日本水资源补偿机制对我国的启示

【摘要】水资源补偿是实现水资源可持续利用的必要环节。水资源补偿机制研究有助于维持正常的水循环和水体功能、保证水资源保护工作的良性开展、促进水资源的可持续利用，具有理论与现实的双重意义。然而，建立健全的水资源恢复的补偿机制是一项极其复杂的系统工程。我国水资源补偿机制的研究才刚刚起步，可用于指导实践的理论与方法尚未成型。日本水资源管理制度较早地涉及水资源补偿问题，取得了一定的经验。这些经验可以为中国建立水资源补偿机制提供借鉴和参考。本文研究日本水资源补偿机制，借鉴和吸收其先进做法和经验，同时结合我国国情，提出建立我国水资源补偿机制的设想和建议。

　　【关键词】水资源；生态补偿；机制

　　【写作年份】2009年

　　【正文】

　　一、水资源补偿机制的提出

       （一）生态补偿的涵义

　   “生态补偿”一词在我国出现甚晚，在20世纪90年代的研究文献中尚未见此词。作为一种使外部成本内部化的环境经济手段，目前其定义尚未明确。毛显强认为，生态补偿是“通过对损害（或保护）资源环境的行为进行收费（或补偿），提高该行为的成本（或收益），从而激励损害（或保护）行为的主体减少（或增加）因其行为带来的外部不经济性（或外部经济性），达到保护资源的目的。”吕忠梅认为，生态补偿从狭义的角度理解就是指对由人类社会经济活动给生态系统和自然资源造成的破坏及对环境造成的污染的补偿、恢复、综合治理等一系列活动的总称。广义的生态补偿则还应包括对环境保护丧失发展机会的区域内居民进行的资金、技术、实物上的补偿、政策上的优惠，以及为增进环境保护意识，提供环境保护水平而进行的科研、教育费用的支出。曹明德认为，生态补偿理应包括以下两层涵义：一是指在环境利用和自然资源开发过程中，国家通过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益，或对保护环境资源的主体进行经济补偿，以达到促进保护环境和资源的目的。二是国家通过对环境污染者或自然资源利用者征收一定数量的费用，用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代性自然资源，从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。

       总之，生态补偿的涵义中含有以下内容：通过明确征收资源耗费者或环境污染者的行为成本费用来达到保护资源、促进技术创新、保护环境的目的；并且也有实现代际公平的意思，即资源使用和环境保护中的受益方应对利益因此受损失的一方予以合理的补偿。生态补偿的实质是对公益外溢的一种补偿。外部性原理和公共物品理论是认识生态补偿的基础理论。建立生态补偿机制要求人们把生态环境资源作为资产来进行管理，利用经济手段促进生态环境保护、管理和恢复重建，摒弃“先污染后治理，先破坏后重建”的传统发展模式。

       （二）水资源补偿的涵义

        对以水资源恢复为目的的经济补偿措施，简称为水资源补偿。水资源补偿是以恢复水资源、使水资源可持续利用为目的，以使用水资源者、从事对水资源产生或可能产生不良影响的生产者和开发者以及水资源保护受益者为对象，以水资源保护、治理、恢复为主要内容，以法律为保障，以经济调节为手段的一种水资源管理方式，是对水资源价值及其投入的人力、物力、财力以及水资源开发利用引起的外部成本的合理补偿。

         水资源补偿包含使用补偿、污染补偿、受益补偿和损失补偿。使用补偿是指为使用水资源但没有对水资源造成破坏的行为支付的补偿。如依法开发利用水资源而向国家支付的水资源费；污染补偿指向水体排放污染物而应支付的补偿。如向水体排放污染物而支付的排污费；受益补偿是指因从其他人或其他地区的水资源保护行动中获得收益而应支付的补偿。如水资源保护受益区向出力区支付的补偿。损失补偿是从事对水资源系统有害的活动而应支付的补偿。如过量取水造成生态环境破坏而支付的生态环境建设补偿、竞争性用水造成他人经济损失支付的补偿。

         水资源补偿机制,是政府为完成和满足水资源勘测评估、保护、生态恢复等方面管理和公共事务方面的需要而建立的一种有效补偿机制。目前在我国,还没有完全建立起“环境有价”、绿色GDP等概念,因而生态功能价值还远未为人认识。而水资源的特点决定了它不仅是所在地的权益,而且也是整个社会的权益；上游地区保护生态环境付出的成本,下游收益地区也必须分担一部分。此外,水资源补偿机制,不仅限于上下游地区利益协调,也应包括对使用环境必须付出一定成本代价,因为水资源利用不是免费的午餐。

　  （三）建立水资源补偿机制的重要意义

        人类自诞生以来，长期与自然和谐相处，但是随着人类的不断发展与进步，这种和谐不断被人口的迅猛增长与经济的迅速增长所打破。水资源短缺与生态环境恶化是当今世界范围内普遍面临的严重问题。水资源作为一种极为脆弱的自然资源，由于过度消耗和肆意排污，水资源可持续利用受到威胁，人类为水资源开发利用过程中所造成的生态环境恶化问题已经付出了昂贵代价。首先，水资源短缺使得人类的饮水安全得不到保证，威胁人类的生存，社会的可持续发展便无从谈起；其次，水资源短缺影响了粮食安全。另外，水体污染引起的社会问题其影响范围也在日益扩大。再次，水资源供给能力不够，经济只能限量发展，如果城乡出现“水荒”，经济发展必然陷入困境。此外，为弥补经济发展水资源利用量的不足，人们常常以缩减或挤占生态环境用水暂时解决用水危机。而且，工业生产高耗水的同时，向外界排放大量的污水，这些污水直接进入周围的环境，又严重破坏了生态环境。

        近年来接连发生的水资源遭受重大污染事件无不向人们敲响警钟。中国对水资源破坏的补偿到了最紧要的关头。构建和谐社会，建设资源节约型、环境友好型社会，都迫切要求我国尽快建立健全的水资源补偿机制，从而确保我国水资源的可持续发展。由于环境利益及其相关的经济利益在保护者、破坏者、受益者和受害者之间的不公平分配，导致了受益者无偿占有环境利益，保护者得不到应有的经济回报，缺乏保护的经济激励；破坏者未能承担破坏环境的责任和成本，受害者得不到应有的经济赔偿，责任人丧失保护的经济压力。这种环境及其经济利益关系的扭曲，不仅使中国的生态保护面临很大困难，而且也威胁着地区间和不同人群间的和谐发展。要解决这类问题，中国必须建立一种能调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，激励生态保护行为的政策，这就是生态补偿机制的政策涵义和目标。因此，建水资源补偿机制既是有效保护生态环境的紧迫需要，也是构建和谐社会的重要措施，具有重要的战略地位。

        建立水资源补偿机制，能够促进水资源的有效保护。“依法保护并合理开发土地、水、森林、草原、矿产和海洋资源，完善自然资源有偿使用制度和价格体系，逐步建立更新的经济补偿机制。”这是国家“九五”计划和2010年远景目标纲要早已明确提出的要求。合理的经济补偿可促进水资源的可持续利用。只有当水资源的可持续利用得以保障，才会有生态的可持续保护，才会有社会、经济和环境的协调可持续发展。水资源恢复是实现水资源可持续利用的必要环节。因此，研究科学合理且可行的水资源恢复的补偿机制将会具有重大的理论与现实意义和深远的历史意义。

       二、我国水资源补偿制度进展及存在问题

        近年，我国在积极探索水资源补偿机制方面取得了一定进步。以前，我国只有一部《森林法》涉及有关生态补偿的内容。这部法规定“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不得挪作他用。” 2008年2月28日审议通过的《水污染防治法》首次明确规定以财政转移支付手段进行生态补偿。《水污染防治法》的一项重要进步就是明确规定了生态补偿机制。此前，环保部门做了很多相关研究和课题，但一直没有制定正式的法律条文。《水污染防治法》第七条首先对此做了规定:“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这为今后进一步建立生态补偿机制、制定实施办法提供了有力的法律依据，同时对将来整个环境立法都会产生很大影响。其实，在国外也极少有专门为生态补偿制定一部法律的先例，而大多是将生态补偿的理念融于资源环境相关法律中。近年来已经有越来越多的法律法规贯彻了实行生态补偿的观念。

        然而，我国的水资源基本态势较日本远为严峻。我国的年均降水量为650mm，只相当于日本的1/3强；我国的人均水资源量为2220m３，只相当于日本的2/3。而且水资源的空间分布的不均衡程度远甚于日本，国土面积的45%是年降雨量在400mm以下的干旱半干旱地带。西北地区面积占全国总面积的1/3，水资源量仅占全国的4.6%；黄河、淮河、海河三大流域的河川径流量不到全国的6%，而耕地面积却占全国的40%。我国的水资源目前面临着水资源紧缺、洪涝灾害频繁、水质污染严重和水生态环境恶化四大问题。由此可见，我国需要比日本更加严格和科学的水资源补偿机制系，否则难以应对我国面临的严峻的水资源态势。

      我国水资源补偿机制遭遇的制度瓶颈主要表现在：

        首先水资源开发补偿机制不活，后劲不足。现在的水资源补偿基本上全靠国家财政，然而国家的财力总是有限的，不可能永远补助下去。这种体制不仅没有调动全社会的积极性，而且许多地方产生了依赖思想。补偿途径和补偿网络不健全，也没有实现补偿主体多元化和补偿方式多样化。科研基础薄弱，对生态效益如何进行科学评估，尚处于研究阶段；补偿标准和补偿基金的来源还难以界定。虽然，我国已多次明确提出了要建立并完善有偿使用自然资源和恢复的经济补偿机制，坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”的制度，但在实际执行中，由于我国资源环境保护治理资金不足，资金难以落实，行之有效的补偿制度体系尚来建立。

        其次，水资源补偿立法的问题还需加强基础研究。这些年，学者对生态补偿机制的研究虽然比较多，但主要还是从它的必要性上来谈的，真正对生态补偿制度内容的研究得还远远不够。要制定一部法律，就一定要规范一些制度，应该对各地如何建立生态补偿制度具有指导和规范的作用。如果要具体地说水资源补偿方面的问题，那么，主要存在以下3个比较大的缺憾:一是我国还未建立起完整的水资源补偿的法规体系，缺乏水资源补偿的综合性立法或专项立法，也缺乏相应的评估和补偿标准。二是未建立起一套完整的水资源补偿制度，对补偿主体、受偿主体、补偿范围、补偿标准、补偿程序、资金来源、违法责任、纠纷处理等都没有明确的界定。三是没有统一协调的管理体制。由于缺乏中央政府的协调机制，许多重要的跨界流域和生态功能区的生态补偿机制无法建立。目前，人大代表和政协委员、地方政府、社会各界对建立生态补偿机制呼声最强烈的往往是指跨省界的流域补偿问题。在这些跨界流域中，目前上下游间的利益冲突较严重。

　　 再次，目前我国关于水资源补偿的地方实践还存在理论和技术盲区与障碍。水资源补偿问题是新生事物，对其内涵的把握和补偿依据及标准的确定仍处在研究阶段。所以，一些地方的相应实践也带有一定的盲目性。即使是在做得比较规范的地方，也主要是向被补偿地区提供生态建设和保护的资金，还没有补偿发展机会成本的损失，为此，有些被补偿地方的政府认为，他们需要生态建设和保护的资金，也需要提高当地发展能力和社会福利水平的资金和援助，这往往是贫困阶段当地群众更关心的一个问题。再例如，对水资源补偿问题，个别地方以收费或押金制度简单替代生态补偿机制，免除了开发者治理和恢复生态环境的责任。另外，目前大部分地方在确定有关水资源补偿标准时，主要是根据政府的财政承受能力确定的，还没有技术能力进行较科学的测算和评估。

         因此，我认为生态补偿机制的建立，需要高效的管理体制作为支撑。我们应适时建立统一的协调机构，设立必要的监督机构，建立生态补偿鉴定评估机构，建立确保公众参与的机制以及严密的生态补偿申请、管理、补偿和评估程序，使生态补偿的金额和程序透明、公开，真正让保护地的老百姓感受到保护生态给自己的生活带来的转变。

　　  三、日本水资源补偿的现状和主要模式

        目前，日本的水资源管理法律体系以《水资源开发促进法》为龙头，主要包括《水资源开发公团法》《水源地域对策特别措施法》《河川法》《特定多目的大坝法》《电源开发促进法》《工业用水法》《水道法》《工业用水道事业法》《工厂排水规制法》《水质保全法》《水质污浊防止法》《湖泊水质保全特别措施法》等项法律。《水资源开发公团法》、《水源地域对策特别措施法》《河川法》《工业用水法》《水道法》《湖泊水质保全特别措施法》等法律中对水资源生态效益补偿作了相关的规定，形成了一套完整的水资源生态效益补偿制度。譬如公布于1964年的《河川法》,是关于河流管理的重要法律,对河流管理的原则、中央与地方政府在河流管理上的分工、河流利用的规制、河川审议会制度等做了详细的规定。该法对河川管理费用的分担原则规定了赔偿制度，这也是水资源生态效益补偿中的一种形式。该法规定:除《河川法》和其他法律有特别规定外，一级河川的管理费原则上由国家负担，二级河川管理费原则上由该河所在的都、道、府、县负担。由于河川是公共财产，管理的最终目的是减少在公共财产使用中产生的外部不经济性，因此建立赔偿制度可筹集资金，利于河川的管理。这也是我国水法规中最为欠缺的地方。《水源地域对策特别措施法》公布于1973年,其目的是为水库周边地区居民进行利益补偿提供法律依据。

        日本很早就已经认识到建立水源区利益补偿制度的必要性。20世纪60年代日本经济步入高速增长时期以后，当时工业和城市用水急剧增加，需要大量修建水库以开发新的水源。但水库的建设主体与库区居民之间往往就补偿问题旷日持久地争执不下。人们开始认识到，仅仅靠水库建设主体能够承担的经济补偿是不够的，需要采取更为综合的对策。在这种背景下， 1972年，日本制定了《琵琶湖综合开发特别措施法》，这在建立对水源区的综合利益补偿机制方面开了先河。在1973年制定的《水源地区对策特别措施法》中，则把这种做法变为普遍制度而固定下来。目前，日本的水源区所享有的利益补偿共由3部分组成：水库建设主体以支付搬迁费等形式对居民的直接经济补偿；依据《水源地区对策特别措施法》采取的补偿措施；通过“水源地区对策基金”采取的补偿措施。根据《水源地区对策特别措施法》的规定,当建设水库或湖泊水位调节设施时,均需由所在地的都道府县政府制定综合的水源区综合发展规划,对于根据规划实施的项目(包括土地改良、治山治水、上下水道、道路、义务教育设施等公共工程),国家依法提高经费负担的比重,各级政府和水库建设主体对因水库工程而失去原有生活基础的居民负有妥善安置的义务。从截至1999年底为止的水源区综合发展规划的实施情况来看,道路建设占项目经费支出的比例较大,仅此一项就占了总支出的近50%；其次是土地改良,占11.3%。从经费的负担主体看,中央政府占47%,都道府县政府占24%,市町村政府占27%,其他主体占2%。

　    对水源区的利益补偿是区域利益补偿的一个比较典型的情形。水源区要承担库区淹没损失、因保护库区生态环境和水质的需要而使生产和生活活动受到限制等影响，而因此受益的却是下游地区，所以通过恰当的利益补偿机制对水源区进行补偿是必不可少的。

       “水源地区对策基金”是与《水源地区对策特别措施法》基本上同时形成的另一种利益补偿机制，其基本定位是作为《水源地区对策特别措施法》的补充。基金的构成主体是流域上下游各有关地方政府，以财团法人的形式进行管理。如果河流是《水资源开发促进法》所指定的“水资源开发水系”，则中央政府对基金的原始资金给予一定的资助。“水源地区对策基金”的用途主要包括：库区移民的安置对策（对购买替代房地产提供贷款贴息、设置生活咨询员等）、地区振兴对策（建设道路和生产性基础设施等）、开展上下游交流（举办各种活动）等。也有一些流域的基金对水源区营造水源涵养林予以资金援助。

　　除此之外，还有一些地方开展了具有独创性的探索。如丰田市于1994年在全国率先建立了“丰田市水道水源保全基金”，用于上游水源涵养林的维护和管理。该基金从丰田市民交纳的水费中按每立方米1日元提取，每年年度积累额的一半用于对上游5个町、村发包的人工林间伐工程支付工程款。

        从总体上来看，我国由于机制不完善，法制不健全等原因，使得生态环境补偿机制未能全面普及和推广。虽然我国提出要建立并完善有偿使用自然资源和恢复的经济补偿机制，坚持“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁使用谁付费”的制度，但在实际执行中，由于我国资源环境保护治理资金不足，资金难以落实，行之有效的补偿制度体系尚未建立。因此，建立有效的水资源补偿机制，我们要做的工作还很多。

       日本有关水资源补偿机制的做法为我国提供了有利的经验和借鉴。借鉴日本先进成熟的做法，采纳和吸取其中合理的并适合于我国国情的成分，将这些成功经验融入我国的机制建设，既可以开拓我们的立思路，又可以加快我国的水资源补偿机制建立进度。从这样的基本认识出发，在借鉴日本的有关做法的基础上，对完善和健全我国的水资源补偿机制，提出如下思考和建议。

       首先，加强水资源补偿立法，规范和约束水资源开发与利用行为。目前，我国还没有一部统一的有关生态环境补偿的法律，现有立法比较零散、不全面、适应性不强，所以国家有必要制定水资源补偿法，对水资源的开发与管理、生态建设、资金投入与补偿的方针、政策进行统一协调，科学确定生态环境补偿标准、补偿方式和补偿对象，这是建立和完善水资源补偿机制的根本保证。立法除规定水资源保护各类主体对保护水资源的责任和义务之外,还应规定国家对水资源实行利益补偿的原则,作为实施利益补偿的法律依据。建议尽快出台《水资源补偿条例》，然后在条例的基础上再进一步修改完善，力争出台《水资源生态补偿法》。可选择有条件的地方、类型先行试点，研究探索水资源补偿的有关办法、标准、制度等，逐步做到规范运作，取得经验后再逐步推开。

       其次，强化水资源补偿的税收调节功能，建立水资源税收制度。调整和完善现行资源税，增收水资源税，发挥水资源税在保护水资源方面的调节作用。目前，水污染税在经济合作发展组织内的国家已经比较成熟，很多国家都开征了，并把这些收入专项用于水资源的环境保护，使税收在水资源保护中发挥巨大的作用。日本开征了水污染税，按照排污水量征税。根据日本法律，城市居民除负担水费外,还须负担污水处理费。1999年,城市居民平均支付的污水处理费为121日元/m3,而实际平均处理成本为206日元/m3。随着我国水危机的不断升级，在我国建立统一的水资源税制度已经非常必要。建议在开征水资源税的初期，为易于推行，税目划分不宜过细，税率结构也不宜太复杂。

        再次，拓展水资源补偿投融资渠道，建立水资源补偿保证金制度。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的水资源补偿和水资源环境建设投融资机制，积极引导国内外资金投向水资源保护领域加大投入。按照“谁投资、谁受益”的原则，支持鼓励社会资金参与水资源建设、水资源污染整治的投资。积极利用国债资金、开发性贷款，以及国际组织和外国政府的贷款，努力形成多元化的资金格局。此外,所有企业都必须在缴纳一定数量保证金后,才能取得排污许可，保证金应根据每年生态损害需要治理的成本加以征收，要能满足治理所需全部费用。保证金可以通过地方环境或国土资源行政主管部门征收上缴国家，也可以在银行建立企业生态修复账户、政府监管使用的方式缴纳。若排污企业未按规定履行水资源补偿义务，政府可动用保证金进行生态治理。

        此外，充分发挥政府和市场的互补作用，积极探索市场化生态补偿模式。政府是生态效益的主要购买者，同时利用市场机制使经营者能获得应有的利益。世界各国在生态补偿的模式上，政府购买模式仍是支付生态补偿的主要方式。政府完全可以利用市场手段和经济激励政策来提高水资源的生态效益。政府应着重培育水资源市场，开放生产要素市场，使水资源资本化、从而使水价能够真正反映它们的稀缺程度。积极探索水资源使用权、排污权交易等市场化的补偿模式；引导鼓励水资源环境保护者和受益者之间通过自愿协商，实现合理的生态环境补偿。

       我国水资源补偿制度的建立也应遵循政府和市场互补的原则，在完善政府财政转移支付制度、水资源税收制度的同时，还应逐步完善水权制度、交易机制、价格机制，发挥市场机制对水资源供求的引导作用，建立公平、公开、公正的水资源利益共享及相关责任分担机制。尝试应用政府补偿与市场化补偿相结合的机制对于水资源开发与利用进行补偿，是一种可供选择的制度路径。

　　【作者简介】黄德林，中国地质大学（武汉）政法学院教授、博士生导师。主要研究领域：环境资源政策与法律；秦静，中国地质大学（武汉）政法学院环境与资源保护法学专业硕士研究生。

　　【注释】吕忠梅，徐祥民.环境资源法论丛.法律出版社，2003年. 曹明德.生态法原理.人民出版社，2002年. 黄锡生，李希昆.环境与资源保护法学.重庆大学出版社，2002年. 吕忠梅.超越与保守—可持续发展视野下的环境法创新.法律出版社，2003年. 任勇，日本环境管理及产业污染防治，中国环境科学出版社，2004年. 吕忠梅.长江流域水资源保护立法研究.武汉大学出版社, 2006年. 毛显强.生态补偿理论探讨.中国人口、资源与环境，2000年第2期. 钟华平.浅议水资源使用补偿机制.水利发展研究，2001年第3期. 曹明德.对建立我国生态补偿制度的思考.法学,2004年第3期. 董伟.水资源已成经济发展瓶颈.中国剪报, 2006年5月31日. 付健.我国生态补偿制度若干问题探析.学术论坛, 2007年第10期. 郭金凤.资源和环境的补偿机制与对策.世界经济文汇，2000年第5期. 钟华平.浅议水资源使用补偿机制.水利发展研究，2001年第3期. 张学峰，梁海燕，贾繁信.建立水资源污染补偿制度的意义.水资源保护，2001年第1期.

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