私分国有资产罪探析 ——对私分国有资产罪几个问题的思考

[关键词]：国有资产 犯罪主体 国家规定 集体私分 共同贪污 乱发财物
改革开放以来,我国的经济飞速发展,国有企业改革的步伐不断加快,但是国有企业、公司中的一些单位主管人员损公肥私、集体私分国有资产的现象比较严重，且有的国家机关、国有事业单位、人民团体也以各种名义私分经手、管理、使用的国有资产，造成国有资产的大量流失。面对有些地方和部门私分国有资产行为愈演愈烈的现状，司法机关遇到了前所未有的挑战。贪污罪、贿赂罪、挪用公款罪，由于规定为犯罪时间较早，各司法机关积累了丰富的实践经验，最高审判、检察机关也先后发布了许多司法解释，查处起来驾轻就熟，但私分国有资产罪规定为犯罪时间较短，且从字面上存有歧议，许多问题不好把握。因此认真分析研究私分国有资产罪的理论问题及司法认定便很有现实意义。

一、 关于私分国有资产罪的主体问题

（一）私分国有资产罪的主体是单位，自然人不能成为本罪的主体。关于本罪的主体是自然人还是单位，通常有两种意见，一种意见认为，本罪是自然人犯罪而不是单位犯罪，集体私分国有资产罪虽然是经集体研究决定或负责人员决定实施的犯罪，具有单位犯罪的某些特点，但是这种犯罪并不是为单位整体谋取非法利益，而是为单位个体谋取非法利益，也就是说，它是一种自然人以单位的名义，为个人（不限于本人）非法占有国有资产而实施的犯罪，与谋利性是单位犯罪的必备条件不相符合。因此，刑法只规定对自然人追究刑事责任，而没有对单位规定处罚。另一种意见认为，本罪是单位犯罪，而不是自然人犯罪。我们赞同第二种意见，理由是：第一，刑法第三百九十六条规定：“国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，违反国家规定，以单位名义将国有资产私分给个人，——”这就说明，集体私分国有资产罪的主体是特殊主体，即国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，个人不能独立构成本罪。第二，谋利性不是单位犯罪的必备条件，不可否认，单位犯罪一般是为了谋取单位的非法利益，但并不是所有的单位犯罪都是为了谋取本单位的利益，从修订后的刑法看，有些单位犯罪其主观上不要求谋取利益，如单位非法出借枪支罪等。第三，从单位犯罪处罚原则的规定看，刑法第三十一条规定：“单位犯罪的，对单位判处罚金并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员判处刑罚。本法分则和其他法律另有规定的，依照规定”。这就是说，如果刑法分则和其他它法律规定单位不适用两罚原则的，就不能对单位判处罚金，而只能追究单位有关责任人员的刑事责任。第四，从私分国有资产罪的主观目的来看，是以单位名义，以单位分配的形式将国有资产分发给个人，而不是为单位整体谋取利益，故并不要求对单位判处罚金。第五，经集体研究决定或者由负责人决定后实施犯罪行为是构成本罪的根本特征。

（二）单位的分支机构或内设部门能否成为本罪的主体。实践中常常发生单位的分支机构或内设部门私分国有资产的行为，对此行为的定性，有的认为根据刑法第三百九十六条的规定，私分国有资产罪的犯罪主体必须是国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，而上述单位内部设立的科、室等机构是单位的职能部门，无可以自由支配的国有资产，不能成为本罪的主体。其中一种观点认为，这种私分国有资产的行为应认定为个人行为，应以贪污罪追究个人的刑事责任。另一种种观点认为，分支机构、内设部门私分国有资产的行为在客观上表现为全部人员或大部分人员分到了款物，而且在内部具有公开性，这些特征不符合贪污罪的客观表现，根据罪刑法定原则，对此行为不宜以犯罪论处。

我们认为上述两种观点过于机械地理解了单位的概念。我国刑法规定的单位犯罪并不要求单位必须具有法人资格，不具有法人资格的组织也可以构成单位犯罪。所谓单位就是依法成立的一种组织，也包括该组织依法成立的分支机构和内设部门。《全国法院审理金融犯罪案件工作座谈会纪要》（最高人民法院2001年1月21日发布）中规定：“以单位的分支机构或者内设机构、部门的名义实施犯罪，违法所得亦归分支机构或者内设机构、部门所有的，应认定为单位犯罪。不能因为单位的分支机构或者内设机构、部门没有可供执行罚金的财产，就不将其认定为单位犯罪，而按照个人犯罪处理。”从该纪要的精神可以看出，单位的分支机构、内设部门是可以构成单位犯罪主体的。该纪要对单位犯罪的本质认识是：只要某组织以自己名义实施犯罪行为，并且犯罪所得归该组织所有的，也就是说不是归某个人或某几个人所有的，应当认定为单位犯罪。单位分支机构、内设部门按照一定程序私分国有资产给部门内部人员，完全符合这一本质要求。综上，笔者认为对单位分支机构或内设部门私分国有资产的行为，应以私分国有资产罪追究刑事责任。同时，这种观点符合立法本意，本罪的立法本意就是为了避免国有资产的流失，重点打击那些损公肥私、集体私分国有资产的行为，否则仅靠党纪、政纪处分，就会造成一些法人的分支机构及个别人员钻国家法律空子，加巨国有资产的流失。再说，立法者之所以规定单位犯罪，不称其为法人犯罪，也是为了能包括不具有法人资格的有关组织的犯罪行为。

（三）关于“直接负责的主管人员”及“其他直接责任人员”的认定。关于“直接负责的主管人员”及“其它直接责任人员”的认定。我们认为，所谓直接负责的主管人员，必须是在该犯罪活动中有主要决策责任的国有单位负责人或其他领导人员，具体应包括：（1）直接作出私分决定的单位负责人；（2）直接作出私分决定的单位分管领导；（3）参与集体研究并同意研究决定的领导；（4）具体指挥私分行为的领导。所谓其他直接责任人员，是指除直接负责的主管人员外，其他对该类犯罪行为负有责任的人员，也就是单位犯罪行为的直接实施或协助实施者。包括：（1）提出私分建议并具体策划私分行为的人员；（2）具体组织实施私分行为的人员。

二、关于私分国有资产罪表现形式方面的问题

（一）“违反国家规定”的含义。刑法规定私分国有资产的行为首先必须是违反国家规定的行为，但对于它违反的是哪些国家规定，并无明确列举，也没有任何司法解释予以说明。因此，理论界和司法实践中对“违反国家规定”的解释莫衷一是。一种观点提出：所谓“违反国家规定”，即违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院及有关部门制定的法规、规章中关于国有资产管理、使用、处理等方面的规定。另一种观点认为：“违反国家规定”，是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令。我们同意第二种观点。很明显第二种观点的范围要明显大于第一种观点，第一种观点仅从私分国有资产罪所侵犯的犯罪对象角度来分析其行为违反的国家规定，没有考虑到本罪的犯罪手段可能是多种多样的，其客观行为经常会触及国家其他法律或政策规定，不应把范围局限于有关国有资产方面的法律法规，而应包括所有法律、法规、规章、制度。另外，“违反国家规定”，是否包括地方性法律、法规、规章、制度，在实践中也有争议。根据宪法规定，地方可以根据国家颁布的法律、法规、规章、制度，结合本地方实际情况，制定地方性法律、法规、规章、制度。我们认为只要地方性法律、法规、规章、制度不与国家颁布的原则相抵触，并经过国家权力机关认可登记的，就可以作为私分国有资产罪客观行为的认定依据，否则不能作为认定依据。

（二）关于集体参与私分的范围。所谓“集体私分给个人”，大多数观点将其理解为：以单位名义将国有资产分配给本单位全体职工或绝大多数职工。但也有观点认为，集体私分应该是指单位的成员都参与私分。照此种观点在私分国有资产时，只要单位中任何一名工作人员未分得非法利益，即认为这种行为不构成私分国有资产罪。很明显这种观点是对“集体”一词作出机械地理解，如果按照此种观点，私分国有资产罪很难认定。我们认为，不能机械地认为“集体”就是一个单位中的全体成员，“集体”是一个相对的概念，是针对于个人而言的，一部分人也可以成为一个大集体中的小集体。从私分国有资产罪的客观要件看，私分国有资产罪是以单位名义将国有资产集体私分给个人的行为。在此我们应当注意到“集体私分”是一个有歧义的词组，它可以理解成私分给多数人，也可以理解成被多数人私分，而且现实中典型且危害较大的大部分是国有资产被多数人私分的情况。多数学者认为只有私分给单位每个成员或绝大部分成员才能说是私分行为。

我们认为此“个人”可以指单位中大多数，也可以指少数人甚至1个人。这种解释是基于以下理由： 第一，从语义上讲，“集体私分给个人”并不能排除“个人”包括个别人；“集体”是分配者（亦即单位）， “个人”是分得财物者。这样，“集体私分给个人”就不再具有歧义，“个人”强调了个体的独立性，换句话说指一个一个的人。所以从字面上看，无论如何也不能推导出“个人”必然是大多数人。第二，从立法的意图上看，“个人”应当包括个别人。既然该罪的立法本意是保护国家对国有资产的所有权，那么将国有资产私分给个别人与私分给大多数人在侵害国家的财产所有权方面没有任何的区别。有人认为私分给个别人是贪污行为，其实，这是一个误解，贪污罪是建立在个别人自己私自私分给自己的前提上，而不是单位私分给个别人。所以私分国有资产罪应当包括分给个别人。第三，从实践中看，单位将私分国有资产罪分给个别人是客观存在的。例如，某大学为了引进博士，给每个博士提供数十万元的个人住房，违反国家规定高额发给生活及岗位津贴，这种私分行为毫无疑问侵害了国家的财产所有权，其危害性并不亚于分给多数人。私分国有资产罪没有理由不包括这种情形。综合上述，我们认为，只要是违反了国家规定，以单位的名义将国有资产集体研究后私分给个人，不管其采取的是什么样的集体私分名目，包括奖金、工资、福利、分红等，均应定性为私分国有资产。这样才能体现出刑法保护国有资产，打击犯罪的力度。

三、划清私分国有资产罪与共同贪污罪的界限

私分国有资产罪是指国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体违反国家规定，将应上交国家的罚没财物或者其他国有资产以单位名义集体私分给个人，数额较大的行为。贪污罪是指国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、盗窃、骗取或者以其他手段非法侵占公共财物的行为。

私分国有资产的案件常有发生，在新刑法颁布前，有些是按贪污罪处理的，有些是按违反财经纪律处理的。新刑法颁布后，把私分国有资产罪规定为一种独立的犯罪。我们认为，今后处理这类案子，应严格注意区分私分国有资产罪与贪污罪的界限。一般而言，凡是国有单位的负责人员利用职权，擅自将公款公物分给各负责人员和有关业务人员，而不是按一定的方案分给单位人员的，都应按贪污罪的共同犯罪定罪处罚；凡是国有单位的负责人利用职权或单位决策机构集体研究决定，以单位名义将国有资产按一定的方案分给单位人员，应按私分国有资产罪定罪处罚。因为在前一种情况下，国有单位的各负责人和有关人员在主观上具有非法占有国有资产的故意和目的，客观上共同实施了非法侵吞公共财物的行为，符合贪污罪共同犯罪成立的条件，以贪污罪的共同犯罪是恰当的。而在后一种情况下，国有单位负责人的主观动机是将国有资产私分给大家，而不是单纯中饱私囊，再者，这类案件涉及的人员多，范围广，一般人员也没有参与私分国有资产的决策活动或实施行为，因此，应按私分国有资产罪追究直接负责的主管人员或其他直接责任人员的刑事责任。

关于私分国有资产个人所得数额悬殊问题。在司法实践中这是一个普遍存在的问题，也是私分国有资产罪与贪污罪区分的又一个难点。许多犯罪分子打着集体私分的旗号，实质是为个人谋取非法利益，因害怕法律对其个人进行处罚，因此以集体私分为借口，为自己或单位某几个人牟取较大利益，单位其他职工“喝汤”的现象十分普遍。例如在私分过程中，单位直接负责的主管人员分得几十万元，而其他职工只分得几万元甚至几千元乃至更少。由于私分国有资产罪与贪污罪在立案标准、法定刑上相差很多，贪污罪的立案标准要大大低于私分国有资产罪，而法定刑又重于本罪，承担刑事责任的主体范围也不同，因此往往有些犯罪分子利用此种手段试图逃避或减轻法律的制裁。我们认为在分析上述行为应认定何罪时，要根据客观行为表现结合犯罪分子的主观心理状态严格加以细究。从客观行为来分析，如果在私分之前，由有决定权的主管人员或其他直接责任人员根据参与私分人员的级别、工龄、行政职级、业务等级、工作贡献等名义制定出不同档次，全体私分人员都是按照此计算方法计算出具体数额，即使拿最高档次的人与拿最低档次的人之间数额相差悬殊，也应以私分国有资产罪来认定。

从这种行为的客观表现来分析其主观心理状态，是将国有资产集体私分，而不是分给自己或某几个人，至于制定的私分政策是否合理不予考虑。因为这种行为反映的是单位整体意志，符合以单位名义集体私分的特征。反之，如果私分前没有制定统一的标准，也未经单位集体研究决定，而是由主管人员或直接责任人员一手操纵，将国有资产私分时，主管人员或直接责任人的数额与其他职工数额悬殊巨大，其他职工也并不明知此种情况；或者是对其他职工的私分制定了标准，而主管人员或直接责任人在标准之外，又私分了数额较大的国有资产或公共财产的，可以推定主管人员或直接责任人是以私分的形式来掩盖其个人利用职务之便，侵吞、占有国有资产的目的，其主观故意和客观表现都符合贪污罪的构成特征，应认定为贪污罪，应以贪污罪追究各领导人的刑事责任。

总的来讲，我们认为，私分国有资产罪与贪污罪有以下几点区别：第一，犯罪主体不同。私分国有资产罪的犯罪主体是国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体，属于单位犯罪；贪污罪的主体是国家工作人员，以及受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，他们虽然不一定有权支配财物，但一般都能接触财物。第二，犯罪对象不同，私分国有财产罪的犯罪对象是国有资产或者应当上缴国家的罚没财物；贪污罪的犯罪对象是公共财物，范围更为广泛。第三，犯罪的客观表现不同，私分国有资产罪是将国有资产或者应当上缴国家的罚没财物以单位名义集体私分给个人，有一定程度的公开性；贪污罪是行为人利用职务上的便利，侵吞、盗取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物，一般具有秘密性、隐蔽性的特征。第四，犯罪目的不同，私分国有资产罪中，行为人虽然也分得了财物，但他的目的是私分给大家，自己得到的只是一部分；贪污罪中，行为人的目的是自己非法占有公共财物。第六，受刑法处罚的人的范围不同，在私分国有资产罪中，只有少数策划、决定私分的责任人员才构成犯罪，其他分得财物的人员并不构成犯罪；在贪污罪中，得到财产的人就是贪污行为人，一旦达到数额标准或具有较重情节，就要被追究刑事责任。

四、严格区分罪与非罪的界限

私分国有资产犯罪是随着经济体制改革与政治体制改革的不断深化而出现的新的犯罪类型，立法还不可能对这一类型的犯罪规定得尽善尽美，这就要求我们必须深入研究，认真把握私分国有资产罪的概念、特征等理论根据，正确划分罪与非罪的界限。我们认为，区分私分国有资产罪与非罪的界限，应把握以下四点：第一，从主体看，一看私分者是否属于国有单位，二看私分决定是否是单位集体意志；第二，从受刑法处罚的人来看，对集体私分国有资产负有主管责任和直接责任的人员，才能构成本罪。被动分得国有资产的人员不构成犯罪，执行私分的人员如果没有与决策人共谋策划，在不知情或受胁迫的情况下参与私分活动的，也不宜按犯罪处理。第三，从犯罪对象看，私分国有资产罪的对象只能是国有资产，如果私分集体公用资产、合伙财产、私有财产等都不构成本罪。第四，从犯罪数额上看，构成私分国有资产罪必须是数额较大，对于私分国有资产数额较小的，可按行政法规给予处罚。另外是否违反国家法律、法规、规定和政策，也是区分罪与非罪不可忽略的一个重要方面。

具体本来讲，实践当中，下列私分国有资产的行为应以私分国有资产罪论处：（1）国有单位集体私分在经销活动中收取的回扣、手续费或者其他礼品的。因为国有企业、事业单位在经济活动中收取的回扣、手续费以及礼物，其所有权归国有企业、事业单位，即这些财物属于国有。（2）国有公司、企业截留应上缴的利润，而集体进行私分的。（3）国有单位趁单位关、并、转之机，将单位所有的款物集体进行私分的。下列私分公款公物的行为不构成私分国有资产罪，应按违反财经纪律的处分规定给有关责任人员以党纪、政纪处分：（1）国有公司、企业在完成上缴利润、公共提留、公共积累等指标后，尚有大量的赢利，由于其上级主管部门有奖金封顶的规定，公司、企业集体决定以各种名义给其所有职工发钱发物。（2）公司、企业的负责人员指使位通过不正当途径获得的收入集体私分给单位的全体人员。

五、正确区别乱发财物和私分国有资产犯罪的界限。

乱发财物是指单位违反国家规定，超越权限，擅自提高和扩大工资、补贴标准及范围，以奖金、津贴、补助等名义发放或变相发放现金、食品和生活用品等。其资金来源是单位合法占有的资金，数额较小；发放钱物的形式是在单位财务的账面上发放，其性质属于违反财经纪律的行为。私分国有资产，则是指国家机关、国有公司、企业。事业单位、人民团体违反国家规定，以单位名义将国有资产集体私分给个人，数额较大的行为，（一般参考《人民检察院立案标准》，私分国有资产累计数额在10万元以上的，作为构成犯罪的起点，数额较小的不以犯罪论处），其性质属于违反《刑法》的经济犯罪行为。两者之间最显著的区别在于所发放的资金、物品的来源是否为国家所有，如为单位资金，即为违反财政纪律，不构成犯罪；如为国有资产，则构成私分国有资产。目前，个别行业、部门尤其效益较好的单位，往往巧立名目，发放各种超标准的补贴、奖金，我们认为只要明显违反国家规定，累计数额达10万元以上即构成私分国有资产罪，但具体处理起来亦不能一概而论。一个十几名职工的单位私分10万元应该按犯罪处理，而一个上万名职工的企业，私分10万元人均尚不足百元，明显不宜按犯罪处理。再者一个单位一次或两次且间隔时间较短即私分国资几十万元理应按犯罪处理，而另一单位次数较多，且时间跨度较大，五、六年的时间才私分国资累计达几十万元，亦不宜按犯罪处理。所以说认定本罪还要根据私分的次数、时间跨度、人均数额等具体情况具体对待。

除以上介绍的私分国有资产罪的主体问题、表现形式方面的问题、罪与非罪的问题、与共同贪污罪、乱发财物的界限问题外，还有犯罪对象问题、概念问题、犯罪构成问题、国有资产的界定问题等等，都需要我们事务中统一认识，这里就不再多述。

参考书目：

1、高铭暄主编：《新编中国刑法学》，中国人民大学出版社，1998年版。

2、赵秉志主编：《贪污贿赂罪》，中国人民大学出版社，1999年版。

3、何秉松主编：《法人犯罪与刑事责任》，中国政法大学出版社，2000年版。

4、5刘淑莲：《集体私分国有资产罪》，《法学杂志》1997年第5期。

5、吴金水：《论单位犯罪》，《法学》1998年第1期。

6、李东升：《私分国有资产罪浅析》，《法制日报》1998年2月7日第7版。

 山东省济宁市中区人民法院  王福伟