划分，对行政事务的管理也作了相应规定。

　　对抽象行政行为的监督主要有内阁对所属各行政省抽象行政行为的监督，即通过内阁法制局对所属各行政省的抽象行政行为进行监督和中央行政机构对地方公共团体抽象行政行为的监督。后者的监督形式主要包括立法控制和审查监督。

　　日本对从事行政执法的工作人员设置了两个考试：一是国家公务员考试，二是各省厅专门的行政执法资格考试。通过了这两次考试的人员，才能从事行政执法工作。地方公共团体对从事行政执法的工作人员，设置了与内阁各省厅的考试类似的考试制度。日本对行政执法资格和行政执法证件的管理被认为是“官僚制度的核心和要害之一”，是一种有效的行政层级监督手段。

　　在日本，行政层级监督的具体形式有行政指导、行政救济、财政监督、职务执行命令诉讼。其监督制度的特点是：中央和地方两套行政层级监督体系并存、中央与地方在监督与自治上保持平衡、对地方制定的条例、规则等抽象行政行为的监督主要依靠制度性监督机制、行政层级监督与其他形式的监督互相配合、形成合力、行政机构的内部管理制度比较健全、事前监督和事后监督共同发挥作用。

　　日本行政改革及监督制度的发展趋势

　　日本的地方分权改革是从1990年第三次行政改革审议会开始的。1994年，国会通过的《地方分权推进法》把地方分权作为一项长期执行的战略。1995年，设立了地方分权推进委员会。1998年5月，日本政府在地方分权推进委员会提交的四份报告的基础上，制定了地方分权推进计划。该计划的指导思想是明确中央与地方的职能分工，把与市民生活密切相关的行政事务尽可能交由地方政府处理，建立中央与地方、都道府县与市町村的新型关系。分权改革的主要措施有以下七项：

　　一是明确划分中央政府和地方政府的职能，改变集权型的行政模式。中央政府重点承担涉及国家在国际社会中生存和立足的事务，制定全国统一标准或者有关地方自治基本准则的事务，以及须从全国角度实施的政策和项目等事项。地方政府作为自治体自主、统一、广泛地承担区域内的行政事务。中央政府在制定有关地方政府的制度和实施有关地方政府的政策时，必须考虑发挥地方政府的自主性和自立性。

　　二是对地方政府处理自治事务和法定受委托事务的程序作出规定，以保障地方政府能够依法处理自己职责范围内的事务，同时确保中央政府对地方政府处理法定受委托事务的监督。

　　三是对中央政府或者都道府县干预地方政府事务的方式和程序作出规定。中央政府的干预必须遵循法制化、最低限度和公正透明三大原则。中央政府向地方政府施加影响、发出指令时，必须以书面形式说明理由。

　　四是对中央政府的地方派出机构进行合理化改革，对事务量减少的进行缩编，并对其组织和事务结构进行相应的调整。

　　五是在处理都道府县与市町村的关系时，除了跨地区的事务之外，其他事务由基层政府处理；依照国家地方纠纷处理条例的规定，对地方政府间的矛盾调解制度进行修正。

　　六是推进地方政府改革，完善地方政府的行政管理体制。修正行政改革大纲，确定地方行政改革的新方针；推进市町村的合并；改革地方议会，推进民众的政治参与。

　　七是对地方财政补贴制度每隔10年进行一次调整，同时严格限制新增补贴。尊重地方税收的自主权，研究中央和地方之间中长期财政收入分配方案；对交付给地方使用的税收，允许地方就交付额度的计算方法提出异议；在协商的前提下，废除中央政府限制地方政府发行公债的许可制度；处理行政事务时收取的手续费，由中央政府规定统一的标准，并加以法制化。

　　对日本行政层级监督制度的借鉴

　　经过对日本行政层级监督制度的观察和思考，本文对我国的监督管理制度提出如下建议：

　　第一，加强对抽象行政行为的制度性监督。日本的都道府县和市町村都有制定条例和规则的权力，但很少有违反宪法和法律的情况，这是因为制度性监督在发挥作用。我国对抽象行政行为的监督已经有了一些规定，但其实施情况与法律的要求相比还有不小的差距。我们可以借鉴日本的做法，加强对抽象行政行为的制度性监督，进一步完善行政层级监督制度。

　　第二，加强对行政执法人员的监督管理。日本对行政执法人员的管理十分严格，人事院、总务省、法务省对行政执法行为都有评价、考核等监督机制；财务省、农业省要求行政执法人员必须通过国家公务员资格考试和行政执法资格考试，并颁发专门的证件进行管理。在我国，国务院有关文件、一些地方性法规和政府规章对行政执法人员的执法资格和执法证件作了规定，这些规定在行政层级监督方面发挥了重要作用，但其中有些制度仍有待进一步完善。

　　第三，加强行政指导、检查等事前监督。行政指导和检查是日本行政层级监督的重要方式，上级行政机关通过这种事前的交流和沟通，促使下级行政机关减少违法和不当行政行为，提高行政层级监督的效率。我国现行的行政层级监督制度侧重于对违法和不当行政行为进行事后责任追究，对行政行为的事前监督制度还有待进一步完善，监督力度需要进一步加强。

　　第四，进一步发挥一般性行政层级监督的作用。日本既重视议会监督、司法监督和会计监督等专门监督，也重视发挥一般性行政层级监督的作用。一般性行政层级监督制度的基础在于上下级行政机关之间固有的领导与服从关系，这种关系包含上级行政机关对下级行政机关的监督。上级行政机关对下级行政机关的监督，在很多情况下比外部监督和专门监督更直接、更迅捷、更有效。因此，进一步发挥一般性行政层级监督的作用，对于做好行政监督工作具有重要意义。

　　第五，进一步提高公务员依法行政的意识和能力。日本行政层级监督制度能够顺畅有效地运行，关键因素之一是该国有一支高素质的公务员队伍。同样，我国要实现建设法治政府的目标，也需要有一支自觉遵守法律、严格公正执法的公务员队伍。因此，加快建设法治政府，需要不断提高公务员依法行政的意识和能力，充分发挥其主观能动性，将内在的自觉行动与外在的行政层级监督结合起来，促进行政管理质量和水平的提高。

青锋 于宏伟