诉求分类和分流处理——构建涉诉信访解决规范之道

有信访行为，就必有信访诉求。

涉诉信访之诉求，是涉诉信访人以法院受理的诉讼、执行案件为指向，不服生效裁判，或认为执行不作为、乱作为，或对案件承办人职业行为和职业品质提出质疑，要求案件承办单位或承办个人承担上述行为的政治、法律和经济责任之请求。涉诉信访诉求从初访到息访，随着处访时间的推移和处访过程的演进而不断发生变化。变化的主要特点有二：一是诉求值增加；二是诉求量扩展。诉求值增加，即单个诉求增加诉求值，从初访的低要求，提升为高要求，从正常要求附加上非理性要求；诉求量的扩展，即增加诉求数量，从单个或仅针对诉讼案件提出诉求发展为超出诉讼案件范畴的、不属于法院职权处置的多种社会性诉求。无论是诉求值的增加，还是诉求量的扩展，都将增大息访难度。

现行涉诉信访的处理，是以信访人确定涉诉信访个案，以被访对象——法院作为处访主体，而不是以诉求指向确定信访个案并确定接访、处访责任主体，因此无论是属于法院职权和职责范畴处理的诉求，还是不属于法院职权和职责范畴处理的诉求，都由法院接访并 捆绑处置。事实上，法院除能解决诉讼案件以内的涉诉诉求以外，由于并不承担，也无能力承担其他社会职能，为达到涉诉信访个案息访目的，一方面迫使具有独立行使审判权的法院，放下法律尊严的架子，寻求其他社会管理部门的协助，涉法诉求和其他信访诉求都混同用行政方式解决，不仅其他信访诉求不能用司法审查做出终局性结论，连同法院已经终局的裁判也失去了终局性，重新回归纠纷状态，甚至是更加冲突化了的社会矛盾和纠纷；另一方面因受制于部门帮助的力度，造成法院处理涉诉信访异常困难，产生大量缠访、闹访事件，既困扰党委和政府正常的社会管理，又严重干扰正常司法和执法，严重损害司法权威。

本文根据对涉诉信访诉求的实证分析，非难捆绑处置涉诉信访之方式，拟将涉诉诉求进行分类，并提出按照诉求指向，依据不同职权和职责分流处置的建议，求教于同仁。

一、个案——探析诉求变化和特点

案例A 孙某丈夫2004年5月10日患感冒，在彭某所开个体诊所就诊，因药物过敏而死亡。检察机关以彭某犯非法行医罪，提起公诉，孙某和女儿等一并提起附带民事诉讼。法院审理认为“彭某有行医执业证照，未年检是行政违法行为”，故不构成非法行医罪，检察机关随之撤回起诉。孙对检察机关撤回起诉表示强烈不满，纠缠检察机关，同年11月22日检察机关再次以彭某的行为构成非法行医罪，向法院公诉。法院在审理中，就民事赔偿部分组织孙某等与彭某等达成调解，彭某赔偿6万元；之后法院以医疗事故罪判处彭某有期徒刑二年六个月。

判决后，彭某未提出上诉，但彭某因服刑没有履行达成的赔偿调解协议。

孙某以彭某赔偿没有按期到位，提出调解反悔，同时认为对彭某刑事判决“定性错误，判刑过轻”，开始到各级机关上访。其上访最初诉求是：案件再审；赔偿款执行到位。

孙某的不服获得检察支持，检察机关对该案提出抗诉，致法院启动再审程序。再审时，对彭某的刑事部分“维持原判”，民事赔偿在彭某亲朋的帮助下到位3万元。

孙某对再审不服，继续上访，同时新增加两个诉求：一是为女儿筹措5万元（含执行款3万）治疗眼疾；二是为孙某安排岗位，解决生活出路。孙某的信访诉求在基层法院和中院没有得到满足，孙进京上访，县乡领导多次接访，孙于是又增加一个诉求，即追究法官错判责任，同时增加治疗女儿眼病诉求值，由原来的5万增加为10万元。

该信访案历时5年，信访诉求量从最初的2个逐渐增加为5个，其中的单个诉求值从5万增加到10万。

案例B 林某开店，向刘某借款6万余元，后经营不善歇业。法院判林某偿还刘某借款本息，林某没有依判决履行，法院多次执行未果。刘某组织人将林某店里有关物质搬走。法院得知后，为防止事态扩大，将刘某搬走的物质予以扣押。此时林某正就店子经营问题与外商洽谈转让，因为此，导致转让未果。林某认为法院的扣押行为影响了他的经营权益，就此信访并进京，信访诉求为：返还扣押物质并赔偿8万元的经营损失。其诉求没有得到满足，林某在奥运期间进京上访，因行为过激被拘留，林某更加不服，在其后组织的听证会上，对原诉求的8万元赔偿增加为80万元。法院委托对扣押物质进行价值鉴定，并抵债给刘某，林某认为鉴定价格低，不服执行，国庆前夕，采取更加过激行动，同时增加两个新诉求：一是解决两个女儿的工作；二是允许他承包一个县重点工程项目。

林某的涉诉诉求量从最初的2个逐渐增加为4个，单个的赔偿诉求值从最初的8万元增加为80万元。

案例C 黄某大儿子是乡村医生，与邻居发生纠纷，被邻居刘某及俩儿子致伤，县级鉴定为轻伤，黄某大儿子自诉到法院，刘某俩儿子外去下落不明，案件中止审理，黄某开始在县级有关部门上访。诉求非常简单直接：督促法院开庭审理。期间，刘某对伤情有异议，后市、省两级鉴定机构进行鉴定，黄某大儿子的伤情变更为轻微伤。因不符合自诉案件受理条件，建议黄某撤回自诉，民事部分缺席审理，但黄某坚持不撤诉，并上访北京。后来，黄某小儿子也与他人发生纠纷，致他人轻伤而外逃，被公安机关通缉。黄某第二次上访北京时，是县委书记亲自接访，黄某将诉求变更为四项：一是开庭审理大儿子的自诉案；二是撤销对小儿子的通缉；三是解决大儿子因为多年未年检而被废止的医生从业资格；四是返还1987年政府对其女儿违反计划生育的罚款；五是撤销1987年其大儿子因妨碍政府执行其姐的计划生育处罚而受到拘留，并赔偿名誉损失3万元。

黄某的诉求量从最初的1个，逐渐发展为5个。

以上是某基层法院3件进京上访挂牌督办的重点案件，分别都有三个以上的信访诉求，仔细研究这些案例的诉求，可以做出如下分类：

从诉求与诉讼案件的关联性分类为：直接诉求与间接诉求。直接诉求是指基于对法院受理、审理或执行的诉讼案件不服，提出纠正或作为的请求。具备两个基本特征：一是针对诉讼案件的裁判和执行提出诉求；二是属于法院职权解决范畴。引起信访人向法院提出直接诉求的原因主要有：一是判决已经生效，甚至执行，但由于经济、社会形势变化，导致法律的修改，政策的变化，新法或新政策较之旧法或旧政策处理幅度不同，故诉请案件改判；或者审判人员职业道德问题曝光，或当事人对周边同类案件裁判结论比较出差异性结论，要求复查、再审改判案件；二是由于义务人履行法律义务困难导致判决未兑现，权利人利用信访影响，由上向下施加压力，促使责任法院加大执行力度，或向基层党委、政府施加综治维稳压力，通过其他渠道垫付执行。案例A之“检察启动抗诉程序促使法院再审、赔偿款执行到位”的两项诉求、案例B之“返还扣押物质并赔偿8万元的经营损失”、案例C之要求法院“开庭审理其儿子的诉讼案件”的诉求，均与法院受理的诉讼、执行案件相关连，而且系属于法院职权范畴解决的诉求，是典型的直接诉求。

间接诉求是指因裁判或执行引起，与诉讼案件裁判和执行相关联但不属于案件裁判法院职权处理的其他的诉求。间接诉求具备两个基本特征：一是诉求指向是诉讼裁判和案件执行；二是诉求处理不属于法院职权解决。案例A之“追究违法审判责任”；案例B之“赔偿经营损失”之诉求，就与诉讼裁判和执行相关联，且不属于法院职权解决。所谓相关联，就是违法审判、执行了，就要追究审判、执行人员的责任，但追究违法责任职权为检察机关和人大，是职务性违法，应由检察机关侦查确定，未构成违法审判和执行的责任追究，人大启动罢免程序追究责任。赔偿损失的诉求，则是国家赔偿范畴，须启动国家赔偿程序，由裁判法院的上级法院裁决，因此均属于典型的间接诉求。

从诉求的正当性分类为：合理诉求与附加诉求。合理诉求是完全针对诉讼案件提出的诉求，或者以诉讼案件为由头但确属于其他部门应该解决的请求，基本特征是符合法律、政策规定，具有正当性。案例A之“申请再审、赔偿款执行到位”，案例B之“返还扣押物质”，案例C之“要求法院开庭审理其自诉案件”，都是针对诉讼案件提出的，也是属于法院职权范畴内应答复和解决的问题，是合理诉求，凡直接诉求，即为合理诉求。

附加诉求则是合理诉求的扩张，是在针对诉讼案件提出直接或合理诉求的基础上附加上本应向地方政府答复和解决的诉求。附加诉求需要认真分析，区别对待，附加诉求中，往往包含有合理诉求成份，即其诉求是应该由政府解决而没有解决的请求，要慎重处置，切不可将附加诉求一律归类为无理诉求，在处访中不加重视。比如，案例B之“赔偿因错误扣押造成的损失”， 是针对案件的执行提出的诉求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十六条第一款之“违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的，受害人有取得赔偿的权利” 之规定，信访人要求获得赔偿是法律赋予的权力，是正当诉求，具有合理性，处访中应告知申请国家赔偿或主动承担赔偿责任；案例C之“办理执业证照”这样的诉求，也具有合理性，即医疗卫生行政部门做出准许与否决定。附加诉求亦有无理性的一面，即根本不是诉讼案件引起的，或本也不属于政府解决的问题，而是借涉诉信访要挟党委、政府、法院，达到其获得非法利益目的诉求，俗称“捞油水”。 案例A之“安排工作” 之诉求、案例B之“解决儿女工作和承包工程”之诉求、案例C之“撤销对小儿子的通缉令和撤销计生处罚”之诉求，是对诉讼裁判、执行不服提出信访诉求时，附加上的其他诉求，想通过接访人处访一并解决，从而获得额外利益，由于与诉讼案件无关，具有无理性。

从诉求数量上分类为：单一诉求和多元诉求。诉求纯粹从数量上划分，可分为单一诉求和多元诉求。单一诉求，即是诉求只有一个，而且是直接针对诉讼案件提出的诉求。涉诉信访诉求表现为单一的情况很少，即使有也一般是在初访阶段。多元诉求即两个以上的诉求，是针对诉讼案件提出信访诉求的同时扩展提出要解决的其他社会问题的请求，即是直接诉求、合理诉求、无理诉求的聚合。

诉求变化状况表

案例 诉求数 与诉讼案件关联性诉求（正当诉求） 与诉讼案件无关性诉求（非正当诉求） 诉求变化状况

初访 重访 单个诉求值增加

案例A 5 3 2 2 3 5万

案例B 4 2 2 2 2 75万

案例C 5 1 4 1 4

根据以上案例及分类，可以得出两个一般性结论：一是初访诉求具有直接性、正当性、合理性、适量性特征，重复访则往往掺杂进附加、无理、多量诉求；二是信访人不会固守初访诉求，而是随着处访的进程发生变化，增大单个诉求值，扩大诉求量，导致信访复杂化，从而产生息访“难”。

引起诉求变化大概有以下四大因素：

一是重复信访导致诉求变化。涉诉信访人在初访阶段，其诉求值和诉求量基本是理性的，往往具有单一性、直接性和合理性，一般是仅针对判决裁定提出不服，要求复查再审，或认为执行不作为或乱作为，要求作为或纠正，或对案件承办人职业品德产生怀疑，要求追查和追究责任。初访诉求得不到解决和满足，形成重复访后，因为失望和严重地不满情绪，特别是通过其他信访案件处理的类比效应，信访人就会提高诉求值，增加诉求量，并将应该属于政府其他职能部门解决的诉求附带在涉诉信访中提出，形成多元和无理诉求。

二是信访人结成联系导致诉求变化。现代社会是人与人之间联系交往异常紧密的社会，单个信访人很容易因为共同的利益诉求和心理共鸣形成抱团式信访。单个信访和共同信访在引起的社会关注度上显然有天壤之别：抱团式信访必然引起上级部门和领导重视，抱团式信访必然给管辖地社会综会治理工作以巨大压力。重视和压力的后果是处访责任单位和地方政府在处理上的高度重视，处访单位和地方政府为息访往往迁就于信访人，在处理正当、合理诉求时，连同其无理诉求也一并满足。上级的考核和考查是只看息访之结果，不问息访之过程和后续影响。比如，案例A就曾经联系了4案当事人共同上访北京，在政法委和法院处访期间，4案信访人每星期聚会一次，互通信访处理情况，商讨行动计划，上访时经常一同行动，诉求也随之发生变化。

三是领导接访批示导致诉求变化。行政上下级之间有着强力的权力制约，下级服从上级是行政管理的基本原则，特别是上一级对下一级政绩的评价和认可直接关系下一级行政职务的升迁，在一定程度上说，上一级行政领导的批示或指示是下一级行政领导行事的圭臬，遵循的“效力”甚至强于法律和政策，老百姓心理的“青天”情结也即缘于此，尽管有深入的法治宣传和人性的觉悟也不能抹失，有纠纷不是先寻求法律救济，而是寻求权力干预。实践中正是如此，对政府和法院的诉求只要有领导批示了，办理起来就相对容易，就能快速实现利益。因此信访人利用这一特征，在得到领导批示后，信访诉求就随之变化，从直接、合理变化为附加、多元或无理。涉诉信访中领导个人行为的接访和批示，更具负面效应，案件审判做出裁判，是根据程序法设置的程序规范，通过庭审的诉辩对抗，对法律真实的判定，领导并非参与了案件的直接审理，其对是非判断是基于对信访人陈述的单方事实真实的认知，具有片面性，在此基础上领导做出的对裁判案件的任何评价，都不具有法律性，但信访人却以此为尚方宝剑，成为信访人诉求满足的依据，要挟处访人，使信访复杂化。

四是信访利益类比导致诉求变化。信访形势对基层工作的压力，导致基层在处访时时常表现出非理性化，都是将诉求捆绑在一起谈判式解决，谈判中，为了实现信访人息访之目的，实现社会综合治理考核不扣分，包案领导不承担包案责任，往往在有关政策落实上、经济补偿上迁就信访人，满足信访人附加或无理诉求。现代社会是信息化社会，民众之间的交往和相互知情极为便利，信访人出于同一目的和需求，也乐于对整个信访政策和信访处访形势的知情，一旦有信访人从信访中获得了非法利益，其他信访人就会效仿之，信访时提出附加诉求、甚至无理诉求，用重复访和向更高级别访形成政治压力，获取信访的非正常利益。

二、失范——涉诉信访诉求处置的现行方式评价

为解决涉诉信访难题，政法领导机关出台了不少文件，指导接访息访工作，各级法院也在实践中探索了一些有益和有效的方法，息访了大批涉诉信访案件。但勿容讳言，现行处访机制大多是治标不治本的做法，其效益大打折扣，老访反弹，新访不断。

存在的主要问题是：1、涉诉信访接访主体多头，职权混乱。当前涉诉信访接待主体有诉讼案件受理法院及其上级法院，有执法主管部门，如政法委、人大，有各级政府及政府所属信访部门，还有本级领导或上级领导个人接访。受理法院对裁判和法官执业品质具有解释责任，同时本级法院院长发现裁判有错误可以启动再审程序纠正裁判，是当然的接访主体。上级法院由于具有法定的申诉复查权，故也是涉诉信访的法定接待主体。政法委是党委管理执法队伍的机关，对所有执法行为具有管理和监督职能，也是当然的接访主体。法院工作对同级人大负责，审判人员由人大任免，人大仍属于职权接访。但政府及所属信访部门接待涉诉信访或领导个人接访，并作为信访案件加以督办，显然属于超越职权的接访行为。法理逻辑表明，只有司法权能审查行政权，不存在行政权评判否定司法权。法律是解决社会矛盾和纷争的最高和最终形式，通过法律设置的程序、经过法定的审判形式进行的审判、依据法律规定做出的裁判，一旦生效，就具有既判力和拘束力，除运用法律规定的申诉复查再审程序纠正外，其他任何行政权力和个人没有评判和纠正的权力，所以，行政及行政领导不能接访以诉讼案件为基础的涉诉信访。即使是人大和政法委的职权接访，也存在职权不清问题。党的领导是现代司法理念的特征之一，法院的一切工作都应接受党的领导，同时根据法院组织法规定，法院由同级人大选举产生，法官由人大任命，法院接受人大法律监督，人大以及政法委对法院的管理和监督是对人和队伍的管理和监督，是对执法行为的监督，不是对个案审判结果的管理和监督。基于此，如果是法院队伍出了问题，导致审判、执行行为违法，政法委可以建议给予责任纪律处分，人大依据宪法赋予的监督职权，启动罢免程序，罢免违法审判人的审判资格，并由职权机关追究法律责任。因此，以上两职权接访也仅限于对审判、执行人员违法追究诉求的接访，并非对诉讼裁判不服或其他不与诉讼案件相关诉求的接访。

2、涉法信访诉求处置方式行政化，不具法律权威性。现行涉诉接访处访方式，即涉诉信访个案终结，主要有以下方式和条件：领导包案制、听证、签订息访协议等。

领导包案制。即一件涉法信访案，组成由一名领导牵头，配备原诉讼案件承办人和一名信访接待人员的处访工作小组，负责接待、答复和息访。

听证。听证也称听取意见。涉诉信访处置由于没有法律规定的程序规范，于是借用行政处访的所设定的听证程序，即组织上访群众及其亲属，邀请人大代表、政协委员、律师、记者、信访部门、纪检部门、群众代表等参加，听取办案机关对案件办理过程、法律政策依据、处理结论等情况的说明；听取上访群众的陈述意见；由参加听证会的人员进行评述，评判办案机关是否依法按程序办案，裁判结论是否合法和被大众接受，评判上访群众的诉求是否恰当，理由是否充分。理性的目标是：通过听证人员的评判，确认裁判结论社会认可度，评价法官执业的道德状况，被认可的，上访群众要自觉接受，息诉罢访；不被认可，督促裁判做出法院启动程序予以纠正。

签订息访协议。即是与涉法信访人就诉求解决进行协商，协商一致后签订息访协议，从而终结信访。

以上处访程序设计，适用于非涉诉信访是勿容置疑的。

领导包案制。这一工作机制的优势主要体现在：一是领导亲自接待信访人，可得到信访人的心理认同；二、提高行政效率。我国具有行政权力高度集中和运转发达的历史传统，大凡领导重视的事，办理起来就能一路绿灯；三是领导掌握着单位和部门的资源调配权、权力的分配权，领导的行为可以决定事件的走向和落实到位。比如，对涉诉信访的直接诉求或执行不作为督促，领导可以直接决定案件能否进入再审程序，可以直接调动人员组织执行；四是领导有充分的社会人际网络，甚至与其他部门间存在利益制约，对信访人的诉求有办法争取资源予以满足，从而快速息访涉诉信访个案，其短期效益是十分明显的。

听证。一九九六年三月十七日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》，正式确立了听证制度。听证程序是指行政机关为了查明案件事实、公正合理地实施行政处罚，在作出行政处罚决定前通过公开举行由有关利害关系人参加的听证会广泛听取意见的程序。国务院颁布的《信访条例》第三十一条也明确引入听证作为处理信访的必要程序，规定“对信访事项有权处理的行政机关办理信访事项，应当听取信访人陈述事实和理由；必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定。”可见听证既是行政决策程序，也是信访处理必要程序。由于对不服裁判的上访行为也纳入信访管理，因此，涉诉信访处理时，也借用听证程序，公开司法过程和信访诉求及理由，借助公众的评价，如果执法有误，则促使执法纠错，如果执法正确，削弱信访人的社会同情和支持基础，促使信访人服判息访。

但涉诉信访与其他信访不同的特点是，原诉讼案件是经过法定程序审结的，生效判决具有最高效力和终局性，以上处访方式显然不能适用于涉诉信访。

领导包案不能解决裁判错误，只能解决因裁判引发的其他问题。《民事诉讼法》赋予了本院院长如发现裁判错误，可以提交审判委员会决定案件再审，除此而外，法律没有规定其他领导有对生效裁判进行评判的权力，对于涉法信访直接诉求的解决，领导没有决定权。相反，领导包案容易非理性化处访，为了政绩，为了社会稳定，为求信访个案的息访，领导利用手中掌握的公共资源，非正常地调动这些资源，满足信访人的无理或附加诉求，留下社会类比效应之负面作用，诱使不良诉讼当事人效仿之，使涉诉信访之势不能有效遏制，并有导发之势；

将听证作为终结涉诉信访案件的必备程序要件，显然是不恰当的，甚至有违法律精神的。首先，行政行为的听证，旨在广泛听取民众、专家意见，使决策更合乎规律和法律规定，如在此基础上做出了具体行政行为，其合理性、合法性应受司法审查。经过裁判的案件用听证程序来查明、公开事实，司法程序的漏洞用行政程序弥补，显然是国家权力分配和制衡上的逻辑混淆；其次，听证类似于审判中的质证程序，质证是诉辩对抗，是查明事实的最高形式，通过质证和认证，法官依据法律做出裁判，是社会矛盾纠纷的最高和最终裁判程序，经过此程序裁判的纠纷，除非法律设置的救济程序方能审查，否则为终局性结论，行政的听证程序岂能评判司法程序，显然为逻辑性错误。因此，听证从社会效果上看，虽具有透明、公开性、社会知情性特点，但它的作用仅限于向社会公开涉诉信访案的案情，减轻处访单位的社会压力，消除信访人的群众支持基础，同样不能解决涉诉信访的直接诉求，不是涉诉信访解决的有效形式；

息访协议，息访协议有两大预期作用：即终结信访的必要程序性要件；其次是作为无理访的打击依据。但现实中，两大作用均打着折扣：由于协议是信访人和处访者之间通过博弈的结果，且是所有诉求的捆绑式协议，并不是依据诉求指向，在政策上或法律的固定，有时甚至出于政治压力，不惜原则突破政策和法律规定，为息访而一味迁就信访人，满足信访人诉求，为息访而息访。比如，在信访和涉诉信访办理过程中，经常运用的以办理低保（不符合低保条件）、补偿费用、安排临时性工作等满足信访人诉求息访的做法。这种方式，就信访个案来讲是有短期效应的，但社会类比效应非常明显，即只要信访就能获得诉讼案件以外的效益，而此效益明显优于从诉讼对方获得的正当效益，其他涉讼案件人和社会人员效仿之，势必加重涉诉信访形势。同时信访人反悔协议该协议，由于协议不具可诉性，在法律上也无法予以终结，协议的遵守只能靠信访人的良知和理智，对失去理智的信访人，协议没有约束作用；作为无理访的打击依据，也缺乏操作性，信访人只要理智信访，行为不过激，上升到依法打击就比较牵强。由此可见，息访协议的作用仅限于报结一件信访案件，上级信访主管部门对此不予督办，对下级不予通报和影响社会综合治理考核，但不能终结信访行为。

涉诉信访截然信访条例定义的信访不同，其处访方式亦不能遵循信访条例确定的方式，即不能将法律裁判了的纠纷返回依行政方式处理。法律让民众敬仰，最重要的是法律权威不容侵犯，尊严不容玷污，既判力不容改变。涉诉信访是以生效的裁判的诉讼案件为基础的，不服裁判是诉信访的基本前提，其他诉求都是附加或无理诉求，只要裁判这一前提正确，涉法信访就应终结，裁判是否正确，必须经过法律设置的程序，组成合法的组织进行评判，现行法律设置的程序是申诉再审，其他非法律途径都是不恰当的，甚至是违法。正是在这一点上的模糊认识，涉诉信访处置不是以生效裁判对错为前提，运用行政形式接访、处访、息访，涉诉信访屡息屡访，息而重访。

实践中，涉诉信访息访反弹率达45%以上。

三、进路——涉诉信访诉求处置的理性方式探析

正确及时处置初访，是遏制涉诉诉求变化，防止涉诉信访复杂化的前提和关键。实践中，对涉诉初访的接待和处置，由于存在接访主体职责不明、处访机制和制度不健全，套用《信访处理条例》规定的行政方式处置涉法信访，因之规范性和权威性欠缺，使之处访效果低微，成为困扰司法的又一难题。 要破解这一难题，我们需要从以下方面着手。

一、建立科学合理的初访处置工作机制，提高初访处理效益，遏制涉诉诉求变化

首先要实行提级接待初访制度。 提级接待初访，即由作出生效裁判的上级法院接待。首先有法律规定。民事诉讼法第一百七十八条规定“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。”涉诉信访合理和正常诉求无非就是三方面：不服裁判、执行不作为或乱执行，以及追究审判违法和执行责任。不服裁判的法律规定救济方式就是“可以向上一级法院申请再审”，再审是评判原裁判是非的惟一法定方式，所以对裁判不服的信访接待无论是职权还是职责，都是生效裁判的上一级法院；其次具有权威性。民事诉讼法第一百七十八条规定“可以”之用语，意味着不服生效裁判也可以向生效裁判的本级法院申请再审。现实中正是基于此规定，涉诉信访初访接待权归属于一审法院，正如本人不能治本人之病一样（不敢用药，顾及药物副作用），本级法院的复查结论甚至再审结论不能排除维护本院声誉或维护本院裁判人员之嫌疑，故不具有权威性，不是涉诉信访初访的最佳处访形式。由没有利害关系的上一级法院接待和处置对生效裁判不服的初访，其做出的结论就能排除合理怀疑，具有权威性，是信访的终局性裁判。

其次要实行中立初访接访。 中立接访即是信访人基于对违法审判或执行不作为，乱作为的怀疑，而提出处理违法审判人员，并赔偿由此造成的损失，或督促执行。对审判、执行权的法律监督有两种基本形式：检察机关的法律监督和人大的职权监督，如果涉诉信访诉求是对违法审判的追究，涉嫌犯罪的，则接访权应属于人民检察院，人民检察院启动侦查程序做出结论。基于审判、执行违纪的责任追究，根据《人民法院组织法》“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免”的规定，同级人大应为接访人，人大应根据规定启动特别调查程序，启动罢免权，终止违法审判、执行人员的法律资格，并转交有关部门进行纪律处分；因违法审判或执行造成损失，需要国家赔偿的，接访人应告知信访人申请国家赔偿，从而终结信访。

其三建立专职接访工作模式，避免多头接访处访答复不一，导致信访复杂化。在初访接待中，经常出现越级的接访和领导个人行为的接访，越级和领导个人的接访并批示，往往成为信访人要挟被批示单位或领导下级的尚方宝剑，处访的下级为息事宁人，终结信访个案，往往越过法律和政策界线摆平信访个案，形成信访越凶，信访人获利越快越多，其他需要信访的人纷纷效仿的恶性循环局面。同时，审判活动具有严格的程序性和专业性特征的，其中证据的对抗是诉讼胜负的关键，越级接访，不熟习审判过程，也具备对证据对抗的审查，其答复不具有专业性和权威性，即使是对违法审判、执行的追究信访诉求也无权处理和答复，其接待仅是登记和对下督促，加强下级对信访案件的处置责任和力度。所以，接访中要区分涉诉接访和行政接访，行政接访的专业机构是政府所属信访局，相应地，涉诉信访也要建立专职性接访机构，杜绝行政接待涉诉信访和领导个人接访。根据职权规定，宜由法院和人大建立专职接访机构，再根据诉求指向分流处理和答复信访。

二、构建涉诉诉求分类处理机制 避免职权和职责界限而使办理不能导致诉求变化

社会管理因职权和职责不同而分别设立不同的管理部门，各部门只能依职权和职责行使各自的权力，任何超越职权和职责行使权力都构成滥用职权。涉法诉求处置应遵循该原理和原则。

首先要根据部门职权和职责分工，依诉求指向分流解决诉求。涉诉诉求直接、正当和合理的诉求，是应该与诉讼案件有关的，比如，对裁判、执行不服，因错误或违法裁判造成损失的赔偿、同时追究违法审判责任等。信访人是社会人，活动在复杂的社会关系中，即生活在复杂多变的矛盾纠纷中，所面临的矛盾和纠纷，有些矛盾和纠纷通过私力救济解决了，有些矛盾和纠纷则需要借助公力救济方式维护和实现权利，于是产生大量诉求期望公权力解决；法院和承担其他社会管理职能的部门，都是公权力行使者，信访人自然把这些公权力部门视为一体。因此，在向法院提出涉诉诉求的同时，将其他社会性诉求一并提出，期望一并解决，是正常或为不得已选择。事实上，信访人诉求越高越多，处访难度越大，越能引起领导和社会关注，也是诱使信访人在提出涉诉信访直接、正当和合理诉求时，将其他社会矛盾和纠纷作为附加诉求一同向法院提出。由于涉诉诉求存在附加性、多元性特征，并不仅仅针对诉讼案件和案件审理法院，所以法院一家无力处置，涉诉信访成为社会性难题。仅仅针对诉讼案件和执行提出的诉求，法院应依法律设置的程序进行救济，救济程序结束意味着信访案件的终结；对涉诉讼案件以外属于社会其他管理部门处理的诉求，理应回归到其他部门处理，由职权部门做出答复。同时，对行政部门的诉求处理，实行司法审查制度，确立司法终局机制，司法审查结论为诉求终结结论。这是符合行政权受司法权审查的权力制衡原理的。

涉诉诉求的处访，要以诉求的指向，分流为职责部门处理，法走法道，行政之道走行政之道。针对诉讼案件不服的诉求，由生效裁判的上一级法院接待，并组织对案件进行复查，裁判程序和实体没有问题的，裁定驳回申诉，复查发现因程序和实体问题，损害当事人权益的，决定启动再审程序纠正，这些法定程序结束，就是信访案件的终结；如果确因诉讼造成对信访人经济损失的，告知通过国家赔偿程序解决；如涉诉信访诉求是针对违法审判的，则由人大接访，人大启动特别调查程序，对诉求做出认定，违法构成枉法裁判的，移送检察机关立案查处，不存在违法行为的，则答复信访人，答复应视为终局答复。对涉诉讼信访附带诉讼案件以外的诉求，是上级法院作为接待人的，通过其同级人大向下级人大批转，并由下级人大监督政府职能部门办理，并报告办理结果，政府职能部门办理结果，属于政策落实的，可进行司法审查，如是救济性质，则行政部门的结论为终局性结论，诉求处置终结。这种处理方式符合中央精神，中央政法委办公室发布的《涉法涉诉信访问答》中规定“对法律问题已经解决到位，并给予一次性司法救助，但还有特殊困难需要继续帮扶的，办案机关可以帮助信访人报请当地政府，纳入政府救助、社会救助、民间互助范围，使信访人的基本生活得到保障。”从而达到以法律规定和设置的程序息访，避免因职责和职能不清相互推诿，从初访发展到重复访和缠访。

三、建立无理涉诉信访制裁机制 控制类比效应

信访是公民的宪法权力，因此，无论是社会信访和涉诉信访，都不能限制公民行使权力。但公民行使权力，不得阻扰、侵害国家、集体和他人的权力。正当诉求依法依政策处理，职能部门不作为的，应该承担不作为责任。直接、正当、合理诉求已经作出了终局性，信访人仍然挪用访或缠访，妨碍机关正常工作秩序的，视情节由公安机关进行治安处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。对明显属于无理诉求的，比如案例A、B之安排本人或子女工作，承包工程之类等诉求，无论是向法院还是向人大等接访机构提出，均只做出书面答复，不能作分流处理，对此无理诉求的纠缠，构成妨碍公务的行为要动用法律强制手段予以坚决打击，决不能将无理诉求与直接、正当、合理诉求一道捆绑处理，对无理诉求作出不合理的满足，控制社会类比效应。
 【作者简介】

李文斌，湖南省安化县人民法院任职。