野生保护动物致害补偿制度的构建

【学科分类】环境保护法

　　【摘要】野生保护动物致害事件频繁发生，而受害人在遭受侵害后往往因为缺乏相应的法律依据而得不到应有的补偿。本文从我国现行野生保护动物致害补偿制度的规定入手，分析了现存法律制度的缺陷，对完善补偿制度，确定补偿对象、补偿主体、补偿范围和标准、补偿资金和救济渠道等问题提出了具体的建议。期望受害人的合法权益能够通过法律的完善得到真正的保护。

　　【英文摘要】The matters of the hurt by the protective wild animals frequently happened, but the victims always cannot get the compensation after they were hurt , because there is no legal basis for it. This article started from the current provisions of the compensation system for the hurt by the protective wild animals, analyzed the defects of the current legal system, made specific recommendations for the problems that completing the compensation system, determining the compensation object, the compensation subject, the ranges and standards of the compensation, the compensation funds and the relief channels. Desiring the legitimate rights and interests of the victims could get real protection by completing the laws.

　　【关键词】野生保护动物致害；致害补偿；立法完善

　　【英文关键词】the hurt by the protective Wild Animals; compensation for the hurt; completing legislation

　　【写作年份】2009年

　　【正文】

　　黑龙江省鹤岗市西郊的新发村地处小兴安岭余脉的山脚，森林里栖息着许多野生保护动物，它们经常下山毁坏农民的庄稼，有时甚至伤人。2006年8月1日，该村村民王庆山在田头遭遇两只黑熊的袭击。王庆山发现黑熊后，还没等他反应过来，黑熊一掌击昏王庆山，用利爪将其头皮撕成几瓣。昏迷后醒来的王庆山，忍着剧痛骑摩托车回家求救，后经医院抢救，王庆山终于死里逃生。可是当他向政府部门请求补偿时，因没有具体的补偿办法而遭到拒绝。王庆山不明白，“人打野生动物犯法，野生动物伤人为什么就不能补偿呢”？

　　

　　在我国，类似野生保护动物侵害公民人身、财产的现象屡见不鲜，尤其在较为偏远、相对闭塞、野生动物保护较好的地区，野生保护动物致害事件频发。损害发生后受害人不能得到及时、有效的补偿，合法权益得不到保护，致使社会矛盾日益加剧。所以，野生保护动物致害的补偿问题亟待解决。

　　

　　一、野生保护动物致害补偿的涵义

　　

　　（一）野生保护动物的界定

　　

　　野生保护动物是野生动物中的一部分。我国《野生动物保护法》第2条对野生保护动物的含义做出了明确规定，即“本法规定保护的野生动物，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。”为了确定野生保护动物的范围，《野生动物保护法》规定了保护名录制度，凡是列入国家和地方重点保护野生动物名录的野生动物，都是《野生动物保护法》所保护的对象。其他的野生动物也受到相关法律的保护。[1]

　　

　　（二）野生保护动物的致害

　　

　　近些年来，我国十分重视野生动物的保护工作，建立了很多旨在保护野生动物的自然保护区和野生动物保护基地，使我国珍贵、濒危的野生动物得到了有效的保护。随着野生保护动物数量的增加，野生保护动物致害的现象也频繁发生。本文序言中介绍的就是野生保护动物致害的典型事例。

　　

　　但何谓野生保护动物致害，从现行立法看，没有对野生保护动物致害做出明确解释。我国《野生动物保护法》第14条只原则规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。《陆生野生动物保护实施条例》第十条也规定，“有关单位和个人对国家和地方重点保护野生动物可能造成的危害，应当采取防范措施。因保护国家和地方重点保护野生动物受到损失的，可以向当地人民政府野生动物行政主管部门提出补偿要求。” 对这一规定有人理解为，只能是在保护国家和地方重点保护野生动物的过程中，受到野生保护动物侵害，使其财产或人身遭受损害的，才构成野生保护动物致害。如为野生保护动物进行治疗中受到伤害、喂养野生保护动物中受到伤害、或为了建立野生保护动物保护区或繁殖基地而需要毁坏农作物所造成的损害。还有人认为，“保护”的内容应包括为保护野生保护动物而做出的积极的作为行为，如因设立自然保护区等给土地所有人或使用人自由使用土地造成限制、造成土地价值降低等应增加的收入没有增加的；也应包括遭受野生保护动物的攻击而导致的人身财产损害；以及为保护人身财产免遭野生保护动物侵害而做出的积极投入，如挖沟、筑墙等。这样“致害”就应当理解为，为保护野生保护动物而造成的固有财产的消极减损、积极投入及可期待利益的丧失。[2]

　　

　　笔者认为，对野生保护动物的致害应当做广义理解。这种致害既应当包括在保护国家和地方重点保护野生动物的过程中，受到野生保护动物侵害，使其财产或人身遭受损害的情况；还应当包括野生保护动物在活动中，造成他人的财产或人身损害的情况（如序言中所介绍的情况）。而后者是比较普遍的，经常发生的，难以预防的。将这一情况排除在野生保护动物致害之外，使受害人得不到补偿是不公平的。所以，野生保护动物致害可以定义为，受保护的野生动物在活动中，对他人的财产或人身造成损害的现象。这里所讲的对财产损害包括对农作物、种植物、人工饲养的禽畜、房屋和其他构筑物等造成的损害。对人身的损害包括对人的身体损害和精神的损害。

　　

　　（三）野生保护动物致害的特点

　　

　　野生保护动物致害与非保护的野生动物致害不同，其特点表现在：

　　

　　1．野生保护动物的致害难以预防。能够造成他人财产或人身损害的野生动物，一般都是分布在自然界中的，较为凶猛的动物。这些动物居无定所，行迹不定，对人的攻击力极强，对财产的破坏性也较大。加之保护野生动物的措施很严格，常人对野生保护动物的侵害难以防范。

　　

　　2．侵害的证据不易收集。野生保护动物造成侵害时，一般都是在较僻静，人迹较少的地方或夜间。造成损害后受害人很难收集到确切的证据，来证明是哪种野生保护动物造成的损害或者损害的后果有多大。这为以后确定损害发生的原因，以及要求补偿造成困难和障碍。

　　

　　3．责任主体不明确。野生保护动物的活动范围较大，不受地域的限制。在其造成损害后，应当由哪个地方政府或政府的哪个部门对其损害后果负责是不明确的。现实中，政府为了减轻责任，互相推诿的现象也时有发生。

　　

　　4．间接损失不易认定。这里讲的损失应当是受害人的实际损失，既包括直接损失，也包括间接损失；既有物质上的损失，也有精神上的损失。直接损失比较好认定，有规可循，但间接损失认定就比较困难。如野生保护动物咬死了农户一头牛，牛被咬死后农户无法耕田或使用牛做其他事情，由此给农户带来的损失是可以预见的。但准确认定农户的这些损失是比较困难的，补偿时很难充分考虑。

　　

　　二、建立野生保护动物致害补偿制度的必要性

　　

　　野生保护动物致害的补偿问题，在现行的《野生动物保护法》中有原则性规定，同时该法还授权地方各省级人民政府制定具体的补偿办法。但《野生动物保护法》已经实施了近21年，针对野生保护动物致害补偿问题的立法还停留在原则或抽象的规定上，实践中难于具体适用。因此，构建野生保护动物致害补偿制度十分必要。

　　

　　（一）有利于保护受害人合法权益

　　

　　通过上面的论述我们可以发现，野生保护动物致害事件多发并且难以预防。而且对于受害人补偿的相应法律制度并没有完全建立起来，致使受害人在受害后得不到有效的补偿。因此，建立健全野生保护动物致害补偿的法律制度，使受害者能够得到及时有效的补偿，全面保护受害人的合法权益具有实际意义。

　　

　　（二）维护社会稳定，实现社会公平

　　

　　野生保护动物致害事件多发生在经济较不发达的地区，受害人往往不具有独自承担损失的能力，如果受害人的损失得不到及时有效的补偿，势必给本不富裕的生活增添额外的负担，容易引发受害人的仇视心里，给整个社会的稳定及发展带来隐患。另外，根据《野生动物保护法》第三条关于“野生动物资源属于国家所有”的规定，明确了国家是野生保护动物的所有人。国家为了更好地保护野生动物，用立法的形式规定了很多保护野生动物的措施，如维护野生动物的栖息环境，禁止伤害野生保护动物，要求人们自觉遵守，违者要受到严厉的处罚。同时，国家也应当对野生保护动物造成的不良后果承担责任，对野生保护动物的侵害给予补偿，这是实现社会公平的基本要求。

　　

　　（三）有利于保护野生保护动物

　　

　　野生动物保护法保护的野生动物，是珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。它们体现了生物的多样性，维系着生态的平衡。保护野生动物，不仅是为了保护稀缺的野生动物物种资源，更重要的是要维护生物多样性，维持生态平衡。从人类可持续发展的角度来看，野生动物是连接人类和自然界的天然桥梁，在整个生物圈和生态链中起着举足轻重的作用。因此，保护野生动物是每个人应尽的义务，更是国家的职责。[3]而对于那些因为所处地理位置或其他因素影响而受到野生动物侵袭的个人，在他们受到野生动物的侵害，人身或财产受到损失的情况下，倘若国家没有完善的损失补偿制度对受害人的利益加以保护，将激化野生动物跟人类的生存矛盾，削弱公民保护野生动物的积极性，甚至为了避免受害可能会伤害野生动物，从而不利于对野生动物的保护。因此，国家应当建立完善的补偿制度，对野生保护动物造成的损失承担责任，使受害人得到公平的补偿。

　　

　　三、野生保护动物致害补偿的立法现状及存在的不足

　　

　　（一）野生保护动物致害补偿的立法现状

　　

　　1．国家关于野生保护动物致害补偿的规定

　　

　　到目前为止，国家没有一部法律或行政法规对野生保护动物致害补偿问题加以系统的规定。有关的规定最早见于1988年颁布的《中华人民共和国野生动物保护法》。该法第14条规定“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。2004年《中华人民共和国野生动物保护法》修改后，关于野生保护动物致害的补偿问题仍沿用原来的规定。

　　

　　除此之外，1992年2月国务院批准、林业部发布的《中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》第10条做了进一步规定，即“有关单位和个人对国家和地方重点保护野生动物可能造成的危害，应当采取防范措施。因保护国家和地方重点保护野生动物受到损失的，可以向当地人民政府野生动物行政主管部门提出补偿要求，经调查属实并确实需要补偿的，由当地人民政府按照省、自治区、直辖市人民政府有关规定给予补偿”。

　　

　　这两条规定是目前我国仅有的由国家制定的关于野生保护动物致害补偿的直接法律依据。

　　

　　2.地方关于野生保护动物致害补偿的规定

　　

　　根据我国《野生动物保护法》和《陆生野生动物保护实施条例》的规定，关于野生保护动物致害的具体补偿办法授权各省级人民政府制定。

　　

　　目前全国大多数省、自治区、直辖市都制定了实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法或条例。在这些办法或条例中，很多都对野生保护动物致害的补偿问题做了原则性规定，如辽宁省实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法第十二条规定，“因保护国家和省重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由政府给予补偿。补偿办法由省人民政府另行制定”。四川省《中华人民共和国野生动物保护法》实施办法第十五条规定，“因保护野生动物，造成农作物或其它损失的，应给予补偿。补偿经费由省、市、州、县人民政府承担。具体补偿办法，由省人民政府制定”。福建省实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法第十条规定，“因保护国家和省重点保护野生动物而造成农作物和其他损失的，经所在地县级野生动物主管部门调查核实，报同级人民政府批准后予补偿。具体补偿办法由省人民政府规定”。陕西省实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法第十二条规定，“对危害人畜安全和损坏农作物的重点保护野生动物，当地人民政府及有关单位和个人应积极采取预防、控制措施。因保护国家和省重点保护野生动物，造成农作物或其他损失的，应予以补偿。具体补偿办法，由省人民政府制定”。也有的省份虽然制定了实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法，但没有规定野生保护动物致害的补偿问题。如河南省实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法中就没有规定这部分内容。

　　

　　目前，办法或条例中提到的补偿办法，各省、自治区、直辖市政府基本没有制定。

　　

　　（二）野生保护动物致害补偿规定存在的不足

　　

　　我国野生保护动物致害补偿的规定已经有21年了，但补偿制度的构建进展缓慢，存在的问题甚多。主要表现在以下几个方面：

　　

　　1．补偿制度立法滞后

　　

　　虽然《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》和地方关于实施《野生动物保护法》的办法或条例，对野生保护动物致害的补偿问题做了规定,但这些规定是原则性的，对补偿主体、损失范围的核定、补偿标准、补偿对象、发放期限、请求补偿的程序，以及产生纠纷后的救济渠道等问题都没有做具体的规定。[4]而地方省级政府又迟迟不出台补偿办法。导致实践中因没有具体的补偿办法，无法落实补偿规定，受害人的损失长期得不到补偿。

　　

　　另外，各地方政府对于各自立法权的行使做出不同的表现。有些地方政府迟迟不对补偿制度加以规定，有些地方政府仅做了缺乏实际操作性的概括的规定，不制定配套的补偿办法。仅有少数政府对此做了具体规定。各地区补偿的立法进程不平衡,跟不上实际要求,使得在遭遇野生保护动物致害时,补偿缺少依据。

　　

　　2．补偿对象的范围模糊

　　

　　在补偿对象上，是因保护国家和地方重点保护野生动物，而造成损失才可以得到补偿；还是野生保护动物只要造成他人的损害，受害人都可以要求补偿？对这个问题，《野生动物保护法》的规定是模糊不清的。《野生动物保护法》第14条规定，“因保护国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，由当地政府给予补偿，补偿办法由省、自治区、直辖市政府制定”。从文字上理解，《野生动物保护法》规定的补偿对象只对因保护国家和地方重点保护野生动物，而造成农作物或者其他损失的受害者，不包括野生保护动物在“自由活动”期间，造成他人的财产或人身损害的受害者。如果得出这样的结论，《野生动物保护法》的规定情况显然是不恰当的。

　　

　　3．补偿主体不明确

　　

　　我国《野生动物保护法》和《陆生野生动物保护实施条例》均规定野生保护动物致害，由当地政府给予补偿。表面上看来似乎对野生保护动物致害的补偿主体做出了明确的规定，但是仔细分析我们可以发现，法律并没有对“当地政府”进行明确界定。那么，补偿主体是省级政府还是市级、县级、乡级政府；是政府还是政府的职能部门；是某一个政府或政府部门还是不同的政府或者政府部门都有补偿责任？这样的问题至少应当在地方制定的实施办法或条例中加以明确。而大多数省制定的实施办法或条例中，关于野生保护动物致害补偿的问题，都是照搬《野生动物保护法》的原则规定，不做明确、具体的规定，实际上是在有意回避。

　　

　　4．补偿资金没有保障

　　

　　我国《野生动物保护法》规定，因保护国家和地方重点保护的野生动物造成农作物和其他损失的，由当地政府给予补偿，即由事件发生地的政府出钱补偿。这笔钱从何而出是问题的关键。一方面，野生保护动物栖息的地区大多为相对偏远闭塞的地方，那里自然资源丰富，具有巨大的潜在经济价值。但由于保护野生动物的需要，国家往往在这些地区建立各种野生动物保护区或自然保护区，从而阻碍了资源的开发利用、限制了这些地区的经济发展，当地政府的财政收入不充裕,没有能力承担这种责任；另一方面，政府没有将野生保护动物致害的补偿费用纳入预算，缺少相应的资金用于补偿；第三就是，保护野生动物的基金没有建立，保护野生动物方面的收入不能做到专款专用；第四是上级政府给予的补助资金不固定。所以，当地政府没有足够的能力承担补偿责任。这也是各地政府不积极制定补偿办法的一个主要原因。

　　

　　5．补偿的范围和标准不统一

　　

　　野生保护动物致害补偿中，对于补偿范围和补偿标准缺乏统一的规定。哪些损害可以补偿，哪些损害不予补偿，具体以什么标准给予补偿均没有一个统一的规定。在补偿时受人为因素影响过多，政府的自由裁量权过大，受害人的合法利益难以保障。

　　6．补偿的救济渠道缺失

　　

　　权利有救济才有保障。虽然《野生动物保护法》规定了受到野生保护动物侵害的可以得到补偿，个别省也规定了请求补偿的程序。如

　　

　　福建省实施《中华人民共和国野生动物保护法》办法第十条规定，“因保护国家和省重点保护野生动物而造成农作物和其他损失的，经所在地县级野生动物主管部门调查核实，报同级人民政府批准后予补偿。但这些规定，没有明确受害人对有关部门的调查核实不同意，或者对当地政府的补偿不认可应当如何处理。受害人能否要求重新调查或能否要求上一级有关部门进行调查？对当地政府的补偿不服能否提起复议或诉讼，是行政诉讼还是民事诉讼？所以，经常出现受害人受害后得不到应有的补偿，而投诉无门的情况。

　　

　　四、完善野生保护动物致害补偿制度的建议

　　

　　针对野生保护动物致害补偿制度存在的不足，在修订《野生动物保护法》和制定有关的法律、法规时，应当在以下几个方面加以完善：

　　

　　（一）专门规定野生保护动物致害的补偿制度

　　

　　野生保护动物致害后，受害人得不到补偿的根本原因在于，《野生动物保护法》的规定太原则无法执行。地方省级政府又不积极制定配套的补偿办法，造成处理受害人补偿问题时无法可依。因此，解决这一问题的办法是收回立法权，在《野生动物保护法》中设专章统一规定补偿的对象、补偿的主体、补偿的范围、补偿资金的来源，以及补偿的救济渠道等问题。

　　

　　关于补偿标准的问题，考虑各地区的差异，可以授权地方省级政府通过立法加以规定，但应当限定其在一定期限内必须做出规定。逾期不作规定的，受害人可以对补偿的主体提起民事诉讼，由人民法院对补偿做出判决。或者《野生动物保护法》对补偿标准问题做一个原则规定，允许地方政府在《野生动物保护法》规定的补偿标准范围内规定地方的补偿标准。如果地方政府不作规定，就执行《野生动物保护法》的统一规定。总之，野生保护动物致害补偿制度的建立，必须解决地方政府消极对抗的问题，使受害人的权益得到充分保护。

　　

　　（二）规范补偿的对象

　　

　　鉴于《野生动物保护法》第十四条关于补偿对象范围模糊的缺陷，可以将该条中“因保护”三个字删除。这样凡是国家和地方重点保护野生动物，造成农作物或者其他损失的，受害人都可以得到补偿。扩大野生保护动物致害的补偿对象，将有利于调动广大群众保护野生动物的积极性，促进生态的良性循环。

　　

　　（三）明确补偿的义务主体

　　

　　我国《野生动物保护法》规定，野生保护动物致害的补偿主体是当地政府。笔者认为，当地政府这一提法是一个模糊的概念，人们很难分清哪一个部门代表当地政府。而且，造成致害的野生保护动物可能与当地政府没有任何关系，一概都由当地政府承担这一责任并不妥当。这也是当地政府不积极制定补偿办法的主要原因。因此，确定补偿的义务主体可以从以下几个方面考虑：

　　

　　1．设立野生动物保护区或自然保护区的地区，一般都成立了专门的管理机构，当野生保护动物致害时，应由保护区的管理机构负责补偿。

　　

　　2．没有设立保护区的地方，应当由致害事件发生地的野生动物保护机构或管理机构承担补偿责任。如我国《野生动物保护法》第7条规定：“国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作，省、自治区、直辖市政府林业主管部门主管本行政区域内陆生野生动物管理工作”据此规定，对于陆生野生保护动物致害的补偿义务实施机关应具体规定为各级林业主管部门，对于水生野生保护动物致害的补偿义务机关应具体规定为渔业主管部门。[5]

　　

　　3．如果致害事件涉及跨行政区域，没有明确机构承担补偿责任的，可以由两个或多个行政区域的共同上级的野生保护动物管理机构负责补偿。

　　

　　第四，地方政府不直接作为补偿的主体，主要负责对野生保护动物管理部门的监督和处理因补偿产生的纠纷。

　　

　　4．拓宽补偿资金来源

　　

　　保护野生动物是国家的一项公益事业，它需要足够的资金支撑。要解决野生保护动物致害补偿资金不足的问题，应当以县级以上政府为单位建立野生动物保护基金。基金的来源可以在预算中安排一部分；在财政转移支付中提取一部分；由上级有关部门在野生动物保护经费中分配一部分；野生动物保护部门的罚没收入也可以投入基金中。还可以包括社会捐赠、国际资助等。[6]这样，在发生野生保护动物致害事件时，补偿资金可以从基金中列支，从而减轻当地政府的财政压力，也保证了补偿资金来源的稳定。

　　

　　5．明确规定补偿范围

　　

　　为了使补偿制度具有规范性、公平性和可操作性，在确定补偿范围时，可以借鉴人身损害赔偿的立法，将补偿的范围和标准一一列举，凡法律规定应当补偿的项目，都应当按照规定给予补偿。这样做可以规范补偿范围，减少补偿部门的自由裁量权，体现法律的公平、公正。

　　

　　6．明确补偿的救济渠道

　　

　　《野生动物保护法》规定受到野生保护动物侵害的可以得到补偿。但在补偿的过程中，可能会出现应当给予补偿的政府部门不予补偿；给补偿的情况下，补偿的范围、标准不符合规定；不在规定的期间内给予补偿，久拖不决；或者受害人对补偿的决定不服等情况。面对这些问题，《野生动物保护法》应当规定相应的救济渠道，解决补偿过程中出现的问题，规范政府部门的补偿行为，维护受害人的合法权益。

　　

　　考虑到野生保护动物致害的补偿，是政府履行行政职能的一部分，在补偿过程中产生的纠纷，先由政府通过行政手段解决更为有利，它便于受害人接受，而且程序简单，效率高。所以可以规定行政解决程序前置，即发生补偿纠纷后，受害人可以按照法律规定程序，先请求补偿义务主体的同级人民政府或上一级业务主管部门处理。受害人对处理决定不服的，才可以向人民法院提起民事诉讼。这种诉讼定性为民事诉讼的理由是，请求补偿是受害人的民事权益，处理受害人民事权益时应当适用民事诉讼程序。在民事诉讼中，对补偿的金额可以适用调解的规定。

　　

　　综上，构建完善的野生保护动物致害补偿制度，最核心的问题是完善立法，解决法律、法规的缺陷和漏洞，为野生保护动物致害的补偿提供切实可行的法律依据，使受害人的利益得到充分保障。

　　【作者简介】

　　田增，辽宁大学法学院副教授，硕士研究生导师；李依桐，辽宁大学法学院环境法硕士研究生。

　　【注释】

　　[1][1]如《野生动物保护法》第2条第4款还规定，濒危的水生野生动物以外的其他野生动物的保护，适用《渔业法》的规定。

　　[2] 参见曹树青.野生动物保护中的几个法律问题，[J].河北法学，2004，（7）

　　[3]金月蓉.试论野生动物致人损害的救济问题[J].广西政法管理干部学院学报，2004，（01）

　　[4]李伟，谢屹，姚星期，温亚利. 野生动物损害补偿问题研究[J].林业调查规划，2007，32（6）

　　[5]参见邱之岫.野生动物侵权法律探讨[J].探索与争鸣，2006，（05）

　　[6]参见骆元卡.野生动物致害的国家赔偿及其法制完善[J].广西右江民族师专学报，2006，（01）