新中国60年立法回顾与展望

【摘要】我国60年立法走过的历程，跟整个国家的命运一样，可以分为两个30年、两个时期和两个三个阶段。从1949年到1978年的前30年，为改革开放前时期，我国的立法工作走过了初步探索、初步发展和停滞挫折三个阶段。后30年是改革开放新时期，立法工作也分为三个阶段：即第一阶段:1979年至1992年为快速恢复发展阶段。第二阶段：1993年至2003年2月为深化充实阶段。第三阶段：2003年至今为完善形成阶段。总结新中国60年立法特别是改革开放30年来的立法，主要成就是：形成了一个比较成熟的立法体制；形成了一套行之有效的立法机制；基本形成了一个中国特色的法律体系。60年来特别是改革开放30年来，我国立法积累了一系列有益经验，包括：必须坚持当代中国的核心价值追求；必须坚持与改革开放相同步；必须坚持继承、借鉴、创新相结合；必须注意选择恰当的立法策略。今后，我国的立法会出现一些新的特点：一是从构建型立法向完善型立法转变；二是从速度型立法向质量型立法转变；三是以单项立法为主向以法典化立法为主转变；四是从较多使用授权立法向直接立法转变。
【关键词】新中国立法；60年；回顾；展望
【英文关键词】DF01
【写作年份】2010年
【中图分类号】A
【文献标识码】1008-4525(2010)-02-001-08


【正文】

　　新中国刚过60周年华诞，其立法也走过了60年历程。孔子曰：“六十而耳顺”。因此，在这个时候，回顾总结一下已经走过的历程，应该可以更加平心静气一些，做到知往鉴今。

　　一、60年立法历程回顾

　　我国60年立法所走的历程，跟整个国家的命运一样，可以分为两个30年、两个时期、两个3个阶段。

　　从1949年到1978年的前30年，为改革开放前时期，我国的立法工作走过了初步探索、初步发展和停滞挫折3个阶段。

　　（一）第一阶段：1949年至1954年为初步探索阶段

　　1949年9月，为建立新中国作准备的中国人民政治协商会议第一次全体会议除通过了具有临时宪法性质的共同纲领，还通过了中国人民政府组织法、人民政协组织法，拉启了新中国立法的序幕。以共同纲领为主体的这三个法律文件，“是新中国立国的法律基础。”“构成了我国1949年至1954年这一时期内的根本法。”[1]

　　根据共同纲领的规定，在普选的全国人民代表大会召开以前，由政治协商会议全体会议执行全国人民代表大会的职权，选举中央人民政府委员会，“并付之以行使国家权力的职权。”中央人民政府组织法规定，中央人民政府委员会“制定并解释国家的法律，颁布法令”。在这个阶段，由中央人民政府委员会通过或者批准的法律共23件，包括政务院及所属各机构组织通则、人民法庭组织通则、婚姻法、土地改革法、工会法、惩治反革命条例、惩治贪污条例、民族区域自治实施纲要、选举法等。此外，政务院依据职权还颁布了一批法律性文件。

　　这个阶段立法工作的主要成就：一是开启了新中国立法历程并进行了初步探索；二是为新中国建立奠定了法律基础；三是为新中国各项建设提供了初步法律保障。

　　（二）第二阶段：1954年至1958年为初步发展阶段

　　1954年9月，第一届全国人民代表大会的召开，标志着我国人民代表大会制度的正式建立。在次会议上，通过了新中国的第一部宪法。此后，全国人大及其常委会通过的法律共60件，主要包括：全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、逮捕拘留条例、军官服役条例、兵役法、警察条例、治安管理处罚条例、户口登记条例工商统一税条例等。此外，还批准了一批民族自治地方制定的自治条例和单行条例，颁布了一批法律性文件。

　　在这个阶段，我们党对法制建设是比较重视的，立法取得了一定成就：一是制定了一部符合具有中国特色和富有民主法治精神的宪法；二是中国特色法律体系和法律制度的轮廓开始显现；三是初步了积累了一些立法经验。

　　（三）第三阶段：1959年至1978年为遭受挫折和停滞阶段

　　从1959年至1977年整整19年基本没有立法活动。全国人大常委会只在1963年通过了商标管理条例、军官服役条例（修正）和1964年通过了外国人入境出境管理居留管理条例3件法律。从1966年开始，全国人大及其常委会停止工作。1975年1月召开的四届全国人大一次会议是在整个“文革”期间唯一的一次全国人大会议，这次会议通过了一部用“文革”语言写就的、没有生命力的宪法。

　　1976年10月粉碎“四人帮”后，经过一段时间的准备，1978年3月召开了五届全国人大一次会议，通过了新中国成立后的第三部宪法。在这一年里，全国人大常委会召开过3次会议，通过了关于工人退休退职的暂行办法、安置老弱病残干部的暂行办法、人民解放军干部服役条例3件法律。

　　后30年是改革开放新时期，立法工作也分为三个阶段：

　　（四）第一阶段：1979年至1992年为快速恢复发展阶段。

　　这个阶段历经五届、六届、七届全国人大。其立法重点是为重建社会秩序和推动改革开放提供法律支撑，成果是构建起中国特色社会主义法律体系的框架

　　1978年12月党的十届三中全会后，我国的立法工作迅速得到恢复。1979年2月全国人大常委会通过了森林法（试行）、逮捕拘留条例，7月五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议和选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法7部法律。从此，我国立法工作进入了快车道，在较短时间内，重新修订颁布了现行宪法，相继出台了婚姻法、民法通则、继承法、民事诉讼法、行政诉讼法、外资企业法、中外合作经营企业、国有企业、土地管理法等一批重要法律。

　　从1979年到1983年3月五届全国人大任期结束，除2件宪法修改和1982年新宪法外，共通过法律35件，其中新制定法律33件，修改法律2件。此外，还通过了法律问题的决定28件。1983年到1987年底六届全国人大任期内，共通过42件法律，其中新制定法律37件，修改法律5件。此外，还通过了法律问题的决定23件。1988年到1992年七届全国人大任期内，除宪法修改1件外，共通过49件法律，其中新制定法律44件，修改法律5件。此外，还通过了法律问题的决定38件。

　　这个阶段立法的主要成就：一是颁布了一部富有时代精神的新宪法，把“一个中心两个基本点”这一我国新时期的基本路线作为我国宪法的根本原则确立下来；二是改革形成了中国特色立法体制，形成了中国特色的统一而又分层次的立法体制；三是初步形成了中国特色法律体系框架，七个法律门类已经初具轮廓。

　　（五）第二阶段：1993年至2003年2月为深化充实阶段

　　1992年初，邓小平南巡发表重要讲话，深刻提出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”[2]随后召开的党的十四大明确提出：“经济体制改革的目标，是在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制。”此后，立法重点转向为建立和完善社会主义市场经济体制提供法律支撑，相继制定出台了公司法、证券法、人民银行法、商业银行法、保险法、担保法、拍卖法、票据法、信托法等一批民商事法律，同时还制定出台了立法法、行政处罚法、行政复议法、政府采购法等一批重要法律。

　　1993年到1997年八届全国人大任期内，除宪法修改1件外，共通过78件法律，其中新制定法律62件，修改法律16件。此外，还通过了法律解释1件，法律问题的决定39件。1998年到2003年2月九届全国人大任期内，除宪法修改1件外，共通过法律75件，其中新制定法律35件，修改法律40件。此外，还通过了法律解释8件，法律问题的决定30件。

　　这个阶段立法的主要成就：一是进一步修改完善了宪法，把依法治国、建设社会主义法治国家和实行社会主义市场经济确立为宪法基本原则；二是进一步完善了中国特色立法体制和立法机制，形成了独具中国特色的“三审制”、开门立法等制度；三是进一步充实了中国特色社会主义法律体系，到2003年九届全国人大任期结束，中国特色社会主义初步形成。

　　（六）第三阶段：2003年至今为完善形成阶段

　　这个阶段的立法重点是为推进科学发展和构建和谐社会提供法律支撑，成果是基本构建起中国社会主义法律体系

　　2003年到2008年2月十届全国人大任期内，除宪法修改1件外，共通过法律72件，其中新制定法律31件，修改法律41件。此外，还通过了法律解释5件，法律问题的决定22件。十一届全国人大以来，全国人大常委会已经通过15件法律，其中新制定法律7件，修改法律8件。

　　这个阶段立法的主要成就：一是进一步修改完善了宪法，将尊重和保障人权写入宪法，使之成为一项重要宪法原则；二是进一步充实了中国特色社会主义法律体系，特别是重点加强了关系民生的社会领域的立法和促进经济结构调整的立法，相继出台了劳动合同法、就业促进法、劳动纠纷调解仲裁法、食品安全法、循环经济促进法、节约能源法、可再生能源法、企业破产法等一批法律，同时还制定出台了物权法、行政许可法、监督法等一批重要法律，到2007年中国特色社会主义法律体系已经基本形成；三是在加强民主立法科学立法、提高立法质量方面迈出了新的步伐，开展了立法听证，将所有法律草案向社会公布形成制度化，对建国以来的所有法律进行了清理，等等。


1978年至2009年12月立法统计
届别 年份 宪法 法律 法律解释 法律问题决定 合计
五届 1978年至1983年3月 3件 35件(新制定33件，修改2件) 28件 66件
六届 1983年至1987年 42件(新制定37件，修改5件) 23件 65件
七届 1978年至1992年 1件 49件(新制定44件，修改5件) 38件 88件
八届 1993年至1997年 1件 78件(新制定62件，修改16件) 1件 39件 119件
九届 1998年至2003年2月 1件 75件(新制定35件，修改40件) 8件 30件 114件
十届 2003年至2008年2月 1件 72件(新制定31件，修改41件) 5件 22件 100件
十一届 2008年４至2010年2月 20件（新制定9件，修改11件） 4件 24件
现行有效 1(修正案4件) 232件（刑法计为１件） 14件




　　二、60年立法的主要成就

　　总结60年来立法特别是改革开放30年来的立法，主要成就是：

　　1、形成了一个比较成熟的立法体制

　　经过60年的不断探索和改革完善，我国的立法体制已经基本成熟定型。建国初期，根据1949年《共同纲领》规定，我国的立法体制是中央统一立法和大行政区行使部分立法权相结合。即中央人民政府委员会制定并解释国家的法律，颁布法令；大行政区人民政府委员会有权拟定与地方政务有关之暂行法令条例，报政务院批准或备案。1954年宪法规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”全国人大常委会“解释法律”，“制定法令”。这些规定说明，当时我国的立法体制是一种高度集中的立法体制，立法权集中在全国人大一个机关手里，全国人大常委会没有国家立法权，也没有赋予国务院和地方立法权。1975年和1978年宪法也都作了类似规定。

　　虽然1954年宪法规定全国人大是行使国家立法权的唯一机关，但由于全国人大代表较多，不可能经常开会，每次开会的时间也不可能很长，而需要制定的法律又是大量的，仅靠全国人大显然无法适应如此繁重的立法任务。因此，早在1955年、1959年全国人大就先后两次授权全国人大常委会可以制定部分性质的法律和对法律进行修改。1978年党的十一届三中全会以后，我国对立法体制进行了一系列重大改革，1982年通过的现行宪法肯定了这些改革成果，2000年通过的立法法又作了进一步完善。按照宪法和立法法的规定，我国现行的立法体制是统一的、分层次的立法体制。所谓统一，就是全国人大及其常委会统一行使国家立法权，制定法律。所谓分层次，就是除国家立法权由全国人大及其常委会统一行使外，其他有关国家机关可以依法行使部分立法权，即：国务院可以制定行政法规，省、自治区、直辖市人大及其常委会可以制定地方性法规，较大的市的人大及其常委会也可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准，自治地方（即自治区、自治州、自治县）的人大可以制定自治条例和单行条例，报全国人大常委会或者省级人大常委会批准。此外，国务院各部门和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府和较大的市的人民政府，可以制定规章。实践证明，我国这样一个统一的、分层次的立法体制，既有利于维护国家法制的统一，又有利于充分发挥各方面的积极性、主动性和创造性，对加快国家法治建设，起到了极其重要的促进作用。

　　2、形成了一套行之有效的立法机制

　　通过不断探索积累，我国已经形成了一套独具特色的立法机制。

　　一是形成了“三审制”。与西方国家立法实行“三读制”不同，我国立法实行“三审制”。所谓“三审制”，就是一部法律草案提交全国人大常委会审议后，一般要经过全国人大常委会三次会议审议才交付表决，以使立法更加慎重。这样一个审议制度是经过长期探索形成的。在50年代和80年代初，当时的立法是实行“一审制”，就是一个法律草案提交全国人大常委会会议审议，单次会议审议单次通过。从83年开始实行“两审制”，1999年又进一步改为实行“三审制”，并在2000年通过的立法法中加以制度化、法律化。实行“三审制”便于常委会组成人员对法律草案进行充分的审议，使立法更加切实实际。在地方立法中，多数是实行“两审制”，个别也实行“三审制”。

　　二是形成了统一审议制度。在全国人大和地方人大立法中，所有的法律草案或地方性法规草案都要由全国人大法律委员会或者地方人大法制委员会进行统一审议；在国务院立法中，所有行政法规草案都要由国务院法制办公室进行统一审查。从制度上实行统一审议或统一审查机制，有利于克服立法中的部门利益倾向。

　　三是形成了一系列的开门立法制度。包括听证会、论证会、座谈会、向社会公布法律法规草案公开征求意见、组织公民讨论等一系列制度，已经成为我国公众参与立法的有效途径和形式。实践证明，这些立法机制对保证科学立法民主立法，提高立法质量，发挥了极其重要的作用。

　　3、基本形成了一个中国特色的法律体系

　　法律体系，是指按照一定的原则把一个国家的所有法律规范组成一个有机的统一整体。我国的法律体系，从法律规范构成讲，宪法是核心，法律是主干，行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例是重要补充。规章虽然也具有一定的法的性质，但它不是我国法律体系的组成部分。因为规章主要是执行性的规定，基本上没有创设公民权利义务的权力，所以从制度、规则的创制方面讲，规章不具有重要的意义，因此，没有把规章作为法律体系构成的组成部分。从法律部门构成讲，我国的法律体系由七个门类组成，即：宪法及其宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法。

　　截止2010年2月，除宪法外，我国现行有效的法律232件，行政法规约700件，地方性法规8800多件。2007年10月党的十七大报告宣布，中国特色社会主义法律体系基本形成。其主要标志：一是七个法律门类都已形成；二是七个法律门类中基本的法律都已经制定出来；三是与宪法、法律相配套的行政法规、地方性法规大都已经制定出来。可以说，现在我国在政治、经济、文化、社会生活的各个方面已经基本做到有法可依，无法可依的状况已经得到基本解决。今后我国虽然仍需继续制定一批新的法律和修改完善已有的法律，但在法治建设中更加突出的问题是严格执法问题。

　　三、60年立法的主要经验

　　60年来特别是改革开放30年来，我国立法积累了一系列有益经验。

　　1、必须坚持当代中国的核心价值追求

　　法律不是一堆死的规则，而是有灵魂的。法律不仅是规则的载体，更是价值的载体。所以，立法工作也是给法律注入灵魂的工作。亚里士多德说：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”[3]意思是说法治不是简单的以法律来进行统治，而且要依照良好的法律来进行统治。

　　那么什么是良好的法律呢？简单地说就是有道德的法律。而有道德的法律，就是能够体现时代核心价值的法律。那么，什么是当代中国最核心的价值追求呢？纵观一百多年来中国人民始终不渝孜孜以求的，首先是为了实现国家独立和民族解放，然后再此基础上建立一个公平正义、民主法治、保障人权的社会。我们党在领导人民取得了国家独立和民族解放后所建立的社会主义，就是为了实现这些核心价值的社会。而在这些核心价值追求中，公平正义是社会主义的首要价值追求。

　　胡锦锦总书记曾指出：“维护和实现社会公平和正义，涉及最广大人民的根本利益，是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求，也是我国社会主义制度的本质要求。只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。”[4]

　　温家宝总理也曾指出：“如果说真理是思想体系的首要价值，那么公平正义就是社会主义国家制度的首要价值。公平正义就是要尊重每一个人，维护每一个人的合法权益，在自由平等的条件下，为每一个人创造全面发展的机会。如果说发展经济、改善民生是政府的天职，那么推动社会公平正义就是政府的良心。”[5]建立一个公平正义的社会是我国人民的长期理想和不懈追求，维护公平正义是社会主义的首要任务。为了建立一个公平正义的社会，必然要求实行民主法治。十七大报告：“人民民主是社会主义的生命。”“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。”依法治国、建设社会主义法治国家，已载入我国宪法，是我国的基本治国方略。 而保障人权则是社会主义的应有之义。人权是人固有的、不可剥夺的权利。人民当家作主的社会，必然是一个充分尊重人的主体地位和保障人的权利的社会。保障人权已经郑重载入宪法，是我国宪法的一项重要原则。

　　总之，社会主义社会必然是一个公平正义的社会，一个民主法治的社会，一个保障人权的社会，所以这些价值是社会主义的核心价值追求。立法必须把这些核心价值融化进法律条文之中，使他们成为法律的灵魂。法律只有充分地体现这些核心价值，才能为维护和实现人民的利益服务，才能得到广大人民的支持和拥护，才能得到切实有效的实施。为了实现这些核心价值，就必须始终坚持宪法确立的一个中心两个基本点这一基本路线，始终把发展作为第一要务，不断解放思想，切实做到与时俱进。在立法过程中，总是会有这样那样的不同要求和主张，所以立法总是要有所妥协的。没有妥协，就不能最大限度地凝聚共识，就不能得到最大多数人的支持拥护和自觉遵守，就很难得到切实有效的实施。所以，在一定意义上讲，立法的过程也是一种相互妥协的过程。但这种妥协不是无原则的妥协，对核心价值追求不能妥协，而只有在符合核心价值追求的前提下进行必要的妥协。如果失去了对核心价值的坚守，立法就会失去方向，立法质量就无从谈起。

　　2、必须坚持与改革开放相同步

　　立法离不开理论指导，但又不能囿于理论而不顾现实能否得到有效实施。法律的生命在于实施。立法的目的在于推动实践，推动社会发展进步。当前，改革开放是我国的主旋律，是推动我国发展进步的主要力量，是一场最广泛、最深刻的社会实践。因此，在当今中国，能否为改革开放提供服务，能否推动改革开放健康发展，是检验立法成效的重要指标。但立法与改革开放又天然的存在着紧张关系。改革开放的特点是创新，要不断冲破旧的条条框框，而法律的特点是相对稳定。因此，如何处理好立法与改革的关系，是立法始终必须注意的一个重要问题。30年来的基本做法，就是立法既要肯定改革开放的成果，也要引导、规范、保障和推进改革开放的顺利进行。比如，为推进改革开放，在1979年7月，五届全国人大二次会议通过的第一批基本法律中就包括了中外合资经营企业法。之后，随着改革开放的不断深化，相继制订了外资企业法、中外合作经营企业法等一系列法律，极大地促进了外资的引进和利用。又如，为适应外商投资企业的用地需要，1988年专门修改了宪法当中关于出租土地的规定。1982年制定宪法的时候，当时没有外商独资企业，因此，当时宪法规定国有土地不能转让，外商只能跟我们合作合资兴办企业。但后来改革开放发展了，外商除了合资合作以外，更愿意兴办独资企业。这就带来了租用土地问题。为了适应这一需要，进一步扩大开放，就及时对宪法的有关规定进行了修改。再如，1992年邓小平南巡讲话之后，党的十四大明确提出经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。为适应这一要求，全国人大及其常委会及时调整了立法重点，及时制定出台了公司法、证券法、人民银行法、商业银行法、保险法、担保法等一批适应市场经济需要的法律。另一方面，在改革开放还不到位的时候，立法则不宜过于超前，需要尽快立法的则应当规定得原则一些，为改革开放留下空间，而不能为改革开放制造障碍，不能把一些有利于改革开放的做法置于非法境地。

　　3、必须必坚持继承、借鉴、创新相结合

　　马克思在《论离婚法草案》中指出：“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在制造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律”。[6]也就是说，立法必须始终坚持从国情和实际出发，继承历史传统中优秀的部分，使它发扬光大，同时，也要总结当代的实践经验，还要大胆学习借鉴别国的有益经验。但更重要的是必须在继承和借鉴中实现创新和转化，使它现代化、中国化，使过去的优秀传统适应现代的要求，使外国的有益做法和经验适应中国的国情，做到古为今用，洋为中用。比如我国的调解制度，就是对我国崇尚“无讼”的历史传统所进行的创造性转化，是对延安时期的马锡五审判方式的继承和发扬光大。而法人制度、现代公司制度、证券制度、信托制度等等，则是从其他国家借鉴过来的，但又不是简单的照搬照抄。

　　4、必须注意选择恰当的立法策略

　　我国是一个法治后发展国家，又处在改革开放过程中，加上国家很大，各地情况很不相同，这就要求我们在立法时，不仅要处理好法律的稳定和改革开放的关系，还要处理好法制的统一与各地差异的关系。经过长期的探索实践，我国的立法在处理这两个关系中，主要采取了一些做法：

　　一是成熟一个制定一个。就是对改革开放还不到位的，可以先不立法或者先就成熟部分进行立法。比如民法典，早在50年代就开始起草，1979年一恢复立法工作就把制定民法提到重要议事日程，但起草了许多稿都感到难以适应实际情况。后来就改变了立法策略，把它分拆成若干个单行法分批分期地进行立法，先后制定出台了民法通则、继承法、合同法、物权法，现在又正在审议制定民事侵权责任法，将来还要再制定涉外民事关系法。然后在这个基础上，将来再把它整合成一个民法典。这是多年来我们立法能取得这样成就的一个重要策略。

　　二是宜粗不宜细或先粗后细。有些事项需要尽快立法，但改革还不到位或者各地差别很大，则可以规定得原则些，先把制度建立起来，然后随着改革不断向前推进再逐步加以细化。华盛顿曾说，决定一个规则并让经济按这一规则运行比试图设计一个完善的政府更为重要。[7]如果立法一味追求健全完善而使法律迟迟不能出台，或者即使强行制定出台却不能适应实际情况，那么这样的立法就是失败的。

　　三是多条腿走路。我国的立法完全是从一张白纸开始的，需要立法的事项很多，如果都让全国人大及其常委会立法，显然无法适应法治建设和改革开放的需要，因此，我国除对立法体制进行改革，实行统一的分层次的立法体制以外，还较多地使用授权立法，通过专项的授权决定或者在法律中授权，将某些事项授予国务院或地方进行先行先试，然后在总结经验的基础上再制定法律。

　　四是实行倒逼机制。按照事物的发展逻辑，有些法律本来应该先制定，而另一些法律应该后制定，但如果按照这个顺序来立法，有些制度的建立可能就要更慢一些，要走更长的路。为了加快立法进程，有些立法就把顺序颠倒过来，把应该后制定的法律先制定出来。

　　比如，在行政立法方面，本来应当先对行政行为进行规范，然后再出台允许“民告官”的行政诉讼法和“官赔民”的国家赔偿法。但如果按照这个顺序，行政诉讼和国家赔偿这两项制度就要推后许多年才能建立。为了尽快把这两项制度建立起来，同时也推进行政行为的规范，就率先制定出台了行政诉讼法和国家赔偿法，这样一方面可以促进立法机关加快相关法律的制定，另一方面也可以促进有关国家机关自行作一些规范。正是采取了这样一种立法策略，才促使行政处罚法、行政许可法等一批规范行政行为的法律较快出台。又如，国有企业破产法也是先于规范企业行为的法律出台，尽管这个法律出台后，实际破产的国有企业并不多，但有了这个法律就极大地推进了国有企业改革，推进了现代企业制度的建立和治理结构的改善。

　　实践证明，这些立法策略是行之有效的，既推进了法治建设的较快发展，又保障了改革的顺利进行；既维护了国家法制的统一，又照顾到了各地的差异，是我国立法能够取得今天这个成就的重要经验之一。

　　四、今后立法的几点展望

　　1997年党的十五大提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。在完成了这样一个伟大的目标和任务以后，我国的立法会出现一些什么新的特点呢？笔者认为，可能会出现以下四个转变：

　　（一）从构建型立法向完善型立法转变。此前我们的立法更多的是构建型的，表现为较多地制定新的法律，建立新的法律制度，而在中国特色社会主义法律体系形成后，虽然仍然需要继续制定一批新的法律，但相对而言，制定新法律的任务已经不像以往那么迫切，而修改完善已有法律的比重会更大一些，不仅修改法律的数量将会超过新制定的法律，成为立法的主要工作，而且对法律的修改幅度也会有所加强。

　　（二）从速度型立法向质量型立法转变。为了适应改革开放和法治建设的需要，此前我国的立法比较注重速度数量，特别是在80年代和90年代更是如此。尽管从1997年党的十五大起，已经不再提加快立法步伐，改为“加强立法，提高立法质量”，并在立法工作中把提高立法质量摆到了重要位置，但在法律体系还没有形成之前，仍然需要保持适当的立法速度。而到2010年以后，就更有条件更加注重立法质量，切实把它放在更加突出位置，做到数量服从质量。

　　（三）从以单项立法为主向以法典化立法为主转变。以往我国较多地采取分批零售进行立法，制定了一大批单项法律。制定单项法律的好处就是可以成熟一个制定一个，有利于尽快形成法律体系，但带来的问题就是法律之间比较容易出现不协调甚至矛盾的情况。在形成法律体系之后，虽然还会继续制定一些单项法律，但加强法典化工作将会提到议事日程。目前我国已经形成法典的有刑法和三大诉讼法，今后将可能会在民法、劳动法、环境法、教育法等方面进行法典化工作。

　　（四）从较多使用授权立法向直接立法转变。此前我国在立法中较多地运用授权立法，包括通过作出专门的授权决定和在法律中进行授权，把许多本来应当由法律规定的事项授权国务院或地方作出规定。这在当时对促进改革开放的顺利进行和加快法治建设进程是必要的、有益的。但随着改革开放的深入、市场经济体制的确立和法律体系的形成，已经有条件由法律进行更加精细化的规定，因此，授权立法将可能会有所减少，凡应该制定法律或应该在法律中作出更明确、具体规定的，将可能会更多地由法律作出直接规定，从而减少授权立法的运用，以更好地保证法制的统一和提高立法质量，也更具有权威性，更能得到有效实施。



【作者简介】
陈斯喜，全国人大常委会委员，全国人大内务司法委员会副主任委员。


【注释】
[1] 《许崇德全集》（第六卷），中国民主法制出版社2009年版，第1736页。
[2] 《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年10月版，第373页。
[3] ﹝古希腊﹞亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1965年8月第1版，第199页。
[4]胡锦涛：《在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》（2005年2月19日），《人民日报》2005年6月18日。
[5] 温家宝在十一届全国人大一次会议后答记者问（2008年3月18日）。
[6] 《马克思恩格斯全集》(第1卷)，人民出版社1965版，第183页。
[7] 转引自〔美〕罗素·哈丁：《自由主义、宪政主义和民主》，商务印书馆2009年版，第298页。