石漠化防治法律制度模式研究

【摘要】在当前石漠化仍呈扩展趋势且防治形势十分严峻，而国内石漠化防治法律制度供给又存在严重不足的情况下，为推进石漠化地区生态文明建设进而促进全面可持续发展，加强中国石漠化防治法制建设势在必行。在加强中国石漠化防治法制建设的过程中，必须妥善选择能够调动一切石漠化防治力量的石漠化防治法律制度模式。所谓石漠化防治法律制度模式是指为防治石漠化，维护生态安全，促进经济和社会可持续发展所制石漠化防治法律制度之内外部机制的标准形式或标准样式。根据法律关系主体在石漠化防治法律关系中所处法律地位以及法律关系主体间权利与义务性质与内容，石漠化防治法律制度可以分为以下命令控制型、引导激励型两种基本模式。在中国石漠化防治立法中，应与时俱进地扬弃命令控制型石漠化防治法律制度，选择并构建引导激励型石漠化防治法律制度。
【英文摘要】Rock desertification continues to show the expanding tendency and the serious prevention and control situation, but the domestic legal systems of the prevention and control of rock desertification are in short supply. In order to promote ecological civilization construction and comprehensive sustainable development in rock desertification districts, we should strengthen the legal construction of the prevention and control of rock desertification in China. In the course of strengthening the legal construction of the prevention and control of rock desertification in China, we should choose the model which can call all possible forces of the prevention and control of rock desertification of the legal systems of the prevention and control of rock desertification. The model of the legal systems of the prevention and control of rock desertification is the standard form or style of the internal and external mechanism of the legal systems of the prevention and control of rock desertification which are made or enacted to prevent and control rock desertification, safeguard the safety of ecosystem and promote the sustainable development of economy and society. According to the legal statuses of the subjects of legal relations in the legal relations of the prevention and control of rock desertification and the natures and contents of the rights and duties of the subjects of legal relations, the legal systems of the prevention and control of rock desertification are divided into two basic models of the commanding and the incentive. In the domestic legislation for the prevention and control of rock desertification in China, we should develop the useful and discard the useless of the commanding legal systems of the prevention and control of rock desertification, choose and establish the incentive legal systems of the prevention and control of rock desertification.
【关键词】石漠化防治；法律制度；模式类型；模式选择；模式构建
【英文关键词】rock desertification; legal system, the type of the model; the choice of the model; the construction of the model
【写作年份】2009年
 
【正文】
　　石漠化和沙漠化、水土流失并称为中国的三大生态危害，但与其他两项危害相比，专门针对防治石漠化方面的法律法规还是空白。因此，推进石漠化防治法制建设，将石漠化防治纳入法制轨道，是中国当前环境资源法制建设的一个重要任务。基于此，再加上法律制度模式选择直接制约法律制度内容建构进而直接影响法律权利与义务在利益相关者间配置，笔者拟就石漠化防治法律制度模式展开系统研究，以期有助于中国石漠化防治法制建设，进而推进中国石漠化防治工作有序有效开展。
　　
　　一、石漠化防治法律制度模式内涵阐释及基本表征
　　
　　石漠化是指在脆弱的生态环境背景下，因自然原因和人类活动所导致的地表植被破坏、土壤严重侵蚀、基岩大面积裸露（砾石堆积）、土壤生产力下降、地表呈现类似荒漠景观的土地退化过程。为防治石漠化，维护生态安全，促进经济和社会可持续发展，石漠化防治法律制度建设势在必行。由于石漠化防治立法中有权机关及社会公众对石漠化防治所涉各要素及其相互关系认识与处理不同，所以石漠化防治法律制度会呈现出特征各异、实质不同的多种模式。因在《现代汉语词典》中模式是指“某种事物的标准形式或使人可以照着做的标准样式”，[1]故笔者认为：石漠化防治法律制度模式是指为防治石漠化，维护生态安全，促进经济和社会可持续发展所制石漠化防治法律制度之内外部机制的标准形式或标准样式。进一步地说，石漠化防治法律制度模式也就是石漠化防治法律制度在理论上的逻辑框架，是再现石漠化防治法律制度现实的一种理论性的石漠化防治法律制度简化结构。石漠化防治法律制度模式体现为一定的文本结构（如编、章、节、条、款、项、目格式）与特定的制度架构（如有关法律关系主体、客体与内容以及立法目的、立法依据、适用范围等方面的规定）。石漠化防治法律制度模式有助于为石漠化防治所涉各要素间相互关系处理提供基本判断准则，有助于为石漠化防治法律制度建设实践提供方法论指导。
　　
　　二、石漠化防治法律制度模式类型划分及利弊分析
　　
　　根据法律关系主体在石漠化防治法律关系中所处法律地位以及法律关系主体间权利与义务性质与内容，石漠化防治法律制度可以分为以下命令控制型、引导激励型两种基本模式。虽然所有石漠化防治法律制度模式的目的在于影响石漠化防治决策者的防治决策和经济当事人的行为方式，使得人们最终做出的石漠化防治决策和生产及消费方式选择服务于防治石漠化、维护生态安全、促进经济和社会可持续发展的法律制度目标，但是它们在实现该法律制度目标的方式以及法律制度本身的特征上存在诸多不同。
　　
　　（一）命令控制型石漠化防治法律制度
　　
　　所谓命令控制型石漠化防治法律制度是指政府及其职能机构作为石漠化防治决策者、组织实施者及投资者，基本通过强制性手段推动作为被管理主体的社会各利益群体开展石漠化防治，进而维护生态安全，促进经济和社会可持续发展的法律制度。这种模式强调发挥政府及其职能部门的主体作用，各种石漠化防治政策基本上是由政府及其职能部门直接操作，作为一种行政行为而通过政府体制进行实施，使石漠化防治具有浓厚的行政色彩。在命令控制型石漠化防治法律制度中，政府管制具有极大的强制性和权威性，社会各利益群体别无选择，要么服从政府命令，要么面临法律制裁。命令控制型石漠化防治法律制度具有以下特征：一是石漠化防治管理主体与被管理主体之间不对等。政府及其职能部门是石漠化防治工作的组织者、动员者、促进者、协调者、主要监督者和仲裁者。政府及其职能部门作为石漠化防治管理主体具有相对重要地位，并且在石漠化防治行政管理关系中，具有不可替代性和不可选择性，这是命令控制型石漠化防治法律制度区别于其它类型制度安排的最大特点。二是政府石漠化防治行政管理权内容泛化。在政府及其职能部门与社会各利益群体对石漠化防治贡献方面，政府及其职能部门占据了绝大部分比例。政府及其职能部门几乎承担了宏观政策制定、微观环境质量监控、环境产品或服务提供等所有石漠化防治活动。政府及其职能部门在很大程度上成了石漠化防治的唯一主角，社会各利益群体参与石漠化防治的行为有限，即使参与了也都是在政府及其职能部门的行政命令之下进行，带有很强的“政府倚赖型”特点。三是石漠化防治手段基本上是行政性手段。即使偶尔采用经济手段，也是政府及其职能部门直接操作的管理方式，必须由政府及其职能部门投人相当力量才能运行，在这个意义上来说经济手段其实是行政手段的一部分。
　　
　　命令控制型石漠化防治法律制度模式具有以下优点：一是充分发挥政府及其职能部门在石漠化防治中的主体作用，利于确保石漠化防治监管的公平性与确定性；二是政府及其职能部门作为石漠化防治投资主体，可以在一定程度上确保石漠化防治资金及时到位；三是命令型控制手段占主导地位，利于石漠化防治政策高效与强行推行，利于处理紧急性、偶发性环境事件；四是石漠化防治法律目标明确，石漠化防治决策果断，石漠化防治成效能够在短期内就显现出来；五是政府及其职能部门具有足够权威与能力组织与协调事关全局、错综复杂的石漠化防治工作。与此同时，命令控制型石漠化防治法律制度模式具有以下缺点：一是过分强调强制性石漠化防治手段的实施，而忽视激励性石漠化防治手段的使用；二是石漠化防治手段强制性过分依赖于政府管理权力集中，因此社会参与性差；三是行政命令程序严格、变通性差，因而缺少灵活性，缺乏明显经济效益，以牺牲效率换取公平的做法有违市场经济规律；四是政府环境监管部门与社会各利益群体之间缺乏有效环境信息沟通，致使石漠化防治政策主观性过强进而有失偏颇；五是政府及其职能部门与社会各利益群体之间的不信任和消极抵触情绪，可能使得石漠化防治政策的有效性不高；六是以强制性为特征的石漠化防治监管，无法刺激社会各利益群体石漠化防治绩效的持续提高和石漠化防治技术的发展；七是政府及其职能部门石漠化防治边际成本具有逐步增加特性，致使政府及其职能部门在生态环境问题众多的情况下缺乏足够石漠化防治资金、机构与人力；八是因政府及其职能部门的自利行为、有限理性与实力以及政府官员的政绩观，石漠化防治容易产生委托代理问题与政府失灵问题。
　　
　　（二）引导激励型石漠化防治法律制度
　　
　　所谓引导激励型石漠化防治法律制度是指政府及其职能部门作为石漠化防治监管者，既通过强制性手段又通过激励性手段推动或引导社会各利益群体开展石漠化防治，实行石漠化防治产业化和市场化，从而达到弥补政府及其职能部门石漠化防治资金缺口和提高石漠化防治工作效率之目的，最终实现维护生态安全，促进经济和社会可持续发展之目标的法律制度。总起来讲，引导激励型石漠化防治法律制度的理念是正确界定政府及其职能部门和社会各利益群体在石漠化防治法律制度中的地位，尤其强调把社会力量置于石漠化防治基础性地位。具体而言，引导激励型石漠化防治法律制度需要确立以下理念：第一，明确政府及其职能部门和社会各利益群体在石漠化防治中的各自优势领域，为两种力量在石漠化防治中留下各自作用的空间。政府及其职能部门的优势领域是建立和提供石漠化防治政策赖以实现的“秩序”和“公正”以及创造与保障石漠化防治活动赖以开展的条件与支持。社会各利益群体发挥作用的优势领域则是出于追求自身利益需要，充分利用政府及其职能部门所供石漠化防治政策、条件与支撑，自愿具体开展与推进石漠化防治活动并有效舒缓与化解石漠化防治冲突。第二，明确石漠化防治权益对石漠化防治行动的激励关系，创造有选择性的石漠化防治激励机制。社会各利益群体不同于国家权力系统中的政府及其职能部门，它们不是以国家授权方式获得石漠化防治行动权力，而是凭法定石漠化防治权利而开展石漠化防治行动的，这种石漠化防治权利以某种石漠化防治收益为其实现形式，所以其石漠化防治行动的动机来自石漠化防治权利和收益的结合，即“石漠化防治权益”。石漠化防治权益是社会各利益群体自愿进行石漠化防治行动的原因和保障，有权无益的事无人干，有益无权的事是非法的，因此法律一定要明确石漠化防治权益对石漠化防治行动的激励关系，创造有选择性的石漠化防治激励机制。引导激励型石漠化防治法律制度的基本目标是全社会共同地、积极地、主动地开展石漠化防治活动，最终实现由政府及其职能部门为主体的石漠化防治格局转变为政府及其职能部门引导，全社会共同参加的群体石漠化防治格局。
　　
　　引导激励型石漠化防治法律制度具有以下优点：一是通过激励和控制双重机制，弥补了单纯命令控制型石漠化防治法律制度的不足，可以调动社会各利益群体主动开展石漠化防治活动，并在保护环境资源的基础上对环境资源进行合理利用，实现石漠化防治和经济发展双赢。二是在强调社会各利益群体主动开展石漠化防治活动的同时也强调政府及其职能部门为此建立相应石漠化防治机制，如明晰环境资源产权，解决保护与发展间矛盾，生态治理与脱贫致富相结合等，从而有助于实现石漠化地区社会经济可持续发展。三是以市场为基础，通过间接调控改变市场信号，影响当事人经济利益，引导其改变行为方式，因而不需要设置庞大臃肿的石漠化防治机构，不需要花费高额的石漠化防治政策执行监测费用，可以减少政府及其职能部门石漠化防治政策推行成本。四是通过把具有一定的行为选择余地的石漠化防治决策权交给市场主体，把石漠化防治责任从政府及其职能部门转移给石漠化防治责任当事人，从而使石漠化防治管理模式更加灵活。五是应用范围比较宽泛，不论是在石漠化预防领域还是在石漠化治理领域都能得以有效利用，不论是哪种条件、能力和发展水平的石漠化防治管理对象都可以有效适用。六是由于充分利用了市场力量，激励透明度更高，相比命令控制型石漠化防治法律制度提供的违法机会就会减少，所以它可能既更有效又更公正。七是石漠化防治资金来源广泛，有助于弥补政府及其职能部门石漠化防治资金不足；与此同时，还可为政府及其职能部门提供既可直接用于石漠化防治项目也可纳入一般财政预算的财政收入。八是政府环境监管部门与社会各利益群体之间不但环境信息沟通渠道比较畅通，而且相互间不信任和消极抵触情绪有所缓解，进而有助于提高石漠化防治政策的客观性与有效性。与此同时，引导激励型石漠化防治法律制度具有以下缺陷：一是经济激励手段的有效实现还要依赖于一些重要的条件，如不受干扰的市场竞争的存在、灵敏的表明稀缺的价格信息、安全可转让的产权等。二是由于激励机制必须通过市场传导，故引导激励型石漠化防治法律制度实施效果可能不如命令控制型石漠化防治法律制度那样立竿见影。三是石漠化防治决策基本上“由下而上”，如政府宏观调控处理不当，可能导致石漠化防治决策缺乏系统性与协调性。
　　
　　三、石漠化防治法律制度模式发展变迁及理性选择
　　
　　石漠化防治法律制度模式并不是固定不变的，而是有序演变的。在石漠化防治法律制度模式演变过程中，人们在扬弃一些旧的石漠化防治法律制度模式，也在选择一些新的石漠化防治法律制度模式。而石漠化防治法律制度模式的选择，在正常情况下，是由政府及其职能部门以及社会各利益群体自主完成的历史过程，在这个选择过程中，人们要考虑政治因素、文化因素、意识形态因素，但最主要的是要考虑经济因素与绩效因素。从经济分析的角度，无论什么类型的石漠化防治法律制度模式，都有一个效率问题，即只有当用较低的成本而取得较好的经济效益与环境绩效时，这样的石漠化防治法律制度模式才是可取的。
　　
　　在过去，人们普遍认为，石漠化防治是以生态环境改善为单一目标的社会公益性事业，加之石漠化地区经济基础薄弱，贫困人口比重高，只有政府行为才能推动这项工作的开展。故在相关石漠化防治分散立法中采用了命令控制型石漠化防治法律制度模式。从历史过程看，命令控制型石漠化防治法律制度模式虽有其合理性和实际效益，但其优势领域仅仅局限于那些公共性和总体性强、需要一定强制性的石漠化防治宏观管理事务上面。在命令控制型石漠化防治法律制度模式中，石漠化防治成本主要由各级政府及其相关职能部门来承担。但是，由于各级政府及其相关职能部门规模和经费十分有限，特别是各级政府及其相关职能部门中石漠化防治直接管理人员有限，所以面对石漠化地区大量违反环境保护法律规定的企业或其他对象，各级政府及其相关职能部门的力量是不敷需要的，从而致使石漠化防治政策不能得到充分的落实。这种局面，随着市场经济发展，各种市场主体大量增加而变得更加突出了。鉴于此，必须扬弃命令控制型石漠化防治法律制度模式，寻找新的能够破解现存制度困境的替代性石漠化防治法律制度模式。
　　
　　随着石漠化防治实践不断推进，人们逐步发现：石漠化防治不但能使石漠化地区生态环境得到改善而且也能产生可观经济效益；政府石漠化防治环境绩效目标与社会各利益群体石漠化防治经济绩效目标能够得以较好耦合；石漠化防治不仅具有公益性特性而且也兼有竞争性属性。基于此，不论是哪种所有制形式的社会各利益群体从事石漠化防治是具有利益驱动基础的，均应该被引导激励进入石漠化防治的生态建设中，以弥补国家石漠化防治投资不足并提高全社会石漠化防治绩效。因此，在今后相关石漠化防治专门或分散立法中，必须与时俱进地改革缺乏引导激励机制的命令控制型石漠化防治法律制度模式，实行具有市场诱导机制的引导激励型石漠化防治法律制度模式，促使社会各利益群体基于利益驱动成为石漠化防治中积极的、活跃的力量，办理以前由政府及其职能部门办理而本应由社会办理的石漠化防治事务并与政府及其职能部门一起承担石漠化防治成本。这是中国石漠化防治法律制度在市场经济背景下的发展方向所在，符合石漠化地区生态文明建设与全面协调可持续发展的客观规律。
　　
　　四、引导激励型石漠化防治法律制度模式构建对策
　　
　　在社会主义市场经济体制日益健全的今天，石漠化防治应顺应市场化趋势，按照生态经济协调发展理论，构建新形势下新的石漠化防治思路。也就是说，要按照社会主市场经济客观要求推进石漠化防治，确保社会各利益群体（尤其是农牧民）经济目标与政府石漠化防治目标统一起来，让社会各利益群体（尤其是农牧民）在石漠化防治过程中逐步脱贫致富。因此，在石漠化防治立法中，我们应当尽可能遵循上述石漠化防治思路，扬弃命令控制型石漠化防治法律制度模式，通过扩展社会各利益群体石漠化防治权益、调整政府石漠化防治管理方式等途径，循序渐进地推进引导激励型石漠化防治法律制度模式建设。
　　
　　（一）建立健全石漠化防治激励法律制度
　　
　　1．石漠化防治资金支持制度。国务院和石漠化地区地方各级人民政府应当在本级财政预算中按照石漠化防治规划通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的石漠化防治工程；在安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据具体情况，设立若干石漠化防治子项目。石漠化地区县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据石漠化防治的面积和难易程度，给予从事石漠化防治活动的单位和个人资金补助、财政贴息等政策优惠。国家根据石漠化防治需要，组织设立石漠化防治重点科研项目和示范推广项目，并对石漠化防治、石漠化地区能源、石漠化地区经济作物、石漠化地区节水灌溉、石漠化地区植被退化防治、石漠化地区旱作农业等方面的科学研究与技术推广给予资金补助。
　　
　　2．石漠化防治税收优惠制度。石漠化地区县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据石漠化防治的面积和难易程度，给予从事石漠化防治活动的单位和个人税费减免政策优惠。单位和个人投资进行石漠化防治的，在投资阶段免征各种税收；取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。国家根据石漠化防治需要，组织设立石漠化防治重点科研项目和示范推广项目，并对石漠化防治、石漠化地区能源、石漠化地区经济作物、石漠化地区节水灌溉、石漠化地区植被退化防治、石漠化地区旱作农业等方面的科学研究与技术推广给予税费减免政策优惠。
　　
　　3．石漠化防治金融支持制度。中国人民银行应当加强信贷政策指导，改善石漠化防治融资环境，鼓励商业银行调整信贷结构，加大石漠化防治信贷支持。各商业银行应当对石漠化防治提供金融支持，开发石漠化防治所需金融产品，简化与放宽石漠化防治贷款条件，延长石漠化防治贷款还款期限，努力改进金融服务，转变服务作风，增强服务意识，提高服务质量。农村信用合作社应当继续扩大农户小额信用贷款和农户联保贷款，支持有条件、有生产能力、守信用的农户通过石漠化防治、发展多种经营实现增收致富。石漠化地区县级以上人民政府和有关部门应当鼓励各种担保机构为石漠化防治贷款提供信用担保。
　　
　　4．石漠化防治生态补偿制度。首先，对新建或正在开采的矿山、林场等，应以土地复垦、林木新植为重点建立生态环境补偿保证金制度，企业需在交纳相应保证金后才能取得开采许可，若企业未按规定履行生态环境补偿义务，政府可运用生态环境补偿保证金进行生态环境恢复治理。其次，在石漠化防治中，石漠化防治受益区应向石漠化防治实施区支付生态环境补偿金，以促进石漠化防治受益区与石漠化防治实施区生态和经济协调发展。最后，因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者石漠化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。
　　
　　5．石漠化防治权益保障制度。国家保护石漠化土地治理者的合法权益。在治理者取得合法土地权属的治理范围内，未经治理者同意，其他任何单位和个人不得从事治理或者开发利用活动。未经治理者同意，擅自在他人的治理范围内从事治理或者开发利用活动的，由县级以上地方人民政府负责受理营利性石漠化治理申请的行政主管部门责令停止违法行为；给治理者造成损失的，应当赔偿损失。征占用石漠化治理后的土地，必须严格履行相关审批手续，并由征占者给予治理者合理补偿；将石漠化治理形成的森林资源纳入公益林管理，应给予治理者合理补偿。治理后的石漠化土地承包经营权可以依法继承和流转。
　　
　　6．石漠化防治产权保障制度。无论是国外还是国内，显著的环保成就，与明确的土地产权不无关系。因此，石漠化防治立法应明确：使用已经石漠化的国有土地从事石漠化治理活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过七十年的土地使用权。具体年限和管理办法，由国务院规定。使用已经石漠化的集体所有土地从事石漠化治理活动的，治理者应当与土地所有人签订土地承包合同。具体承包期限和当事人的其他权利、义务由承包合同双方依法在土地承包合同中约定。县级人民政府依法根据土地承包合同向治理者颁发土地使用权证书，保护集体所有石漠化土地治理者的土地使用权。
　　
　　7．石漠化防治表彰奖励制度。实践证明，石漠化防治表彰奖励对于充分调动社会各界开展石漠化防治的积极性和创造性具有极其重要的意义。因此，石漠化防治立法应就石漠化防治表彰奖励的设置、条件、程序、监管等内容进行明确规定。具体而言，在石漠化防治工作中作出显著成绩的单位和个人，由人民政府给予表彰和奖励；对保护和改善生态质量作出突出贡献的，应当给予重奖。对为我国石漠化防治做出突出贡献的在华国际组织及国际友人的表彰奖励，按照国家有关规定执行。石漠化防治表彰奖励应当坚持实事求是的原则，坚持公开、公正的原则，坚持以功绩定奖的原则，坚持精神奖励与物质奖励相结合的原则。
　　
　　8．石漠化防治科技支撑制度。实践证明，防治石漠化必须依靠科技提供强有力的支撑。因此，石漠化防治立法应明确：国家支持石漠化防治的科学研究和技术推广工作，发挥科研部门、机构在石漠化防治工作中的作用，培养石漠化防治专门技术人员，提高石漠化防治科学技术水平。国家应当组织专家探索石漠化形成机制，研究石漠化植被恢复机理，对石漠化防治工作中急需的关键技术集中力量开展科技攻关，加快新技术、新方法和新工艺的应用。石漠化地区县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当为公益性石漠化防治活动提供无偿技术指导。石漠化地区各级人民政府应当组织有关部门开展石漠化防治知识宣传教育，增强公民石漠化防治意识，提高公民石漠化防治能力。
　　
　　9．石漠化防治信息服务制度。石漠化防治信息服务是由石漠化防治信息的开发采集、加工整理、分析预测和播报发布等环节组成的系统工程。石漠化防治信息服务是推进社会各利益群体开展石漠化防治并脱贫致富的一项重要基础工作。国家应当建立石漠化防治综合信息管理系统、基础数据库和石漠化监测评价指标体系。国务院及石漠化地区县级以上地方人民政府应当通过广播、电视、报刊、网络等媒体，采集发布石漠化现状及其发展趋势，石漠化灾害预警及应急处理，石漠化防治技术、方法和工艺，石漠化防治法律与政策，石漠化防治所产产品用途及销售等方面的信息，帮助社会各利益群体优化石漠化防治产业结构、提升石漠化防治管理水平、疏通石漠化防治所产产品销售渠道、提高石漠化防治生态效益与经济效益。
　　
　　（二）改革完善石漠化防治管控法律制度
　　
　　1．石漠化防治监督管理体制。石漠化防治应实行“统一管理与分部门、分级管理”的监督管理体制，即：在国务院领导下，国务院林业行政主管部门负责组织、协调、指导全国石漠化防治工作；国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好石漠化防治工作；县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的石漠化防治工作。此外，县级以上人民政府还应当成立跨区域跨部门的石漠化综合防治领导小组，县级以上同级地方人民政府之间还应当建立石漠化综合防治府际协调和联合监管机制，以克服因部门分割、多头管理和地区分割带来的弊端。
　　
　　2．政府行政领导石漠化防治任期目标责任考核奖惩制度。几十年的石漠化防治实践证明，搞好石漠化防治，关键是领导重视，真抓实干。因此，在石漠化防治立法中，应建立政府行政领导石漠化防治任期目标责任考核奖惩制度，确保石漠化防治各项工作任务落到实处。具体而言，石漠化地区各级地方人民政府，应当按照石漠化防治规划确定的石漠化防治任务，逐级签订石漠化防治目标责任书，将石漠化防治年度目标和任期目标纳入政绩考核范围。石漠化地区各级地方人民政府应当向同级人民代表大会及其常务委员会报告石漠化防治工作情况。如未完成石漠化防治年度目标任务的，石漠化地区各级地方人民政府应当采取必要的补救措施，上一级人民政府应当责令限期整改完成。
　　
　　3．石漠化防治规划制度。所谓石漠化防治规划就是在一定地域范围内，根据当地石漠化现状和生态环境以及经济与社会发展要求，采用系统与综合思路，对石漠化防治工作的总体安排和部署。[2]石漠化防治规划对于石漠化地区的石漠化防治及其相关工作有序开展以及石漠化地区的经济效益、社会效益和环境效益相互协调具有极其重要的意义。因此，在石漠化防治立法中，应就石漠化防治规划至少作出如下几方面规定：（1）石漠化防治规划效力；（2）石漠化防治规划依据；（3）石漠化防治规划原则；（4）石漠化防治规划内容；（5）石漠化防治规划编审；（6）石漠化防治规划与其他规划关系。
　　
　　4．石漠化监测报告制度。所谓石漠化监测报告是指县级以上人民政府石漠化防治主管部门或者其他有关部门对石漠化现状、变化趋势及其防治状况进行监测、统计和分析，并将监测结果向本级人民政府及上一级石漠化防治主管部门或者其他有关部门报告的活动。石漠化监测报告是掌握石漠化土地动态变化情况，制定石漠化防治规划、政策与决策并采取具体石漠化防治措施的前提。因此，在石漠化防治立法中，应至少就石漠化监测报告体系、石漠化监测报告内容、石漠化监测报告质量、石漠化监测报告经费、石漠化监测报告处理、石漠化监测报告归档等内容作出明确规定。只有这样，石漠化监测报告工作才能得以顺利开展与有效规范，石漠化监测报告质量才能得以有效确保并真正满足需求。
　　
　　5．石漠化防治技术组织制度。从技术层面看，石漠化防治包括植树造林种草、退耕还林还草、草地建设保护、禁垦禁伐植被、合理用水节水、能源结构调整、基本农田建设、产业结构调整、环境影响评价、划区封禁保护等措施；从组织层面看，石漠化防治包括部门单位责任石漠化防治、公益性石漠化防治、群众性石漠化防治、营利性石漠化防治等类型。石漠化防治技术措施只有与石漠化防治组织方式有机结合，才能真正推进石漠化防治。因此，为促进石漠化防治综合开展与有序组织，在石漠化防治立法中至少应明确规定有关植树造林种草、退耕还林还草、草地建设保护、禁垦禁伐植被、合理用水节水、能源结构调整、基本农田建设、产业结构调整、环境影响评价、划区封禁保护等技术措施管控内容以及有关部门单位责任石漠化防治、公益性石漠化防治、群众性石漠化防治、营利性石漠化防治等组织方式监管内容。
　　
　　6．石漠化防治企业运作制度。石漠化防治运作方式主要有政府行为型、个体承包型和企业化经营型。政府行为型往往权责利不明，前期搞得轰轰烈烈，后期管理和维护跟不上，官僚与虚报现象突出。个体承包型虽然较好地解决了权责利问题，但是易受资金、技术和市场营销能力限制，不适应大规模石漠化防治。而企业化经营型具有较强合理性。一是企业可以对石漠化进行规模与持续防治，可以使石漠化地区林草产业、生态农业产业取得突破，从而造就有潜力的石漠化防治新型产业。二是企业化经营型拥有比个体承包型更强的资金、技术和市场营销能力，拥有比政府行为型更规范的开发模式；与此同时，企业基于产业竞争考虑，会努力加强生态技术开发应用，向市场提供更具竞争力的绿色产品。三是企业可以利用国家与自身石漠化防治资金组建生态型企业，增加就业机会及提高石漠化防治综合效益，从而提高国家石漠化防治资金使用效果。故石漠化防治运作方式立法应引进现代企业运作方式，以提高石漠化防治综合效益。
　　
　　7．石漠化防治资金审计监督制度。石漠化防治资金审计是指政府审计机关对政府及其职能部门、企事业单位的石漠化防治资金收支活动和反映其石漠化防治资金收支活动的会计资料进行的审计。石漠化防治资金审计可以发现被审单位石漠化防治资金收支错误和舞弊，从而有助于制止被审单位石漠化防治资金不合规、不合法收支活动。因此，石漠化防治立法应明确规定：任何单位和个人不得截留、挪用石漠化防治资金。县级以上人民政府审计机关，应当依法对石漠化防治资金使用情况实施审计监督。

 【作者简介】
陈德敏,男，教授，博士生导师，现任中共重庆大学委员会副书记，主要从事环境与资源保护法学、资源与经济管理、产业经济学等方面的研究；乔兴旺，男，国家注册律师，重庆大学经济与工商管理学院讲师，重庆大学法学院在读博士研究生，主要从事环境与资源保护法学以及经济法学研究。
 
【注释】
[1] 中国社会科学院语言研究所词典编辑室. 现代汉语词典（修订本）[Z]. 北京：商务印书馆，1996. 894.
[2] 罗娅. 喀斯特石漠化综合治理规划——以贵州花江地区为例[D]. 贵阳：贵州师范大学，2005.