民主集中制是检委会的核心原则

《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（以下简称“议事规则”）已于2009年8月11日经最高人民检察院第十一届检察委员会第十七次会议审议通过，并于2009年10月13日印发执行。该“议事规则”是继1998年和2003年之后对《最高人民检察院检察委员会议事规则》的第三次修订，经过这次修订，其业已成为全国各级检察院通用的议事规则。“议事规则”重点细化了检察委员会议题的准备、提请、审议、表决、决定、复议、执行、督办等程序，通过规范议事程序，实现民主决策，进一步贯彻了民主集中制原则。

　　我国检察机关的内部领导体制是检察长负责制与检察委员会集体领导制度相结合。各级检察院设立检察委员会，贯彻集体领导原则，实行民主议决制，是我国的首创，也是中国特色社会主义司法制度、检察制度的一个重要组成部分。从权限上讲，检察委员会是进行检察决策和体现集体领导的权力机构。从活动方式方面说，检察委员会也是体现民主集中制原则的合议制组织。我国《人民检察院组织法》第三条关于各级人民检察院检察委员会实行民主集中制的规定，就是宪法“我国国家机构实行民主集中制原则”在检察工作中的重要体现。可以说，坚持民主集中制是检察委员会提高议事质量和效率的保证，是检察委员会科学决策的法宝，是实现检察委员会功能的核心。

　　从我国建国60年检察委员会工作的实践来看，检察委员会作为业务决策机构，其由不完全的民主集中制形式发展到完全的民主集中制形式也经历了一个过程。1949年12月，《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》规定，最高人民检察署检察委员会议“以检察长为主席，如果检察委员会议意见不一致时，取决于检察长”。1951年《各级地方人民检察署组织通则》第五条第一款也作了同样的规定。1954年9月第一届全国人大通过的第一部《中华人民共和国人民检察院组织法》（将检察委员会议改为检察委员会）第二条第三款规定，各级检察院检察委员会“在检察长领导下，处理有关检察工作的重大问题”。刘少奇同志在第一届全国人大上所作的关于宪法草案的报告，肯定了检察委员会是一种合议性质的组织。1979年通过、1983年修订的现行《人民检察院组织法》第三条第二款规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”这一规定明确了检察委员会实行民主集中制原则，检察长在检察委员会中的地位是会议的主持人。在讨论问题时，实行少数服从多数的原则，检察长同其他委员的权利是平等的。如果检察长处于少数人的地位时，他应当服从多数人的决定，但可以保留意见，并可以报请本级人大常委会决定。1980年2月《人民检察院检察委员会组织条例》（以下简称《组织条例》）进一步规定了民主集中制原则。从“以检察长为主席”到“在检察长领导下”再到“在检察长的主持下”，从“取决于检察长”到合议性质的组织、实行少数服从多数原则，上述检察委员会的历史发展过程可以看出，经过历史和实践经验的总结，通过几次立法完善，检察委员会才从不完全的民主集中制发展到完全的民主集中制。

　　近年来，通过2008年修订检察委员会《组织条例》以及三次修改检察委员会“议事规则”，细化了程序，健全了制度，使民主集中制得到不断完善和发展，主要体现在以下几个方面:

　　1.检察委员会委员员额的确定。多少委员才合适？人太少了不利于民主，人太多了不利于集中，也不利于提高效率。要兼顾议事的民主、平等与效率来确定员额，同时考虑近几年检察院领导职数有所增加、各级院可以设置专职委员以及内设机构数已扩充、发展等实际情况，2008年《组织条例》修改时增加了各级检察院检察委员会委员的员额，扩大了民主决策的基础，规定高检院17人至25人，省级院13人至21人，分州市院11人至19人，县区院7人至15人。同时要求达不到最低员额标准的，应当报告上一级检察院，确保能形成集体决策；并且强调，委员人数应当为单数，以保证检察委员会少数服从多数作出决策。

　　2.少数服从多数原则。主要体现在两个方面:一是规定法定人数生效制。检察委员会《组织条例》和“议事规则”都规定，检察委员会会议必须有全体组成人员过半数出席，才能召开。既然检察委员会实行例会制，要通过开会来议事决策，出席会议的委员在没有达到法定人数的情况下作出的表决没有效力。二是规定多数票决制。《组织条例》和“议事规则”要求必须有全体组成人员或者全体委员过半数同意，方能作出决定。这里之所以规定“全体组成人员过半数”，而没有选择“出席者过半数”，主要是为了尽可能地体现多数人参与决策。全体委员过半数可以通过具有全体约束力的决议，所谓的“过半数”是指“至少过半数”，应当是“多数决”的最低限度。

　　3.发言顺序的程序化。2003年修订高检院检察委员会议事规则时首次规定了委员的发言顺序，此次“议事规则”更加细化了第一轮发言顺序，即按照检察委员会专职委员、未担任院领导职务的委员、担任院领导职务的委员、主持人这样一个先后顺序发表意见。同时强调，会议主持人要先发表个人意见，再总结归纳讨论情况，经表决作出决定。为什么要做上述规定呢？一是为了维护会场秩序，确保每个委员都有平等发言的机会。二是保证委员能够独立、中立地发表个人意见。实践中，个别院检察长或者担任院领导职务的委员先于其他委员发表意见，客观上起到了导向作用，“先定调后表决”的现象时有发生。为充分发扬民主，具有可操作性的发言顺序的规定很有必要，以保证每个委员不受职务、资历等因素影响，独立、中立地充分发表意见。三是提高效率。“议事规则”同时规定，委员发言应当围绕会议审议的议题进行，重点就审议的主要问题和内容发表意见；在审议中如认为不需要检察委员会作出决定的，经委员提议或者会议主持人决定，可以责成承办部门处理，或者进一步研究补充后再议。从而节约了时间，提高了效率，同时兼顾了公平与效率的平衡。四是保证民主、科学决策。委员们严格遵守发言顺序，主持会议的检察长最后发表个人意见并对会议进行总结归纳，可以避免以个人意见代替集体意志，使集体决策更加科学合理。

　　4.足够充分的讨论。首先，议案准备阶段充分发扬民主。“议事规则”明确，提请检察委员会审议的议题，尤其涉及重大事项，应当深入调查研究，充分听取院内外相关部门包括专家的意见，使议案在提请审议前就进行了充分的论证。其次，会议中充分讨论。“议事规则”和2008年9月16日《关于加强和改进最高人民检察院检察委员会工作的意见》等文件强调，对于有争议的问题，主持人要合理分配发言权，引导委员充分讨论甚至辩论，尤其要听取不同意见；对于司法解释等规范性文件，要逐条讨论、逐条发表意见，先逐条充分修改再最后表决，营造民主议事、民主决策的氛围，形成科学的集体决策。

　　5.可以请求复议。《组织条例》和“议事规则”都规定，下级检察院对上一级检察院检察委员会的决定如果有不同意见，可以提请复议，上一级检察院应当在一个月内进行复议并作出决定，经复议认为原决定确有错误的，应当及时予以纠正。这体现了充分发扬民主、有错必究的理念。

　　6.列席制度。检察委员会实行列席制度。《组织条例》和“议事规则”都规定，检察委员会在审议有关议题时，经检察长决定，未担任检察委员会委员的院领导和内设机构负责人可以列席会议，必要时，可以通知本院或者下一级检察院的相关人员列席会议。列席人员虽然没有表决权，但必要时可发表意见，拓宽了收集各方面意见和建议的渠道，使检察委员会兼听则明，科学决策。

　　民主集中制是检察委员会应当遵循的核心原则。上述列举的几个方面，从细节着手，进一步完善了民主集中制原则；从操作性入手，使民主集中制原则融会到规则中；从程序化为切入点，保证了民主集中制原则的具体实现。（最高人民检察院·穆红玉）