完善我国森林生态效益补偿机制的探析

【摘要】近年来，森林生态功能的退化已引起国际社会的重视，逐渐成为理论界与实务界关注的热点。我国森林生态效益补偿经过20多年的发展取得了明显的成效，也存在一些不容忽视的问题。本文在明确我国森林生态效益补偿机制的必要性和可行性的基础上，着重分析存在的主要问题，探讨完善的对策建议，以期对促进我国林业的可持续发展有所裨益。
【英文摘要】In recent years, the degeneration of forest eco-function has drawn wide attention of international society, becoming the hotspot both theoretically and practically. Remarkable progress has been made in eco-efficiency compensation in the past 20 years, but there still remain some problems. Based on the necessity and feasibility of our country’s compensation mechanism of forest eco-efficiency, this essay aims to analyze the main problems and provide with a thorough strategy so as to contribute to the sustainable development of our country’s forest industry.
【关键词】森林；生态效益；补偿机制
【写作年份】2009年


【正文】
　　生物学家将森林称为“地球之肺”。遗憾的是，世界森林资源正以惊人的速度减少，“森林赤字”越来越大，水土流失加剧、荒漠化扩展、二氧化碳浓度增高等一系列生态问题接踵而至，人类正面临前所未有的“生态危机”。完善森林生态效益补偿机制，刻不容缓。
　　
　　无独有偶，我国“粗放型”经济增长模式，在取得举世瞩目的经济成就的同时，也付出了森林资源严重破坏的惨痛代价。加之我国森林资源的有限性和分布的地域性，“少数人负担，全社会受益；穷人贡献，富人享受”的不公平现象屡见不鲜。因而如何给森林生态效益提供者实施适当补偿，实现生态公平，这不仅对保护森林资源意义重大，而且对我国构建又好又快、可持续发展的和谐社会也至关重大。
　　
　　一、建立我国森林生态效益补偿机制的必要性
　　
　　根据全国森林资源清查结果显示，我国森林面积居世界第5位，森林蓄积量列第7位。但人均指标却远低于世界林业发达国家水平，如全国人均占有森林面积0.128hm2，仅为世界人均占有量0.6 hm2的2.13%，世界排名百名以后；全国森林覆盖率只有16.55%，相当于世界平均水平27%的61%；全国人均占有森林蓄积量为9.048m3，也只有世界人均蓄积72m3的1/8。加之我国森林资源采伐利用过程中抛费现象严重，因此我国现有森林资源的主要问题可以归结为“总量不足，分布不均，质量低下，增长缓慢，破坏严重”。[1]
　　
　　由于森林生态效益具有外部性和公共物品的特性，其价值很难通过市场机制得以实现，即森林经营者虽然给第三方带来生态利益，但无经济回报。为此极大地打击其积极性，后果是森林资源的工业化利用程度增加，而森林覆盖率逐年降低，致使生态环境受到严重威胁。回看中国，森林资源主要分布在经济欠发达地区，居住在公益林区的林农为了全社会的利益牺牲了自身的发展机会，而其他发达地区却在无偿使用森林生态效益，实际上出现“贫困种树，富人乘凉，公平何在”的尴尬局面，严重影响社会的安定团结。因此为了达到资源的优化配置，实现我国森林资源的可持续发展，采取适当的措施对森林的生态效益进行补偿，是具有现实意义的。
　　
　　1．我国提出了大工程带动大发展，实现跨越式发展的战略目标。[2]森林生态效益补偿机制的建立，无疑为我国生态林建设提供了强而有力的政策保障和资金支持，为实现林业跨越式发展注入了新的活力。
　　
　　2．森林生态效益补偿制度的实施，将从根本上改变我国生态公益林建设、保护和管理的被动局面，为满足社会日益增长的生态需求，奠定坚实而稳定的基础，是我国林业经营思想从传统林业向现代林业的一次历史性转变。
　　
　　3．森林生态效益补偿机制的建立，符合我国当前财政支出改革的方向，也符合公共财政支出框架的要求。
　　
　　4．森林生态效益补偿机制实质是建立一个比较完善的森林生态服务市场，以使森林生态效益能够通过市场交易实现其价值，我国作为发展中国家更应积极借鉴。
　　
　　二、建立我国森林生态效益补偿机制的可行性分析
　　
　　（一）森林生态效益补偿机制的界定
　　
　　我国大多数研究者认为森林生态效益是指森林生态系统及其影响所及范围内对人类社会有益的全部效用。[3]而本文的森林仅针对公益林而言。因为公益林提供的产品无法在市场上进行交换，具有公益性、无偿使用性等特点，虽然给公众带来了生态效益，但是经营者却不能从中直接获得经济效益。因此为了保持公益林的可持续发展，保障经营者的经济利益，有必要建立森林生态效益补偿机制。
　　
　　故笔者认为，森林生态效益补偿机制是指国家为了保护生态环境而对公益林区实施禁伐或限伐政策，给公益林的所有者和经营者带来损失，基于保障财产权和平等负担原则，对该损失予以弥补的行为和机制。
　　
　　（二）森林生态效益补偿机制的法理基础
　　
　　1．公共产品价值补偿理论
　　
　　按照微观经济学理论，社会产品可以分为公共产品和私人产品两大类。而纯粹的公共产品具有共享性和非排他性两个基本的特征。[4]共享性决定了生态物品消费领域的“公地悲剧”问题的出现，非排他性决定了“搭便车”问题的存在。森林资源所产生的生态产品属于典型的公共产品，具有显著的外部性，其价值很难通过市场交换得以实现。根据“谁受益，谁补偿”的原则，受益方必须给予森林经营者补偿。同时国家和地方可以通过经济补偿、财政转移、征收生态补偿税等方式给予生态建设者补偿，避免“公地悲剧”和“搭便车”现象的出现。
　　
　　2．经济外部性理论
　　
　　当某种活动所产生私人成本或收益与总的社会成本或收益不一致的时候，就会出现经济外部性问题。[5]森林的管理经营一般具有正的经济外部性，因此需要将其内部化进行补偿，来弥补市场价格未能反映生态服务的价值。一般有两种方式进行补偿：公共财政补贴与市场化工具支付。在现实中，消费者与生产者在决定需求或供给时，很少考虑其行为的外部效应，使得市场机制难以发挥作用，常发生市场失灵的现象，所以大多数情况下利用公共财政对森林管理外部性进行补偿是必要的。
　　
　　3．森林地租理论
　　
　　地租是为取得土地的使用权，每年和定期支付给土地所有者的价格（货币或补偿物）。[6]通常把单位面积林业产品的市场价值扣除相应成本后的剩余部分称为森林地租。[7]影响森林地租的主要原因是立地条件和地理条件。[8]立地条件和地利条件好的林地，倘若经营公益林，其获得的收益将大大低于经营商品林，这些损失应得到补偿；立地条件和地利条件差的林地，倘若经营公益林，则必须得到合理的经济补偿才有人愿意经营。[9]因此森林地租理论也是建立我国森林生态补偿机制的重要经济理论基础。
　　
　　4．环境资源价值理论
　　
　　环境资源价值理论是资源有偿使用和生态补偿的理论基础。森林资源价值包括三个方面：第一，自然资源本身的经济价值，主要是通过木材等物质性的产品来实现的，属于森林资源的第一有形产出。第二，自然资源固有的生态环境价值，是一种间接价值，属于森林资源的第二无形产出。对此产出国家应采取宏观调控手段，通过法律法规或行政手段向全社会及受益者筹措征收，这就是森林生态补偿。第三，基于开发利用环境资源的人类劳动投入所产生的那部分价值，这种价值能够以货币为尺度进行定量计算。[10]因此，应当通过建立森林生态补偿机制来更好的体现森林资源的生态价值。
　　
　　三、我国森林生态效益补偿机制的现状
　　
　　（一）基础研究薄弱
　　
　　生态价值是一个相对概念，难以用货币进行衡量，且补偿对象难以准确界定。如何科学界定生态补偿标准和对象，成为制约生态补偿机制全面实施的重要因素。
　　
　　（二）补偿来源渠道单一，没有建立良性投融资机制
　　
　　《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》中规定：“财政部建立中央森林生态效益补偿基金。”“该基金由中央财政预算安排”。但国家作为补偿者的单一主体，缺乏激励机制，且补偿金全部来源于财政拨款，没有真实体现“谁受益、谁破坏、谁补偿”的原则，不利于预防生态破坏，加之政府补偿效率低下，使得政府补偿行为所消耗的能源远远高于市场补偿。
　　
　　（三）现行的财税政策不完善，在一定程度上限制了生态补偿机制的建立
　　
　　例如我国现行资源税政策，计税依据是销售量或自用量，而不是开采量。客观上鼓励了企业对资源的滥采滥用，造成了资源和生态环境的破坏。
　　
　　（四）征收方式不合理，补偿资金使用管理混乱，监督不严
　　
　　征收基本上是采取“搭车收费”的方式，收费和使用以部门或行业为界，没有真正实现收支两条线。而其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，在一定程度上影响了保护生态环境的积极性。
　　
　　在补偿资金的使用上，尽管《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》已有明确规定。但实践中没有统一规范的执行依据，资金的发放基本上是政府自身的决策行为，导致使用管理混乱，效率低下，易出现挤占挪用资金的现象。
　　
　　（五）法律法规体系不健全，实施缺乏必要的法律指导原则
　　
　　首先，作为综合性基本法的《环境保护法》存在着结构性的问题，侧重于对防治污染的规定，忽视了对自然资源保护的规定。
　　
　　其次，1998年7月1日新修订的《中华人民共和国森林法》第八条第六款中对森林生态效益补偿，原则性规定了应设立补偿基金，但其规定不够具体，可操作性差。
　　
　　再者，我国相关的法律规定中，对森林生态补偿的补偿目的、范围、方针、原则、法律责任等方面未作原则性规定。导致地方政府制定的政策法规缺乏必要的统一性，对于跨区域的补偿问题解决造成很大障碍。
　　
　　四、完善我国森林生态效益补偿机制的对策探析
　　
　　建立森林生态效益补偿机制是我国改善生态环境的根本途径。虽然国家已制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，但仍有许多问题待于进一步解决。故借鉴林业发达国家的做法和经验，完善我国森林生态效益补偿机制，是建立“生态和谐”社会的必经途径。
　　
　　（一）探索“造血型”补偿机制，改进财政转移支付的结构与力度
　　
　　建立“造血型”森林生态效益补偿机制的关键是为生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，通过改进财政转移支付的结构与力度，为其提供发展机会，激活发展潜力，从而调动全社会参与生态建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。
　　
　　制定相应的政策法规和保障措施，加快欠发达地区的产业结构调整，促进地方经济发展。还可以通过技术援助等方式，提高当地居民的谋生手段，达到改善生活的目的。同时可以增设欠发达地区的生态保护定向资金，可以为政府财政资金或社会资金，这将有利于调动森林生态保护重点地区发展经济的积极性，形成生态保护和建设自我积累、自我发展的“造血”机制，实现生态和经济的“双赢”。
　　
　　（二）实行森林生态效益分类补偿
　　
　　应根据中央及地方的财政能力,并依据原则性与灵活性相结合,因地制宜的原则制定较为合理的补偿标准,根据不同的地域、林种、造林方式及地方经济发展水平等因素实行分类补偿。[11]
　　
　　（三）建立政府补偿与市场补偿相结合机制
　　
　　从我国森林生态补偿的实际情况来看，仅仅依靠政府补偿难以满足我国现状。因此，应当积极引入市场机制，通过市场的参与来弥补政府补偿管理成本高，速度效率低的弊端，并依托市场法则来规范市场行为，将生态服务功能或森林生态效益打包推入市场。因为市场补偿机制具有补偿方式灵活、管理和运行成本较低、适用范围广泛等特点，可以通过其实现森林生态效益补偿。市场化的手段很多,如市场贸易、生态标记等。[11]
　　
　　（四）拓宽森林生态补偿资金的来源渠道
　　
　　1．建立生态友好型的环境税费制度
　　
　　笔者建议扩大资源税征收范围,开征森林资源税和草场资源税；[12]逐步提高税率，对非再生性、稀缺性资源课以重税；按实际产量或者使用的资源量计税，以促进资源开发者珍惜和节约资源；开征森林生态补偿税，[12]以污染物的排放量和生态占用量计税，从而促进企业减少排污和生态占用。
　　
　　2．发行“绿色森林彩票”
　　
　　需要长期大量资金支持的，关系全社会生产、生活环境的森林，运用发行彩票筹集资金是必要且可行的。发行“绿色森林彩票”应根据需要不定期发行，不需要太多成本便能很好地解决资金不足问题。同时，发行彩票也是一种有效的宣传手段，为注重环保的人专门提供了一条做贡献的途径。但发行彩票是国家筹集补偿资金的一种重要手段，彩票发行的审批权集中在国务院，任何地方和部门均无权批准发行彩票。
　　
　　3．设立受益部门补偿基金
　　
　　可以由环保部门牵头建立“森林建设补偿基金”，从育林基金、征占林地费等收费中提取一部分用于建立补偿基金。也可考虑从森林公园和风景名胜区门票收入中按照一定比例提取生态补偿基金。目前我国己经开始了这方面的尝试，让受益个体不再免费享受森林生态效益，承担一定的补偿责任。[13]
　　
　　4．接受捐助
　　
　　接受捐助的单位可以是公益部门，基金的来源主要是接受国际组织、外国政府、单位、个人的捐助或援助。人民收入及生活水平的提高，对环境的需求也将提高，我国一些高收入的单位和个人对森林资源建设的捐款可能会增加。社会捐助既可为社会环保人士提供表达心愿的途径，又开辟了环保建设资金来源渠道。
　　
　　（五）完善我国相关法律规定
　　
　　森林生态效益补偿法规的建设目的是规范森林生态效益补偿的行为，统一管理办法，形成权威、高效、规范的管理机制，促进森林生态效益补偿工作走上法制化、规范化、制度化、科学化的轨道。
　　
　　首先，应对我国《环境保护法》进行修改，将生态补偿机制上升为环境保护法基本制度的范畴，使国家生态补偿机制法制化。同时，在生态补偿过程中还会涉及到有关行政法、经济法、民法等相关部门，因此，还要在可持续发展战略思想和法律生态化等观点的指导下，制定各法律部门所共同遵守的基本原则。[14]
　　
　　其次，补充《森林法》中的关于森林生态补偿机制的规定：
　　
　　1．对森林生态的功能，采取征收森林税等的方式进行补偿；对森林的经济功能采取直接补偿的方式，允许地方及旅游区的森林资源的使用权有偿转让、入股，由森林资源的使用权转让费或旅游收入分配进行补偿；
　　
　　2．明确公益林清查、核定和评价机构，以及测量和计算森林生态效益的法令机构，提高补偿数据的法律地位，增加补偿的严肃性。[15]
　　
　　3．以法规形式将补偿对象、方式等内容确立下来，明确责任与权利，解决各部门法规之间的矛盾，强化管理，使森林生态效益补偿工作得到系统、有效的实施。
 
【作者简介】
张丹，福州大学法学院08级环境与资源保护法学研究生。
 
【注释】
[1]黄选瑞,张玉珍,周怀钧等.对中国林业可持续发展问题的基本认识（J）.林业科学，2000，36（4）：85-91.
[2]周生贤.突出布局调整 加速生态建设 努力实现新世纪我国林业的跨越式发展[J].林业经济，2001，2，P3-14.
[3]张建国.森林生态经济问题研究.北京：中国林业出版社，1986；孙立达,朱金兆.水土保持林体系综合效益研究与评价.北京：中国科学技术出版社，2000.
[4]吴伟光,顾蕾,沈月琴.森林生态效益补偿若干问题的思考[J].浙江林学院学报，2002，19（3）：296-300.
[5]梁丹.全球视角下的森林生态补偿理论和实践——国际经验与发展趋势[J].林业经济，2008（12）-7.
[6]郑小贤.森林生态效益补偿与森林地租[J].林业资源管理，2002，（2）：53-54.
[7]郑小贤.试论林权与地租[J].林业资源管理，2000，（3）：7-9.
[8]谢利玉.浅论公益林生态效益补偿问题[J].世界林业研究，2000，（3）：7-9.
[9]张秋根,晏雨鸿,万承永.浅析公益林生态补偿理论[J].中南林业调查规划，2001，（2）：46-49.
[10]张致富.环境经济[M].北京：人民出版社，1994
[11]中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿机制与政策研究[M].北京：科学出版社，2007.
[12]李克国.中国的生态补偿政策[A].王金南,庄国泰.生态补偿机制与政策设计国际研讨会论文集[C].北京：中国环境科学出版社，2006：25-31.
[13]李爱年.关于征收生态效益补偿费存在的立法问题及完善的建议[J].中国软科学，2001,1.
[14]戚道孟.我国生态保护补偿法律机制问题的探讨[J].中国发展，2003，（3）：19.
[15]李若凝,崔翠娟,韩艳英.森林生态效益补偿的法律地位和立法探讨[J].北京林业大学学报（社会科学版），2004，（3），36.