加气站试运行行为的法律监管问题研究 ——由一天然气加气站试运行受罚引发的思考

摘要：加气站的试运行行为是加气站获得工商登记的前期准备程序，如果没有试运行行为，并取得相关的许可，加气站便不得进行工商登记。那么怎样认识试运行行为呢？是认定其未取得工商登记而非法经营，还是认定其属于正常的审批程序？对于这一问题的回答，就涉及到试运行行为的性质，试运行期间主管部门以及法律适用等问题。

关键词：试运行 工商登记 法律监管
 
在我国，由于加气站建设的特殊性，国务院和省级人民政府均对加气站的设立作出了特殊的规定。在行政法规层面，主要涉及到依国务院发布的《危险化学药品安全管理条例》，该条例规定，商贸主管和经济主管部门分别是加气站的许可审批部门和行政管理部门。表面上看，该规定并无歧义，但是实际管理中却会出现两个部门在认识上的差异。
 
本文拟就重庆市出现的首例天然气加气站试运行受罚案件为例，详细阐释两个部门在对试运行行为进行规制方面的不同认识，进而厘清对试运行行为的正确认识，以期对执法和司法实践有所裨益。 
  
案件介绍及法院的处理意见
 
申请执行人是重庆市荣昌县工商行政管理局，被申请执行人是重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司，案由是申请执行人请求人民法院强制执行对被申请执行人的工商行政处罚决定。经查，重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司于2007年12月7日成立，其经营范围为“新型CNG汽车研究与开发、销售；汽车配件、CNG改装配件”。2008年6月，被申请人重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司建成了渝昌CNG加气站。2008年6月25日，重庆市经委依程序同意被申请人的加气站进行试运行至2008年9月26日再进行综合验收。后因受“峰广公路”建设过程中天然气管线改管等因素影响，被申请人先后两次向重庆市经委申请时试运行延期，并获得同意。在加气站试运行期间，荣昌县工商行政管理局于2008年12月30日对其作出了“荣工商经处字（2008）329号处罚决定书”，认为被申请人“于2008年7月以来未变更登记，擅自改变登记事项，从事车用压缩天然气充装经营活动”，经荣昌县工商行政管理局屡次责令改正而未改，违反了《公司登记管理条例》第26条规定，属于擅自改变登记事项的行为。在向被申请人发出责令限期登记通知书和改正通知书，而被申请人并未按通知书的要求到工商行政管理机关变更登记或者停止车用压缩天然气充装经营活动的情况下，工商行政管理机关作出了“责令立即改正违法行为，罚款7万元的决定”。
 
被申请人对上述处罚决定，既未申请复议，也未向法院起诉。申请人于2009年4月7日向本院申请强制执行。在是否裁定强制执行上，存在两种不同的观点：一种观点认为法院应该裁定准予强制执行，另一种观点认为法院不应该裁定强制执行。在法院作出裁定之前，工商行政管理机关撤回了强制执行申请。最后，法院认为工商行政管理机关的撤回申请符合法律的规定，作出终结执行的裁定。
 
法律分析

 针对法院审判中出现的两种不同的观点，两种观点主要围绕是否强制执行。笔者无意对该两种观点及其理由作出罗列，而以试运行行为为切入点，深入分析出现两种观点的深层次原因。因为在现实行政管理中，加气站的试运行行为是一种特殊的行为，各管理部门对该种行为认识并不相同，这就有可能使我们的行政管理陷入一种尴尬的境况：行政管理要么越位，要么失位。因此，我们有必要对该类案件进行探讨。
 
一、工商行政管理机关在试运行期间的角色定位
 
《公司法》第12条及《公司登记管理条例》第22条明确规定了经营范围涉及法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，必须先获得相关批准才可以进行工商登记。《公司登记管理条例》第33条是对变更登记中涉及经营范围变更的补充规定。《行政许可法》规定了设定企业登记前置性行政许可，即强调在“登记前”报经批准。[④]《重庆市压缩天然气汽车安全管理办法》第8条规定了加气站申请程序，同时规定了定点审批条件和程序由市天然气主管部门另行制定，《重庆市压缩天然气加气站管理办法》第9条和重庆市加气站建站工作办事程序指南中都明确规定了加气站综合验收前的试运行程序，只有在经过试运行整改综合验收合格后，才能向商业主管部门申请危险化学品经营许可证。被申请人从事天然气充装试运行已取得有关主管部门的批准，是主管部门对该事项的审核监督验收的内容之一，具有相应法律依据。《危险化学药品安全管理条例》和《重庆市天然气管理条例》规定：商贸主管和经济主管部门分别是加气站的许可审批部门和行政管理部门，重庆市经济委员会是天然气行政主管部门，其他有关部门能应按职责配合，加气站必须经主管部门会同有关部门审批。重庆市经济委员会是天然气行政主管部门，负责对加气站实施主管；依据天然气加气站设立程序的规定，加气站的设立应该经过审批然后才能够进行工商登记。也就是说，在审批程序中，工商行政管理机关并不能对天然气加气站在试运行行为实施管理，而只能由经济委员会主管，其他有关部门予以配合。此处所说的配合，笔者认为应该这样理解，即其他机关只能在自己的职责范围内行事，加强和其他相关部门的沟通与协调，不要错位监管。
 
本案即属于工商行政管理机关错位管理的例子。那什么时候工商行政管理机关才可以介入，对加气站实施管理呢？笔者认为应该在加气站通过行政审批，满足工商登记条件仍然不申请变更登记且继续经营加气业务的情况。
 
二、对工商行政管理机关在事实认定上之商榷
 
对于加气站试运行行为的认定，制约着对该行为的监管。《危险化学药品安全管理条例》对全国的天然气管理作了一般性的规定，各地方政府结合自身实际也做了一些具体的规定。依据《危险化学药品安全管理条例》，重庆市出台了《重庆市天然气管理条例》、《重庆市压缩天然气汽车安全管理办法》、《重庆市压缩天然气加气站管理办法》以及重庆市加气站建站工作办事程序指南。这些规范性文件对于天然气的主管部门、天然气加气站设立程序等作出了明确的规定。从以上规范性文件的规定来看，设立天然气加气站必须经过试运行。如果没有试运行，并且综合验收合格，那么就不具备申请工商登记的条件。那么，本案中，究竟应该怎样看待重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司的试运行行为呢？在此，存在一下两种不同的观点：
 
第一种观点认为，本案中的加气站试运行是一种经营行为，应该由工商行政管理机关进行监管。理由如下：首先，被申请人重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司于2007年12月7日成立，其经营范围为“新型CNG汽车研究与开发、销售，汽车配件、CNG改装配件”，2008年6月，被申请人重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司建成了渝昌CNG加气站，并且连续对外进行加气行为。通过对被申请人财务报表等资料的查询，均证明原告在试运行期间存在获利行为。因此，被申请人重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司建成的渝昌CNG加气站加气试运行行为应该置于工商行政管理机关的监管之下。其次，被申请人是在荣昌县工商局登记设立的公司法人，并领取了营业执照。依据该公司的经营范围，加气并不属于其业务之一。因此，如果重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司要增加加气业务，就应该依程序办理工商变更登记。对于经营范围的性质，我国学者基本形成了主流观点即行为能力限制说,认为企业法人民事行为能力受其目的事业范围的限制,企业法人只有在目的事业范围内才具有缔约能力,超出目的事业范围所签订的合同为无效合同。[⑤]可见，经营范围对现实经济活动中有着重要的影响，相关行政机关理应对其进行监管。重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司在并没有办理变更登记的情况下即开展天然气加气业务，明显不符合《公司法》的相关规定。故荣昌县工商行政管理机关对重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司实施工商监管是正确的。尽管公司经股东会决议可以改变自己的经营范围,但应当在登记机关做变更登记后才能从事变更后的经营范围中的业务行为。在没有进行变更登记之前从事越围行为的 ,应当承担行政法上的责任。[⑥]
 
第二种观点认为，本案的加气站试运行并非一种经营行为，而是在加气站的建设过程中必须履行的合法程序，故试运行行为并不属于工商行政管理机关的管辖范围。其理由在于：其一，被申请人从事天然气充装试运行已取得有关主管部门的批准，是主管部门对该事项的审核监督验收程序的内容之一，具有相应法律依据。因此，在合法性方面，重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司的试运行行为是不存在违法现象的。其二，由于天然气加气站是一种特殊的行政管理对象，法律法规规章对其设立作出了特别的规定。《危险化学药品安全管理条例》明确规定了商贸主管和经济主管部门分别是加气站的许可审批部门和行政管理部门；《重庆市天然气管理条例》、《重庆市压缩天然气汽车安全管理办法》、《重庆市压缩天然气加气站管理办法》和重庆市加气站建站工作办事程序指南等规范性文件对于天然气加气站的设立程序作出了明确的规定，只有经过试运行，并且验收合格之后，天然气加气站方可申请工商登记。其三，工商行政管理机关在试运行期间对加气站实施监管，是对法律适用衔接的错误理解，是他们并没有认清法律规范之间的内在逻辑联系。本案中，他们没有全面、协调地把握《公司法》及《公司登记管理条例》与《行政许可法》之间的法律规定，没有认识到试运行行为与工商登记之间的逻辑联系，仅仅从单一的《公司法》和《公司登记管理条例》出发，片面地理解了法律规范的相关规定，从而在加气站的试运行期间，即以重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司超越经营范围而未及时变更登记或者改正为由作出了行政处罚。
 
笔者赞同第二种观点。天然气资源是一种不可再生的战略资源，不同于一般的经营客体，它关系到国计民生，同时天然气加气站有可能涉及到对公共安全的考量。因此，我国法律法规对经营天然气加气业务的主体在申请工商登记时应该具备的条件，作出了特殊的规定，即认为经营天然气加气业务必须经过相当多的前置审批程序，而天然气加气站的试运行便是其中的一个步骤。

 三、对工商行政管理机关在适用法律上之商榷
 
《行政处罚法》第3条明确规定：公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给与行政处罚的，依照有法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。本条实际确认的是处罚法定原则，具体包括处罚设定法定、实施处罚的机关法定、实施处罚的依据法定和处罚程序法定。那么本案申请人荣昌县工商行政管理局在实施行政处罚的过程中是否存在法律适用上的问题呢？
 
申请人荣昌县工商行政管理局在行政处罚决定书中指出，重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司超越经营范围进行加气业务。在工商管理机关实施检查并要求重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司限期改正、及时变更登记的情况下，重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司并没有及时按照工商管理机关的要求作为。此时，荣昌县工商行政管理局依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第26条的规定，认定荣重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司是超越经营范围违法经营的行为，并依据《中华人民共和国公司登记管理条例》第73条第1款的规定，现责令该公司立即改正违法行为，并处罚款7万元。对于法院作出裁判的法律依据，笔者拟提出以下质疑：
 
首先，工商行政管理机关在适用法律时，对于一般规定与特殊规定均存在的情况下，不应该仅仅依据一般规定。在此，笔者借用刑法上的从属关系的交叉竞合概念加以阐释。从属关系的交叉竞合 ,是指交叉竞合的两个法条在交叉重合的部分存在外延上的从属关系的情形。[⑦]笔者认为，在一般规定与特殊规定不发生矛盾和冲突的情况下，应该同时适用一般规定与特殊规定，而不能仅仅依提纲概括式的一般规定。本案涉及公司变更登记事项，经过寻法，笔者发现，《公司法》第12条和《公司登记管理条例》第23条、第29条对公司经营范围变更登记作了详细规定。《公司法》第12条规定“公司的经营范围由公司章程规定，并依法登记。公司可以修改公司章程，改变经营范围，但是办理变更登记。公司的经营范围中属于法律、行政法规规定须经批准的项目，应当依法经过批准”；《公司登记管理条例》第23条规定“公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。未经核准变更登记，公司不得擅自改变登记事项”。《公司登记管理条例》第29条规定“公司变更经营范围的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记；变更经营范围涉及法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，应该自国家有关部门批准之日起30日内申请变更登记。”从这几个法条的关系看，《公司法》第12条和《公司登记管理条例》第23条是对于公司经营范围变更登记的一般规定，而《公司登记管理条例》第29条是对公司经营范围变更登记的特殊规定。在一般规定与特殊规定并行不悖的情况下，我们应该坚持一般规定的前提下适用法律的特别规定。具体到本案，法院应该同时引用《公司法》第12条、《公司登记管理条例》第23条和第29条，同时根据《公司登记管理条例》第73条第1款的规定对加气站作出行政处罚。而不应该仅仅依据一般性的规定即认定其加气站属于未经变更经营范围就开始加气业务，从而对加气站作出处罚。
 
其次，工商行政管理机关对法律法规的规定理解不透彻，对各相关法律法规之间的衔接并没有引起足够的重视。《公司登记管理条例》第23条规定“公司申请登记的经营范围中属于法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当在申请登记前报经国家有关部门批准，并向公司登记机关提交有关批准文件。”该条例第26条规定“公司变更登记事项，应当向原公司登记机关申请变更登记。未经变更登记，公司不得擅自改变登记事项。”该《条例》第33条规定“公司变更经营范围的，应当自变更决议或者决定作出之日起30日内申请变更登记；变更经营范围涉及法律、行政法规或者国务院决定规定在登记前须经批准的项目的，应当自国家有关部门批准之日起 30日内申请变更登记。”从中可以看出，对于一般性的经营活动，法律规定只要符合一般的条件，便可以而且应该向工商登记机关进行申请登记；而对于一些特殊的经营活动，即该法条所称的“涉及法律、行政法规规定必须报经批准的项目”，则应该首先取得相关部门的审批。而本案中，行政机关并没有很好的理解该条法律的规定，并没有注意到本条规定适用于一般规定和特殊规定，而是武断地认为该加气站加气试运行行为乃是一般性的经营行为，从而进行了处罚。此外，工商行政管理机关也没有注意到相关法律法规之间的衔接问题。加气站的主管部门是经济委员会，那么在经济委员会的监管方面有专门的法律规定，涉及到加气站的建设主要包括《危险化学药品安全管理条例》、《重庆市天然气管理条例》、《重庆市压缩天然气汽车安全管理办法》、《重庆市压缩天然气加气站管理办法》和重庆市加气站建站工作办事程序指南等。而本案中也涉及到工商行政管理机关对加气站的监管，而他们的依据在于《公司法》和《公司登记管理条例》。表面上看，经济委员会认为加气站的试运行行为是合法，工商行政管理部门认为加气站的试运行行为是违法，表面上看两个部门在监管方面存在矛盾的地方，其实不然。之所以会有人认为存在矛盾，是对两类法律的衔接理解不到位。其实《公司法》第12条及《公司登记管理条例》第23条以及《公司登记管理条例》第33条已经明确规定了经营范围涉及法律、行政法规规定必须报经审批的项目的，必须先获得相关批准才可以进行工商登记。根据国务院发布的《危险化学药品安全管理条例》的规定，加气站的设立必须经过审批，否则不得进行工商登记。加气站的试运行即是审批程序中的一个环节，故试运行行为是进行工商登记的前置程序。可见，在法律规定上，已经理顺了相关的法律关系。
 四、结语
 
通过对本案的分析，笔者发现，孤立地看各法律本身的规定是合理的，但是各种法律之间的衔接问题却没有得到立法者以及执法人员的相当重视。此外，法律规范过于繁多、混乱也是造成本案发生的原因。同时笔者发现，本案中重庆市渝昌压缩天然气有限责任公司的处境相当尴尬，他认为自己是按照法律规定的程序办事，但是却被施以行政处罚，最后连他自己也不知道究竟应该受什么法律约束、哪个机关监管了。笔者建议，立法者应该加强立法调研，尽量统一相关的法律规范，各执法部门之间应该加强沟通与协调，具体的执法人员也要提升自己的执法素养，更加准确地理解法律。如果我们都能做到以上几点，那么所谓的《公司法》及《公司登记管理条例》与其他行政管理法规在加气站试运行方面的规定存在矛盾的说法也就不存在了。 
  [①]沈远清，男，重庆市荣昌县人民法院行政庭庭长

 [②]罗勇，男，重庆市荣昌县人民法院实习书记员、西南政法大学2008级宪法与行政法专业硕士研究生

 [③]王静，女，重庆市荣昌县人民法院实习书记员、西南政法大学2008级民商法专业硕士研究生
 
[④]杨文彬：“《公司登记管理条例》修改条文解读（二）”，《工商行政管理》，2006年2月
 
[⑤]刘彤：“公司超越经营范围行为的法律规制”，《山东社会科学》，2007年第9期
 
[⑥]刘彤：“公司超越经营范围行为的法律规制”，《山东社会科学》，2007年第9期
 
[⑦]肖晚祥：“法条竞合的界定与适用”，《铁道警官高等专科学校学报》，2009年第4期第19卷总第82期

作者： 沈远清 罗勇 王静