环境民主原则简论

【摘要】环境民主原则是环境资源法的一项基本原则，其实质是指社会公众在环境管理及其相关事务中享有广泛参与的权利和义务。本文从阐述环境民主原则的涵义入手，分别论述了环境民主原则的理论基础、具体内容，结合这一原则在我国的实施情况，提出了贯彻落实环境民主原则的具体途径，从而实现环境资源法的民主化，环境民主手段的法律制度化。
【英文摘要】 Environmental democracy principle is the basic principle of environmental law, its essence is the fact that the social public have broad rights and obligations. The paper set forth the meaning and discuss the theory basic ,concrete content, with the implement in our country, put forward the concrete way to realize Environmental democracy ,the Environmental democracy method take shape system.
【关键词】环境民主；公众参与；环境法治
【英文关键词】 Environmental democracy; the public participation; rule by environmental law
【写作年份】2008年
 
【正文】
　　环境民主原则是民主主义理念在环境管理活动中的延伸，是许多发达国家在环境法中普遍采用的一种民主法律制度。实践证明，环境民主原则在环境保护中发挥着巨大的推动作用。深入研究这一问题，对其理论依据及立法实践作进一步的考察，探寻完善环境民主原则机制的路径，对于保护环境及可持续发展战略的实施具有重要意义。
　　
　　一、环境民主原则的基本涵义
　　
　　环境民主原则主要是指社会公众在环境管理及其相关事务中进行参与和决策的资格与必要性，并据此享有和承担法律上的权利与义务。我国环境法的有关著作中学者们对于环境民主原则的表述不尽一致。有的将其称为“依靠群众保护环境的原则”，有的称其为“环境保护的民主原则”，也有人将其概括为“公众参与原则”。虽然其各自强调的重点有差异，但其基本内涵则应该是一致的。笔者之所以将其概括为环境民主原则，主要是因为环境民主原则既有公众参与环境保护管理之意又能集中反映民主精神在环境管理及其相关事务中的贯彻和体现，是民主主义理念在环境管理活动中的必要延伸。将其称为环境民主原则可以使理论归纳
　　
　　更为科学和准确。该原则的确立对于提高环境决策的品质和公众的环境意识，对于促进政府与人民在环境保护中的合作，对于保障公众的环境权，都发挥了重要的作用。环境民主原则得以发展的力量之源主要有两个：公民环境权理论与民主思想的结合；环境保护群众运动和民主运动的结合。当代民主运动和环境保护运动的紧密结合，是促进环境民主成为环境法指导原则的基本动力。环境民主原则的逐步确立主要取决于人们对环境要素法律属性认识的不断深化，并由此引发民主精神在环境领域逐步生并不断得以强化和稳固发展，直到目前环境民主原则已成为为世界各国环境法所普遍认可和遵循的一项基本准则。对于这样一个具有普遍意义的法律原则，我们有必要深入了解其理论基础，以便对其基本内涵有一个相对准确的把握。
　　
　　二、环境民主原则的理论基础
　　
　　(一)公共信托理论
　　
　　公共信托理论是环境民主原则重要理论基础。公共信托理论源于罗马法，基本含义是：空气、水、河流及其他自然资源本质上属于公民的共同财产，应基于公共利益之目的由政府或其他组织以信托的形式加以管理和利用。而现代的公共信托理论是由美国学者萨克斯教授发展而来的。萨克斯教授认为，在不侵害他人财产的前提下使用自己的财产——这古老的法谚是对环境资源具有公共权利属性的最好写照，而大气、水等公众所有的环境资源属于全体人民共同的资产，对其管理、使用应当符合公共利益；公民和政府之间形成一种信托关系，公民作为委托人把有关环境资源管理、使用的权利授予政府，政府必须履行有关受托人的义务，在基于社会公益的前提上合理地处置、使用这些公共财产；因此，为了确保政府更好地履行受托人之义务，体现环境民主的公众参与环境保护就是必要的。
　　
　　(二)环境权理论
　　
　　环境权理论是环境民主原则的另一个重要理论根据。1970年3月，在日本东京召开了公害问题国际座谈会，会后发表的《东京宣言》提出了环境权，即把每个人享有其健康和福利等要素不受侵害的环境的权利和当代传给后代的遗产应当是一种富有自然美的自然资源的权利，作为一种基本人权，在法律体系中确定下来。环境权实证化的直接结果是为公民的环境知情权、环境参与权和诉诸司法的权利提供坚实的权利基础。比如日本学者原田尚彦指出的，“环境法的最终课题是通过居民的参加，提供民主的选择环境价值的实现与其他的基本人权的调和的法律结构，创造出能够把环境价值也考虑进来的谋求国民最大福利的社会制度。”在20世纪六七十年代，美国萨克斯教授也认为环境权是一种法律上的合法权利；环境权可以通过公众参与法律机制以及诉讼机制得以保障和实施；环境权应当成为构建环境法制的根基。在他的倡导下，密歇根州于1970年通过了《密歇根环境保护法》。该法规定：“为保护空气、水和其他自然资源和这些资源的公共信托免受污染、损害或破坏，检察总长或任何人可对任何人维持诉讼，请求确认性救济和衡平法上的救济。”此规定通过公益诉讼制度使公众参与法律制度得到了保障，从而成为美国公众参与环境保护法律的典范。
　　
　　（三）政府失灵理论
　　
　　由于市场失灵现象的存在，使得国家公权力有必要介入到环境问题的解决中去。但是由于信息不对称和“管制俘虏”等原因的存在，又导致“政府失灵”。作为管制者的政府掌握的信息和作为被管制者的企业、单位相比，是不完全的、不充分的，因此政府在信息不对称的情况下处于劣势地位，导致管制的效率低下，甚至管制失败。公共选择理论已经论证了人们必须破除凡是政府都会全心全意为公众利益服务的观点。政府也存在缺陷，这不仅表现为政府干预经济过程中由于政策操作失误而导致的缺陷，更严重地表现为政府官员制度本身的缺陷。由于市场自身无法解决环境问题，必须有赖于国家干预和政府管制，但又由于政府管制本身的局限性。这就需要市场和公众参与予以弥补。在环境保护中，政府和市场、公众参与并不是对立的，而是互补的。环境保护既要靠政府，又要靠公众参与。
　　
　　（四）治理与善治理论
　　
　　治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。而善治，则是良好的治理，是指公共利益最大化的社会管理过程。善治理论有十个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正。因此，体现环境民主原则的公众参与是善治理论的核心要素之一。“这里的参与首先是指公民的政治参与，参与社会政治生活。但不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与。
　　
　　三、环境民主原则的内容及在我国的实施现状
　　
　　环境民主主要是指自然和社会的相互作用，应该主要受行使管理权力的管理阶层和获得公共利益的公众的影响；公众和国家权力机关应该联合起来共同做出那些影响环境质量的管理政策和措施；公众应该和政府部门一起参加鉴定那些规定公共环境的目标和价值的过程；公众应对已经形成并正在处理当代环境资源危机的国家行政管理做出合乎要求的选择；公众在鉴定和争取公共环境利益方面应该有平等的自由和影响力。根据环境民主原则，一个社会的环境政策和环境法应该通过民主程序来制定。环境民主原则是正确处理政府与群众、环境污染破坏者与环境资源保护者之间的指导原则。环境民主原则主要表现在公众的以下三项权利：
　　
　　（一）公众的环境知情权
　　
　　指公众有获得各种环境信息资料的权利，包括公众所在国家、地区、区域环境情况的信息资料，公众所关心的每一项开发建设活动、生产经营活动可能产生的环境影响及其防治对策的信息资料，国家和地方关于环境保护的法律法规信息资料等。环境知情权是公众参与环境保护的前提和基础，没有环境信息资料的公开，公众便无法真正有效地参与环境决策和环境保护。如我国《环境保护法》第11条规定了“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境公报。”这是公众环境知情权的具体法律规定。这种做法可以让公众了解有关环境污染的情况和环境保护的状况，认识到环境问题的严重性和保护环境的紧迫性，增强公众对环境保护的历史责任感，调动广大民众依法监督环境问题的积极性，从而真正发挥环境民主原则的功能。
　　
　　（二）公众的环境参与权
　　
　　指对有关环境活动的情况，公众能够有机会和有正常的途径向有关决策部门充分表达其对所关心的环境问题的意见，并确保其合理的意见能够为决策部门所采纳。如环境立法参与权，《立法法》第34条规定：列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作结构应当听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”公众还有环境行政执法参与权，既可以帮助行政机关更好地进行环境管理和环境决策，又可以对环境行政权进行有效的监督和控制，保障环境行政权的合法行使。此外公众还可以直接或间接进行环保投资，发展环保产业，或者以自己的消费决策和消费习惯来影响和改变生产者的决策。
　　
　　（三）公众的环境救济权
　　
　　是指当环境或公众的环境权益受到侵害时，人人都可以通过有效的司法和行政程序，使环境得到保护，使受侵害的环境权益得到赔偿和补偿。如我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行举报和控告。“无救济即无权利”，要保障公民的环境权，必修保障公民的救济权。
　　
　　公众参与是环境保护的内在要求，环境民主原则代表着环境法发展的新水平。可见在我国的环境保护实践中，实行环境民主原则具有非常重要的现实意义。但是从上文中可以看到我国只是在宪法、法律和一些单行法规中对环境民主原则作了一些原则性的规定，公民如何真正参与环境管理、监督及检举，还存在许多问题，缺乏系统、明确的规定。实践中，我国公民环境总体意识低，参与程度低，公众参与缺乏法律保障。因此，在我国环境法的未来发展中，必须充分重视公民的民主权利，在法律上赋予他们在环境保护领域相应的地位与权利，并通过设置必要的法律程序建立我国环境保护法律机制，保证这些权利的实现。
　　
　　四、完善环境民主原则的实施机制
　　
　　(一)通过立法将环境权具体化、制度化，尊重和维护公民的环境权
　　
　　在宪法和环境基本法中确立环境权是实行民主和公众参与的最具有决定性的因素，该项基本权利是实行环境民主原则的根本保障。
　　
　　(二)健全我国环境民主的法律制度
　　
　　为发挥环境民主的作用和实效，必须对公众参与环境管理实行法治，使其途径、权利义务、程序和内容制度化、具体化、正规化，为公众参与提供有力的法律保障。
　　
　　(三)增强环境资源管理和执法的透明度，决策公开化，充分发挥公众的监督作用
　　
　　公众的日常生活和环境密切相关，人们也往往拥有在实践中积累的环境资源管理保护方面的独特经验和知识，让公众对有关环境问题享有发言权和对环境资源管理部门、执法部门有监督权，既可以运用民间智慧解决一些复杂的环境问题，有可以避免在环境执法过程中出现的违法行为。
　　
　　(四)扩大公众诉讼权利，保障环境民主的实效
　　
　　公众无论以何种形式参与环保，必须要能够通过诉讼途径实现其保护环境的要求，否则对企业、政府等不符合环保目的的行为或决定难起制约作用。为此，应对传统的诉讼制度做出修改，赋予单位或个人在环境公益诉讼中的诉讼主体资格。
　　
　　(五)大力开展全民性环境保护教育运动，成立民间环保组织，有效提高全民族的环境资源意识
　　
　　我国公民的环境意识相对淡薄，环境科学作为一门新兴的学科，许多问题公众还缺乏必要、深入的了解，因此通过各种手段加强环境资源保护法制宣传教育，成立绿色环保组织开展学术交流、推广科技成果，使人们认识到环境危机的紧迫性，树立保护和改善环境资源的良好社会风气，使环境资源意识早日深入人心。
　　
　　(六)建立环境公众听证会制度，召开多种形式的论证会
　　
　　我国法律中已有公众听证会制度，如《中华人民共和国价格法》第23条的规定，但是在我国的环境法中尚未建立该项制度。环境听证会制度首先应在环境影响评价立法中予以规定，对环境资源或公众生活有重大影响的建设项目和工程，在立项和开工之前应进行环境影响评价，其结果必须在社会公开，公众对评估结果有异议的，应当召集公众召开意见听证会，广泛听取公众的意见、建议，接受公众的质询，以求建设项目和工程能够达到经济效益、社会效益、环境效益的三统一。并且还要明确公众听证会对评价结果可以要求修改或重新进行评估，以确保环境民主的实效。
　　
　　五、环境民主原则对完善我国环境法治建设的影响
　　
　　第一，实行环境民主原则，有利于动员全社会的力量，充分发挥公众积极性、主动性和创造性参与环境保护工作。环境质量的好坏，直接关系到每个人的生活质量，关系到一个民族的生存与发展,保持清洁、舒适、优美的环境，既是人们的愿望，也符合人们的利益，人们既享有在良好的环境中生活的权利，依法参与环境资源管理的权利，同时也有保护改善环境资源的义务。
　　
　　第二，环境民主对实现可持续发展战略有举足轻重的意义。马克思主义唯物辩证法认为，人民群众是历史的参与者和创造者。现代社会可持续发展的理念和战略目标的实现需要公众的正确理解和积极支持，而参与本身就是最有力的支持。环境民主的方式与参与的程度，将决定可持续发展目标实现的进程。公平与安全既是可持续发展的基本观念在环境法中的体现，又是保障可持续发展的法律前提和基础。可持续发展模式要求环境法体现人类的理性，符合公平与安全的价值目标，发挥利益平衡与促进发展的可持续性。环境民主原则正是这种理性的环境法在具体调整方式上的合理性选择，是实现环境法价值目标的方式之一。
　　
　　第三，在环境法中确立环境民主原则，能有效地联系集体环境权和个人环境权，更地协调和沟通不同利益集体之间的关系，使各种利益集体能充分表达不同的利诉求，建立各种利益平衡，寻求利益共存或利益妥协的方式和途径，从而减少环境保护的巨大利益冲突引发的社会矛盾，使环境法律制度得到顺利实施，进得以保障环境公平的实现。而且公众是各种商品的生产者和消费者，他们的行会直接影响到环境，人类的生活消费活动产生的污染越来越大，在我国的许多城市中，生活消费污染己超过了生产污染，公众已越来越成为污染源重要主体，如果公众认识到环保的重要性并自觉采取有利于环保的行动就可以大大减轻环境的压力。确立环境民主原则，促使公众自觉地从我做起，树立生态的自我约束意识和生态责任感，也是我国追求可持续发展、节约资源、保护环境的一项重要的工作，而这项工作也关系着环境安全的实现。环境公平与环境安全的实现正是对法的根本性、稳定性和贯彻始终性的特征和环境法目的价值的反映。环境民主原则贯彻的必然后果是环境资源法的民主化，环境民主手段的法律制度化。
　　
　　六、结 语
　　
　　综上所述，环境保护是一项全民事业。贯彻落实环境民主原则，使广大人民群众有强烈的保护和改善环境的愿望，有积极参与环境管理的迫切要求，并且为公众创造有利的实施机制。那么，我国的环境保护工作的进程势必会大踏步的向前进，必将早日走上环境法治之路！
 
【作者简介】
王宏巍，黑龙江海伦人，武汉大学环境法研究所博士研究生，东北林业大学人文学院教师，主要从事环境法、刑法方面研究。

 【注释】
[1] 蔡守秋.环境资源法学教程〔M〕.武汉:武汉大学出版社，2002年版
[2] 陈泉生.环境法学基本理论〔M〕.中国环境科学出版社，2004年版
[3] 吴卫星.环境权研究〔M〕.法律出版社，2007年版
[4] 蔡守秋.环境公平与环境民主〔J〕.河海大学学报.2005，（9）
[5] 张璐.再论境民主原则〔J〕.河南省政法管理干部学院学报，2003，(1)
[6] 陈冬.公众参与:环境法的基本原则〔J〕.河南教育学院学报,2006(1)