长株潭城市群“两型社会”建设中绿色金融制度的构建

【摘要】长株潭城市群正在进行“资源节约型和环境友好型”社会建设，需要大量生态投资，现行环境投融资体制难以确保生态建设的资金需要，设计满足实际需要的系统绿色金融制度对于长株潭城市群来说已迫在眉睫。建议发行绿色基金、绿色债券、生态彩票，创办生态投资银行。
【关键词】长株潭城市群；绿色金融制度；绿色基金；生态投资银行
【写作年份】2009年
 【正文】
　　一、长株潭城市群“两型社会”建设中构建绿色金融制度的必要性
　　
　　长株潭城市群是指以长沙市、株洲市、湘潭市为核心的城市区域，正在成为我国中部地区一个充满生机与活力的特大型城市社区，正在进行“资源节约型和环境友好型”社会建设。在“两型社会”建设中构建绿色金融制度，是十分必要的，因为需要大量生态投资。
　　
　　首先，从目前已经实施的一些生态建设方案来看，需要大量生态投资。
　　
　　在长株潭城市群获批“两型社会”综合配套改革试验区之前，湖南省已经开始尝试在长株潭城市群建设环境友好型社会。2003年7月24日湖南省人民政府制定《湖南省湘江长沙株洲湘潭段生态经济带建设保护办法》，提出了建设湘江长株潭段生态经济带的概念。随后制定了《湘江长沙株洲湘潭段生态经济带开发建设总体规划》，规划范围面积约468.86平方公里，规划期重点放在自2003年起的18年内，将建设重点放在滨江重点工程项目、基础设施建设项目、旅游设施建设项目及生态建设项目等四个方面，估计总投资为446.27亿元。
　　
　　2005年湖南省人民政府批准的《长株潭城市群区域规划》是一份对长株潭城市群进行生态建设的重要文件，得到湖南省人民代表大会常务委员会2007年9月29日制定的《湖南省长株潭城市群区域规划条例》的确认。该两份文件在推动长株潭一体化方面的力度是空前巨大的。根据2005年湖南省人民政府批准的《长株潭经济一体化环境同治规划重点建设项目筹融资方案》，“十一五”期间将实施114个重点项目，总投资234亿元。
　　
　　此外，2008年4月通过了《湖南省人民政府湘江流域水污染综合整治实施方案》，方案规定，到2010年，实现湘江流域水环境质量达到功能目标，饮用水源地主要污染指标稳定达标，计划完成湘江流域水污染整治项目976家（个），为此湖南省人民政府将投入资金174亿元。
　　
　　其次，从已经由国务院批准的《长株潭城市群“两型社会”综合改革试点方案》来看，长株潭城市群生态建设需要大量投资。
　　
　　该方案已于2008年12月获得国务院批准，正式确定了资源节约利用、环境保护、产业结构优化升级、科技体制、土地管理、投融资、对外经济、财税、统筹城乡、行政管理等10大重点改革领域。为了便于对改革进行综合评价和跟踪监测，试点方案拟定了16项量化改革指标。如到2015年，单位生产总值能耗在2006年基础上降低40%；化学需氧量、二氧化硫排放量分别下降19.5%、24.5%；湘江流域水质保持在两类以上；城市化率达到70%以上，人均生产总值达到6万元等等。为实现这些目标，需要进行大量投资。据长沙市委、市政府发布的信息，长沙市2009年安排的322项重大建设项目投资将达5636亿元。
　　
　　试点方案中的《长株潭城市群综合配套改革环保专项方案》规定，长株潭城市群将建立符合生态文明的环保投入机制，积极争取开展生态补偿示范，即在长株潭城市群的自然保护区、生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等领域开展生态补偿。为此，政府将建立生态补偿专项基金，无疑需要稳定持久的大量资金。
　　
　　该试点方案获批实施后，原先制定的《湘江长沙株洲湘潭段生态经济带开发建设总体规划》、《长株潭经济一体化环境同治规划重点建设项目筹融资方案》、《湖南省人民政府湘江流域水污染综合整治实施方案》等文件的未实施部分将会在整合后进行全面升级，污染防治、生态建设的项目将持续增加，所需投资就会不断增多。
　　
　　再次，从远景看，长株潭城市群需要更多的生态投资。
　　
　　长株潭城市群“两型社会”建设在试点方案于2020年实施完毕后，根据科学发展观的要求，无疑会继续深入进行下去，生态建设将在广度和深度上进一步展开。湖南将努力把长株潭城市群4500平方公里核心区建设成为国家的“生态地产”，并带动整个城市群2.8万平方公里市域走向“生态地产”化。所谓“生态地产”，本指绿化率高、景观优美、与生态环境和谐的城市房地产片区。长株潭城市群4500平方公里核心区作为国家的“生态地产”，有以下几层含义：第一，是中部地区巨型的现代化工商业生态园区，其经济社会活动在整体上与生态环境协调，能够支持本区域生态环境承载能力提升，而同时区域生产力得到充分发展，在工商业、高科技、文化教育、生态建设等多方面对周边地区具有极强的牵引力。第二，是700万以上人口安居乐业的特大型生态社区，其高效运转的市场与优美的生态环境对于各类人才产生强烈吸引力，他们纷纷前来创业并将其作为长久居住地，对全省产生强大辐射力，从而强力推动湖南省的城市化和现代化。第三，是许多野生动物乐于栖息的家园和野生植物的良好生境，自然保护区、森林公园、风景区等会不断涌现。总之，长株潭城市群核心区将成为一个所有产业、事业都绿化了的生态城市社区，一个生态和谐的现代化、国际化的都市群。
　　
　　综上所述，立足长远，设计满足实际需要的系统绿色金融制度对于长株潭城市群来说已迫在眉睫。
　　
　　二、株潭城市群绿色金融制度的主要构架
　　
　　绿色金融制度从广义上说，是指有利于推动环境保护的金融领域的措施的总和，目前在我国主要表现为绿色信贷、绿色证券、绿色保险等方面的制度。对于长株潭城市群来说，可以在此基础上进行大胆的创新。
　　
　　《长株潭城市群“两型社会”综合改革试点方案》提出了金融方面创新的要求并获得批准，如成立国有建设性投资集团；组建区域性商业银行；以农村信用社为基础，组建区域性农村合作银行或农村商业银行；设立金融租赁公司、汽车金融公司等非银行金融机构；发行湘江污染治理专项债券；进行排污权交易；发行服务“两型社会”建设的长期债券；设立促进“两型社会”建设的产业投资基金，设立湘江产业投资基金；在长株潭地区设立全国有限责任公司股权、非公司制企业产权交易市场；在长株潭设立稻米、生猪、有色金属等大宗优势产品交割库，并建立期货交易所，等等。
　　
　　从长远看，这些金融制度的建立，非常有利于促进长株潭经济社会的发展，不足之处是，在生态建设方面的金融制度还相对零散，力度不够，不足以支持长株潭城市群长期的大规模生态建设。建议湖南省在借鉴国外成功经验的基础上，争取国家支持，建立系统的绿色金融制度。
　　
　　（一）发行绿色基金
　　
　　我国已发行了关注环境保护的基金，如兴业社会责任股票型证券投资基金，其投资目标是追求当期投资收益实现与长期资本增值，同时强调上市公司在持续发展、法律、道德责任等方面的履行。
　　
　　此处说的绿色基金也是一种类似于股票型证券投资基金的理财产品。它以政府的名义设立，委托合格的生态投资机构管理，由政府承担保本、保值责任，并允许上市交易。存续期一般10年以上，每年可以发行一期。政府用财政资金买入一定份额，其余向社会公开发行。绿色基金一般用于风险投资，扶持长株潭城市群发展前景较好的环境友好型企业上市，也可以采取贷款或定向增发股份等方式用于已上市环境友好型企业进行环境保护设备升级等。
　　
　　（二）发行绿色债券
　　
　　绿色债券是支持环境保护的债券品种。绿色债券从发行主体来看，有政府生态债券、企业生态债券、银行生态债券。
　　
　　政府生态债券是以政府的财政收入做担保、向公众发行的债券，存续期一般3~5年。该债券应保本保值，每年付给持有者一定的利息，并允许通过证券交易所上市交易。政府生态债券募集的资金用于可以带来一定经济效益的污染治理和生态建设项目。
　　
　　企业生态债券是已经上市的公司为进行环境污染防治、生态建设而发行的债券，所募集资金必须用于该用途，其发行和变更与一般上市公司债券相同。
　　
　　银行生态债券是由获得特别授权的银行发行的债券，所募集资金用于可以带来一定经济效益的污染防治和生态建设项目。
　　
　　（三）发行生态彩票
　　
　　生态彩票是为支持环境保护发行的彩票，以政府的名义发行，其主要功能是通过这种方式，适当吸收一些愿意为环境保护捐赠的人的资金，将零散的具有生态建设意向的社会资金聚集起来。
　　
　　发行生态彩票所募集的资金用于政府规划的大型生态建设项目，以及一些属于偿还历史欠账的环境污染治理项目，以及其他公益性环境保护项目。
　　
　　（四）推行绿色证券
　　
　　绿色证券是融入了环境责任的证券发行政策和措施。
　　
　　长株潭城市群可以建立环境友好型企业评价体系，按照体系的标准，对长株潭城市群拟上市的企业进行环境友好评价，只有达到环境友好型企业标准的，才建议证券监督管理部门审核其上市申请。已上市企业如果要发行企业债券、向社会公众增发股份，也必须达到环境友好型企业标准。
　　
　　（五）推行绿色保险
　　
　　绿色保险是融入了环境责任的保险政策和保险产品。
　　
　　政府有关部门可以与保险公司合作推出多种绿色保险产品。第一，绿色车险。保险公司为排量低于一定标准的汽车或使用混合动力汽车的车主提供5％—15％的汽车保险折扣，由政府对保险公司给予一定的补贴。第二，绿色财产险。对于达到一定节能减排标准的房屋、生产设备以及其他财产，保险公司为被保险人提供5％—10％的财产保险折扣，由政府对保险公司给予一定的补贴。第三，环境污染强制责任险。由所有排放污染物的单位缴纳保险金，缴交标准是排污费或污染税的一定比例，以环境保护行政管理部门或税收行政管理部门核定的数据为准。
　　
　　（六）发放绿色信贷
　　
　　绿色信贷是融入了环境责任的信贷政策和信贷产品。例如，2008年12月湖北省发改委与兴业银行签署了战略合作协议，为节能减排的企业提供支持，兴业银行将在湖北大力发展“节能减排贷款”，推动该省节能环保企业的发展。
　　
　　长株潭城市群的商业银行应当在上级批准后，积极开发绿色信贷产品，在当地政府支持和帮助下，按照一定比例，向被评为环境友好型的企业发放污染防治或生态建设的特别贷款。
　　
　　（七）创办生态投资银行
　　
　　生态投资银行在国外已经产生。1988年在德意志联邦共和国金融中心法兰克福成立了世界上第一家生态银行。该银行由联帮德国1200余名绿党成员投资并经营，是以促进生物和生态事业发展为目的而经营信贷业务的银行。因该银行主要经营自然和环境保护信贷业务，故又称为绿色银行。2004年开始，注册资本超过100亿美元的日本大型国有银行——日本政策投资银行推出了旨在推动企业环保工作发展的“促进环境友好经营融资业务”，其不以赢利为目的，投融资方向集中于政府确定的政策性重点项目，向有利于日本经济社会发展的这些项目提供长期稳定的资金供给。通过“环境友好型企业评价”系统，对企业的环境绩效予以评分，再根据评价结果，向环保方面表现优异的企业提供环保专项低息贷款，支持企业增加环保投入。这一模式运行4年来，取得了良好的效果。
　　
　　建议湖南省报请国家有关部门批准设立生态投资银行，地方国家立法机关制定《湖南省生态投资银行条例》，规定生态投资银行制度的主要内容。
　　
　　第一，设立生态投资银行的基本原则主要包括四项：为生态建设服务原则、引导全民进行生态投资原则、促进资产绿色化原则、积累生态资产原则。
　　
　　该四项原则都以关注生态为宗旨，各有侧重，彼此之间是层层递进的关系。为生态建设服务原则反映的是生态投资银行基础的、直接的和中心的功能，要求生态投资银行的一切活动围绕支持生态建设而展开。引导全民进行生态投资原则要求，生态投资银行应当通过自己的生态投资理念和业务活动来影响社会公众，使各种投资者向追求生态效益与长期稳定的经济效益转化。促进资产绿色化原则是指生态投资银行通过自己的投资业务活动，如收购、重组企业，向企业发放环境保护优惠贷款等，引导、支持社会存量资产逐渐绿化，并尽力协助社会增量资产在一开始就成为生态资产。积累生态资产原则要求按照科学发展观的要求，从社会永续发展的高度，生态投资银行负担起为全社会确保生态资产不断增加的责任，使每一项具体的生态资产保值增值，使零散的生态资产整体化、规模化，与其他生态建设制度一起，最终促使几乎所有的社会资产成为生态资产。
　　
　　第二，生态投资银行由湖南省人民政府控股，适当吸收其他社会主体的资金入股。
　　
　　设立生态投资银行政府应作为主要出资人。我国长期以来的环境保护投融资体制都是政府为主导的，这体现了“环境保护靠政府”的理念。当然，随着全民环境保护意识的提高，很多其他社会主体愿意参与生态建设。因此政府应当与其他社会主体紧密合作，充分发挥他们的积极性。建议湖南省人民政府以及长沙市、株洲市、湘潭市三市人民政府作为发起人，一些大型企业也可以成为股东，并可吸纳具有法人资格的环境保护民间组织和致力于环境保护的自然人为股东。
　　
　　第三，生态投资银行是政策银行与投资银行相结合的银行，其主营业务分为两大部分，即政策性业务和商业性业务。
　　
　　政策性业务是生态投资银行受政府委托办理的业务，主要是执行国家和地方生态环境保护方针政策，不以盈利为目的，国家和地方获得的是生态效益和经济效益的统一体，如建成大面积的“生态地产”，进而建成生态和谐社会。这类业务主要包括：对企业进行环境友好评级，对从事环境保护、生态建设的单位和个人进行生态补偿，对环境友好企业发放优惠利率贷款，直接进行政府规划的生态建设项目投资，代理发行政府生态债券，发行生态彩票等。
　　
　　政策性业务所需要的资金，主要来源是财政拨款、发行政府生态债券和生态彩票筹集的款项。政府根据在办理该类业务中的实际耗费给予生态投资银行经费补贴。
　　
　　商业性业务是生态投资银行自负盈亏的投资业务，其融资形式、额度、范围等都需得到政府管理部门批准，其投资操作可以自主，但应当接受政府管理部门监管。这类业务主要包括：对未上市环境友好企业进行风险投资，帮助其提升环境保护水平和盈利水平，并争取早日上市；对已上市的环境友好企业进行投资，帮助其进行环境保护设施设备的升级并从中获取经济效益；从事企业并购、重组并进行绿色化改造，提升其环境效益和经济效益；代理发行企业生态债券；发行可交易、保值的生态基金，发行可转换为生态基金的生态银行债券，进行国际国内排污权交易，等等。需要指出的是，生态投资银行一般不从事商业银行吸收公众存款等业务，但也可以经批准开发特种生态存款产品。
　　
　　第四，生态投资银行必须建立良好的风险控制机制。在银行系统外，设立政策性业务管理委员会，成员由政府任命，主要职责是对银行承办的政策性业务的合法性与合理性进行监督检查，并可以根据当事人的申请，依法撤销、变更银行办理政策性业务的行为，或指令银行办理、重新办理具体的政策性业务。对于商业性业务，生态投资银行必须按照一般投资银行的基本要求，制定投资风险管理制度，设立生态投资管理机构，按照政府的生态建设规划，与环境保护、自然资源管理等部门紧密合作，大胆创新，做好每一笔生态投资，严格控制风险。 
  【作者简介】
 文同爱，法学博士，副教授，湖南师范大学法学院。
 【注释】
[1] 张萍.《长株潭城市群发展报告（2008）：区域经济一体化政策研究》.社会科学文献出版社，2008.
[2] 何小锋，黄嵩.《投资银行学》.中国发展出版社，2008.
[3] 郑鸣，王聪.《投资银行学教程》.中国金融出版社，2005.
[4] 孙可娜.《货币金融学》.清华大学出版社，北京交通大熊出版社，2007.
[5] 杨德勇，王守法等.《生态投融资问题研究——侧重北京及其周边地区的典型案例分析》.中国金融出版社，2004.
[6] 王金南，葛察忠，杨金田.《环境投融资战略》.中国环境科学出版社，2003.
[7] 中国环境保护投融资机制研究课题组.《创新环境保护投融资机制》.中国环境科学出版社，2004.
[8] 杨大楷等.《投融资学》.上海财经大学出版社，2006.
[9] 谷秀娟.《现代投融资——理论、工具与策略》.立信会计出版社，2007.
[10] 刘国涛.《节约型社会建设中的——绿色产业与绿色产业法》，中国法制出版社2005.
[11] 朱有志，童中贤.《长株潭城市群重构》. 社会科学文献出版社，2008.
[12] 胡元林， 赵光洲. 我国环保投融资体制的创新思路. 统计与决策，2008( 14)
[13] 郑雪梅. 环保投融资应由政府财政主导. 地方财政研究， 2008( 11)