社会主义新农村建设与环境法律制度的历史性变革

【摘要】社会主义新农村建设具有浓郁的环境保护内涵，指向一种环境友好型、资源节约型的新型农村生产、生活方式。现行环境立法没有充分实现新农村建设的制度供给，应进行历史性变革，打破传统“城市中心主义”立法理念，完善相应农村环境法律制度。
【英文摘要】Environmental law is one of the legal institution guarantees of new countryside construction,aiso new countryside construction offers a good chance to perfect China’s environmental law. New countryside construction brings challenges on legislative purpose and regulating objectives of environmental law, so environmental law must adjust itself to adapt to it.
【关键词】新农村建设；环境法；变革
【英文关键词】new countryside construction; environmental law; development.
【写作年份】2009年


【正文】
一、我国农村环境污染现状与新农村建设环境内涵的冲突揭示

社会主义新农村建设的内涵具有浓郁的环境保护精神，体现了对环保的重视政策。2006年3月14日十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要的决议》第二篇以专篇（共六章）的形式全面系统地提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，提出了“村容整洁”的环境保护要求，其中，第六章第二节明确提出了“加强农村环境保护”的要求。国务院《新农村建设意见》中第（15）和（17）则提出了详细的有关 “生态建设”、“人居环境治理”的政策构想。上述两大纲领性文件的发表，标志着我国社会主义新农村建设进入了实质性阶段。值得注意的是，在上述两个文件中都改变了过去在追求经济发展的同时忽视环境保护的倾向，从文字到精神层面都渗透着经济发展与环境保护并重的思想。总之，环境保护已经成为社会主义新农村建设的重要组成部分。

新农村建设的环境内涵主要集中体现在“二十字方针”的精神中。如“村容整洁”，一般认为，“村容整洁”主要针对的是广大农村普遍呈现脏、乱、差、缺乏规划的面貌，即“就是要改善农村的人居环境和村容村貌。” [1]我们主张，对“村容整洁”的内涵不能停留在表面，应该更深入地拓展理解，应该从“两型社会” 的高度来认识“村容整洁”的内涵。我们认为，“村容整洁”不仅是改变广大农村普遍呈现脏、乱、差、缺乏规划的面貌，更重要的是指向一种新型的环境友好型、资源节约型的现代农村生产、生活方式和环保文化，这是其内在精神意蕴。“村容整洁”本质上是提倡农民树立环境保护的新文化，以环境友好型、资源节约型的方式生产、生活，减少环境污染，避免生态破坏，减少资源浪费，营造一个干净、舒适的新农村生产、生活环境。其他方针中也有新农村建设的思想，如“生产发展”、“生活宽裕”是建立在环境和生态不被破坏而宜居的前提下，“乡风文明”中蕴含了生态文明的思想，“管理民主”中也包括了农村环保的公众参与思想等。

近年来，在保持经济平稳、高速发展的同时，党和政府坚持环境保护的基本国策，不断加大农村环境污染防治和生态保护，取得了积极成效。但是，更应该清醒地看到，“全国农村生态环境形势总体上仍然比较严峻，农村生活污染、面源污染还相当严重，工业污染、城市污染向农村转移，水土流失、土地沙化、生态功能退化等情况还在发展。这些问题不仅严重影响广大农民群众身体健康，也制约更加的可持续发展。对此，我们必须高度重视，进一步提高对农村环境保护重要性和紧迫性的认识。” [2]总之，我国农村生态环境保护形势严峻，并有进一步恶化的趋势，农村生态环境保护任重而道远。

二、社会主义新农村建设视野下环境法律制度的嬗变

（一）我国社会主义新农村建设中环境法律制度的现状与缺陷概述

新农村建设需要相应的法律保障和制度供给，包括环境法律制度。总体看，“截至2006年底,我国已经制定了环境与资源保护法律26部,行政法规50多项、部门规章和规范性文件近200项、军队法规和规章10多项,国家标准800多项,批准和签署国际条约51项,地方性法规和规章1600多项,初步建立了符合我国国情的环境保护法律体系。”

这是我国环境立法的总体情况。但是，我国农村环境立法却极其薄弱。

首先，环境立法理念上的“城市中心主义”。与城市环境问题相比，农村环境问题有许多特殊性 [4]，照搬城市环境立法“一刀切”不能解决问题，需要单独立法保护。而我国传统环境立法中的“城市中心主义”色彩较浓重，大部分现行环境法律都是为城市环境污染（尤其是工业污染）防治等而制定 [5]，至今还没有一部保护农村环境的专门性法律、法规，对农村环保问题重视不够，这不能不说是一个重大立法缺陷。对此，已有学者认识到，指出“起步于20世纪70年代末期的中国环境保护立法虽然经过不断发展和完善，但仍然表现出大城市利益中心主义和大企业中心主义的特征。政府更多关注大城市的环境保护需要，对农村环境保护则重视不够，从而导致城乡环境问题解决的分离；现实后果就是在城市环境问题尚未很好控制的同时，农村环境问题日益严重，环境公平和正义受到影响。” [6]造成这种现象的根源在于城乡二元经济结构。建国以来，奉行重工轻农、重城市轻农村的政策，城市、工业和农村、农业逐步分裂为两个相对独立的经济体，城市的发展长期建立在牺牲农村、农民利益的基础上，农村沦为城市工业的单纯原料供应地和产品销售生产，农民群体的正当利益在某种程度上被漠视，包括其环境利益，再加上农民群体“天生”的分散性、文化限制等特点，逐步沦为社会的弱势群体。在城市和农村、城里人和农民之间文化、信息、社会地位等各种资源严重失衡、悬殊的情况下，立法的话语权也很容易被垄断，法律的利益天平发生倾斜，农民的环境利益没有受到法律的重要关注，环境立法理念上出现“城市中心主义”是容易理解的。

其次，具体制度层面。我国目前好没有针对具有特殊性、迫切性的农村土壤污染、饮用水源保护、畜禽养殖污染、农村生态保护等问题出台相关立法，不利于扭转当前农村形势恶化的趋势。另外，我国传统的环境管理体制已经不能适应和解决当前新农村建设的环境问题，农村环境“监管真空”现象严重，对此，没有进行制度性的变革、创新。虽然已经制定了《城乡规划法》，在立法上实现了城乡规划的一体化，改变了过去规划立法上重城市、轻农村的局面，是一大进步， 但其执法的实效仍有待进一步观察。总之，传统的“城市中心主义”立法是极其有害的，不利于构建和谐社会，同时也忽视了城乡环境问题的相互影响特征。毕竟，农村是城市的“菜篮子”，在城市污染下乡、污染转移的同时，污染产品也会进城，城市同样会“分享”农村环境污染的恶果。这种局面也是应该避免的。可喜的是，近年来，党中央、国务院已经认识到农村环境问题的重要性，在新农村建设中对环境保护问题的重视就是一个重要体现。

（二）社会主义新农村建设呼唤环境法律制度的历史性变革

新农村建设政策是健全、完善我国农村环境法律制度的历史性契机。党的“十一五”规划中明确提出了统筹城乡经济社会发展的战略，并提出了推进新农村建设的“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的二十字方针，意味着对农村问题的全面、高度重视，这中间也包括对农村环境问题的重视。新农村建设对环境问题的重视主要体现在“二十字方针”的要求上。如“村容整洁”的内涵应从建设环境友好型、资源节约型社会的角度进行深入解读。“村容整洁”本质上要求农村居民以对环境友好而不是污染、破坏和节约自然资源而不是浪费自然资源的方式生产、生活，改变传统的污染、破坏环境、浪费资源的生产、生活方式，实现人与自然的和谐。要达到新农村建设的要求，必须要有一系列有针对性的环境法律制度保障，这就与我国目前农村环境法律制度欠缺、环境立法“城市中心主义”的现实发生冲突，出现制度供给的不足。这就需要进一步健全、完善我国的农村环境法律制度，使农村环境法治有法可依。因此，新农村建设政策是健全、完善我国农村环境法律制度难得的的历史性契机。

新农村建设呼唤环境法律制度的历史性变革。这种变革既是立法理念上的，也是法律制度上的，甚至是执法上的。下面笔者先从立法理念上分析，再从具体的制度立法提出自己的建议。

首先，立法理念上对城市中心主义的摒弃。传统的城市中心主义的环境立法应该检讨，理由如下：其一、宪法性权利的保护和平等价值的要求。从宪政的角度看，农村居民和城市居民一样，都是国家的公民，其环境权益应该受到平等的法律保护 [7]，而且，由于农村居民的此种环境权益与广大农村居民的生存权、发展权等根本性权利紧密联系，理应受到法律的强有力保护。其二、城乡统筹和现实形势的要求。实际上，城乡统筹，不仅要求的是对经济发展的统筹，让亿万农民共享改革开放的成果、脱贫致富，也蕴含着对环境保护的统筹。只有将农村环境问题也纳入城乡统筹的范围，才能够切实地建设环境友好型、资源节约型社会，构建和谐社会，这是大的政治背景。同时，我国农村环境形势日益严峻、恶化的现实也要求对农村环境问题的重点关注、重视。因此，我国环境立法理念上的变革、对传统的城市中心主义的摒弃已经是大趋势。这种变革主要体现在将来一系列的涉及农村环境的专门性法律的出台和修订相关的法律、法规、环境标准等。

其次，农村环境立法方面的建议。这里只提出一些农村环境法律制度变革方面的概括性的建议：

1.制定《农村环境保护法》。由于农村环境问题的多样性、复杂性、分散性等特点，涉及的范围广、控制难度大。总体而言，我国农村环保工作严重滞后于经济发展，对农村环境问题的重视不够，制度上也存在缺失，尤其是缺少一部对农村环境问题防治的综合性法律、法规。应该针对农村环境问题的特点，制定一部不同于城市环境问题防治的单独的综合性法律、法规，这就是《农村环境保护法》或《农村环境保护条例》。这种立法路径相对于修改《环境保护法》加入农村环境保护条款的立法方式更具优势：其一、可以避免将农村环境保护条款纳入现行“城市中心主义”色彩的环境基本法后出现的体系不协调后果；其二、可以降低立法成本并凸显农村环境问题和环境保护的特殊性，促进法律规制的有效性。具体立法形式上，笔者主张制定《农村环境保护法》。因为，作为农村环境问题防治的综合性法律，在制定主体和效力上应该至少和其他专门性农村环境法律（如将来可能制定的《农村土壤污染防治法》等）相同。否则，就难以起到综合性、统帅性的农村环境基本法律的作用。因而，建议制定专门的《农村环境保护法》。具体内容上，主要是规定农村环境保护的一些指导思想、基本原则、基本制度等，可吸收部分《关于加强农村环境保护工作的意见》、《国务院关于落实科学发展观、加强环境保护的决定》等文件的精神和重要内容，并建立相应责任制度等，总结农村环境问题防治中的成功经验并制度化，如规定“禁止各种形式的城市污染向农村转移”。同时，该法制定中要注意和进来可能制定的其他专门性农村环境保护法律、法规的协调。

2.制定《农村土壤污染防治法》。针对我国农村土壤污染日益严重的现实，有必要制定专门性的《农村土壤污染防治法》，加大农村土壤污染防治力度。我国已经有土壤污染防治的法律、法规体系，但分散在《环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》等专门法律和《危险化学品安全管理条例》、《农药管理条例》、《工业污染源监测管理办法(暂行)》、《农药限制使用管理规定》等法规、规章中。立法形式上，属于“附属立法”。上述法律法规等对土壤污染的规定都是附带性的,“土壤并没有作为一个独立的环境要素而加以保护。如:《环境保护法》将土壤污染防治作为农业环境保护的一个方面;《水污染防治法》是针对工业废水和城市污水灌溉问题而提到土壤污染问题的;《农业法》和《土地管理法》是为保护耕地地力而涉及土壤污染问题……土壤污染相对其他环境要素污染具有隐蔽性、滞后性、累积性、不可逆转性和难治理性等特点。这些特点要求必须综合、全面、有针对性地防治土壤污染,而现有的附属立法形式显然不能满足这样的要求。” [8]因而，制定专门性的《农村土壤污染防治法》，梳理、整合现有的农村土壤污染法律、法规体系，克服法律冲突、重复的弊端，提高立法层级、加大农村土壤污染防治力度，势在必行。同时，在制定中要考虑和已有的相关法律的协调问题。在具体的制度构建上，应规定土壤污染区域分级、土壤污染防治规划、土壤污染防治的监督与管理（主要是农村环境管理体制的延伸改革）、土壤污染防治的公众参与、土壤污染责任、土壤污染整治基金、土壤污染责任保险等基本制度。

3.制定、完善农村饮用水源保护制度。农村饮用水源是指农村城镇集中式供水水源,城市集中式供水水源以外的农村生活用水水源。农村饮用水源关系到广大农村居民的饮水安全，必须切实保护。由于农村一般没有集中式供水系统，饮用水源比较分散，饮用水来源比较复杂。由于不合理施用农药化肥、集约化养殖场产生的畜禽鱼类粪便、农村面源污染、生活垃圾渗透液的渗漏、未经处理的工业废水的任意排放等造成，使包括农田水、塘水、河流水、地下水等不同水体受到不同程度的污染，严重影响农村居民的饮水安全，威胁其健康和生命安全。现行水源保护的法律资源实施对象主要是供城镇居民饮水的水源,缺少对农村饮用水源保护的针对性规定, 操作性不强, 再加上农村环境管理体制不健全以及农村饮用水源的分散性、污染行为的隐蔽性特点等，导致监管困难。现行法律存在很多法律空白,有待完善。因此，应该制定和完善一系列农村饮用水源保护制度，如农村饮用水源保护区制度、农村饮用水源保护应急制度、农村饮用水源限期治理制度、农村饮用水源排污收费制度、农村饮用水源水质标准制度、农村饮用水源水质监测制度等，增强农村饮用水源保护制度的可操作性、实效性。

4.制定《农村畜禽养殖污染防治法》。近年来，伴随畜禽生产的规模化、集约化等的推广，因畜禽粪便、污水、恶臭等引起环境污染事件常有发生 [9]，农村畜禽养殖污染已经成为农业面源污染的主要来源之一。目前，我国涉及的法律主要有《畜牧法》、《固体废物污染环境防治法》、《清洁生产促进法》和《水污染防治法》、《大气污染防治法》等。其中，《畜牧法》是我国目前唯一一部对畜禽养殖污染防治作了详细规定的法律，但不足在于：其性质为“产业法”，主要目的并不是污染防治，而是规范畜牧业生产经营行为、促进畜牧业的发展。国家环境保护总局于2001 年颁布了《畜禽养殖污染防治管理办法》、《畜禽养殖业污染物排放标准》、《畜禽养殖业污染防治技术规范》。其中，《畜禽养殖污染防治管理办法》是我国仅有的一部专门对畜禽养殖污染作出规定的规章，对污染防治原则、“新改扩”建养殖场的环境评价和选址、污染控制设施的“三同时”、排污申报登记、排放标准、排污许可证、排污费、超标准排污费、污染控制设施及措施、违法的法律责任等都作了规定。 [10]一些地方也制定了相关规章。这是我国现有畜禽养殖污染防治立法现状。总体看，我国现有畜禽养殖污染防治立法较薄弱，仅有《畜牧法》对污染控制作了少量规定，《畜禽养殖污染防治管理办法》虽然有专门规定，但其法律效力太低、权威不够。因此，建议制订一部专门性《畜禽养殖污染防治法》，加强对畜禽养殖污染的防治力度；应注意畜禽养殖污染本身的特点，吸收清洁生产、循环经济的理念，借鉴欧美国家综合运用法律和补贴、税收、押金退还、环境债券、排污许可证交易等经济激励手段来防治污染的经验，提倡对畜禽养殖污染变废为宝、循环利用等。

5.创新农村环境管理体制。环境管理体制，又称为环境监管体制，“是指国家环境保护监督管理机构的设置，以及这些机构之间环境保护监督管理权限的划分。”!环境管理体制对直接影响到环境管理和环境执法的效果，在环境管理中起决定性作用，“一般认为，一国环境管理体制的现状直接反映了该国对环境和环境问题的认识水平，体现着该国环境管理的范围和要求，环境管理体制的强弱显示了该国环境管理的能力和程度，是该国环境政策的重要表现，是环境法制完善程度的重要标志。”@我国农村环境问题日益恶化的原因之一，就在于环境管理体制的不健全导致监管不力、出现监管的“真空地带”。我国现行环境管理体制分四级，中央为环境保护部（原国家环保总局）、地方为省、市、县三级，因而县级环保机构是最基层的环境管理机构，处于对全国城市和农村环境管理的最前线，其环境管理的效果直接影响全国环境管理状况。而乡镇一级基本没有设立专门的环保机构，县级环保机构由于资金、人员、设备等因素，对农村环境问题往往是力不从心，无力顾及，新农村建设过程中出现的环境问题，很难得到及时解决。因此，要改变农村环境日益恶化的趋势，必须进行农村环境管理体制的变革、创新，方向是对城市环保部门的基层环境管理体制向农村适当延伸、设立派出机构，即在乡镇、村一级设立环境监测站或环保专干、环保监督员等，加大农村环保监督力度。#同时，在设立农村环保派出机构时，要协调好与村委会的环境管理关系，可赋予村委会一定的环境管理辅助职能，消除农村环境执法的真空。

6.环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度，是公民或团体为维护环境公益，在环境公益遭受侵害或有侵害之虞时，对侵害环境公益者向法院提起诉讼的制度。它对于发挥环保公众参与、防止新农村建设中的违法乱建设、违法规划等，防止大建设变成大破坏，有重要的制度价值。目前我国一些地方已有实践探索，如2008年贵阳检察院诉熊金志等违法建设案，但实践中的案例之原告多为政府、检察院等，未见公民、环保NGO等身影，反映了目前的环境公益诉讼实践有“作秀”之嫌、公众参与缺位，不具有普遍意义。这呼呼立法上该制度的确立。在制度建构上，美国成功的“公民诉讼”制度值得借鉴，其特点在于原告资格和被告（从另一视角看即被诉行为）都很广泛。原告可以是任何人，甚至包括企业、州政府、乃至美国政府等；被告分二大类：一为包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源；一为环境保护署长。并且还规定了60天的事前告知程序，为被告主管机关主动采取行动纠正错误提供机会，其目的在于通过诉讼的压力推动环保执法。 [10]我国在建立环境公益诉讼制度时也要放宽原告资格限制,并将环境污染、破坏行为和监管机关行政不作为涵盖进被诉行为，以发挥环保公众参与、增强对危害环境行为等的威慑力、降低执法成本。此外还有一些具体问题需要进一步研究，如该制度在公益诉讼制度中的体系处理、管辖制度、诉讼费用制度、重复起诉的处理等。
 【作者简介】

黄锡生,男，重庆大学法学院，教授，博士生导师，副院长，研究方向：环境与资源保护法学；段小兵，男，重庆大学法学院博士研究生，研究方向：环境与资源保护法学。
 
【注释】

[1] 黄禄星、黄国勤：《农村资源、生态环境问题与社会主义新农村建设》，载《江西农业大学学报》第5卷第3期.，第29页。
[2] 李克强副总理讲话：《要切实把农村环保放到更加重要的战略地位》，载《环境保护》2008年第8期A,第5页。
[3]毛如柏：《我国的环境问题和环境立法》，载《法学评论》2008年第2期，第3页。
[4]农村环境污染与城市环境污染的不同，主要是由于农业生产、生活与工业生产、城市生活对环境影响的具体方式不同，体现在污染物的产生、种类、危害后果、防治等各方面都有一定的特殊性，因而需要单独立法保护农村环境。从历史的角度看，在工业发展到一定程度以前，由于农村环境的自净能力大大高于城市，农村环境立法的必要性不太明显；而当工业发展到一定程度后，城市污染转移到农村以及农业生产本身污染的严重化，超出农村环境的自净能力，这时农村环境单独立法保护的必要性就更突出了。
[5]如现行排污收费制度就是为控制工业污染设立。通过总量控制、许可证、排污收费、超标罚款、排污口规范等措施，控制大量的企业排污活动。但它对面广、分散、隐蔽的农村生产、生活排污行为却无能为力。
[6]张建伟：《环境优美乡镇和生态村建设若干环境问题研究》，载《中国地质大学学报》2008年第6期，第13页。
[7] 虽然我国宪法和环境基本法中没有明文规定公民的“环境权”，但笔者认为，包括农民在内的公民的各种环境权益应该受到法律的保护。当然，公民能否以“环境权”或者“环境权益”为诉讼标的直接提起诉讼？这涉及到对“环境权”的制度性质和权利定位，即“环境权”到底是一种自然权利、宪法性权利、还是环境法上的权利、甚至是民法上权利？对此，笔者主张将“环境权”定位为一种概括性的宪法性权利，相应地，应该在宪法中加入对公民环境权的宣示性条款，并不得以其为诉讼标的直接起诉，而通过国家环境管理、刑事保护和民事救济（对具体涉及环境权益的民事权利的救济）等保护，这样可以避免“环境权”理论的泛滥造成理论的混乱和不被司法实践所认同的局面。
[8] 汪再详：《中国土壤污染防治立法述评》，载《法学评论》2008年第3期，第82 页。
[9]在有的国家，如日本，就用“蓄产公害”概念来突出畜禽养殖污染的严重性。
[10] 张陆彪、彭新宇：《我国畜禽养殖污染防治的立法思考》，载《环境保护》2007年第1期A，第40页。