论我国在国际河流开发中存在的问题及法律对策

【摘要】本文通过回顾我国在国际河流开发与利用的现状，分析我国在开发与利用中存在的诸多问题，重点探讨解决问题的法律对策：加强国际开发合作、加强开发信息共享以及生态补偿机制的确立。
【英文摘要】This article through reviews our country in the international river development and the use present situation, analyzes the problem which exists in China’s development and utilization, The key discussion on legal countermeasure to solve the problem, Strengthens the international development cooperation and the development information sharing, and establishment of ecology compensation mechanism
【关键词】国际河流开发;利益衡量;生态补偿机制;法律思考
【英文关键词】 International river development; Benefit weight; Ecology compensation mechanism; Legal ponder
【写作年份】2008年


【正文】
　　国际河流，是指流经数国，并通航公海，经国际条约规定向一切国家开放的河流。由于国际河流流域跨越了国界，其开发利用所产生的社会生态环境影响将是国际化的。[1]在当今世界淡水资源日益匮乏的状况下，国际河流水资源利用极可能成为不同国家、不同地区、不同利益团体间竞争利用并引发矛盾冲突的导火索。如何开发利用此部分共享淡水资源，以满足各个不同国家的用水目标，维护国际河流生态系统就成为一个共同关心的问题。我国与周边国家有40余条国际河流，随着我国开发力度的加大，国际河流的水资源保护与生态安全问题、边界自然管理和生物多样性维护、推进区域国际合作及安全问题日益突出。
　　
　　目前我国参加的国际环境公约如下：《濒危野生动植物国际贸易公约》、《防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约》、《关于保护臭氧层的维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》伦敦修正案、《关于控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》、《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》、《生物多样性公约》、《联合国气候变化框架公约》、《防治荒漠化公约》、《关于控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》修正案、《京都议定书》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》哥本哈根修正案、《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》、《卡塔赫纳生物安全议定书》、《〈防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》。我国还没有加入《国际河流水资源利用赫尔辛基规则》、《国际水道非航行使用法》等条约当中。由于国际淡水资源的利用和保护的国际法规则始于区域性的或双边的国家实践，北美的大湖区、欧洲的莱茵河流域、非洲的尼罗河流域、赞比西河流域和亚洲的眉公河流域都不乏这类国家实践的例子。因此，我国如何参与到国际河流水资源的开发与保护的国际性合作或活动，成为国家水法的签约国或成员国，尽快融入到国家河流水资源的区域性国际合作开发中，享有应有的权利成为我国在国际河流开发与利用中不可忽视的重要问题，本文主要对这些问题进行重点分析并提出解决的办法。
　　
　　一、我国在国际河流开发与利用中的现状
　　
　　中国拥有国际河流（湖泊）40多条，其年流量占全国河川径流总量的40％以上。从地域分布上看主要集中于东北、西南和西北地区。其中西北和西南地区主要是跨国河流且多数为国际河流的上游区域，东北地区主要为边界河流。目前，境内国际河流总的开发现状与发展趋势是：⑴西北地区：我国的干旱少雨区，主要有伊犁河、额尔齐斯河等。随着今后灌溉、发电、满足畜牧业基地建设用水、城市发展与居民生活用水河生态用水的需求的不断增长与相邻国家间的用水主要是水量分配⑵东北地区：主要有黑龙江、乌苏里江、绥芬河。图们江河鸭绿江等，绝大多数是界河，目前我国境内的开发现状主要是工农业河城市供水，今后的问题与矛盾主要是：跨界污染问题、长期生态破坏、水土流失严重以及界河上的自由航行权问题。目前，由联合国开发署（UNDP）推动的有中、朝、俄、蒙古、韩国参与的多国经济技术开发区在图们江三角洲已扩展开。⑶西南地区：主要的国际河流五条，包括澜沧江－湄公河、怒江－萨尔温江、雅鲁藏布江、独龙江、印度江等，水量与水资源丰富，境内基本上是农业区、工业不发达。[2]因此水质污染轻微。目前国家对西南国际河流的大规模开发主要集中在澜沧江流域的水电开发，如：漫湾电站已于1993年建成发电，大朝山电站[3]正在建设中，国内的龙头电站小湾业已于2002年开工。今后与流域其他国家的合作开发包括：与下游国家的合作开发、生态环境的维护与防止水污染以及跨境污染的赔偿和生态补偿，流域互通信心等方面。
　　
　　二、中国在国际河流开发与利用中所存在的问题
　　
　　随着世界上许多地区的经济合作围绕国际河流展开，以及中国经济的发展，中国如何参与国际河流开发利用方式与管理体制，如何符合国际惯例，如何缩短国际水法原则与国内水法间的差距，即如何借鉴国际水法的基本原则来逐步完善我国水法体系，是极为重要的问题，也有助于我国制定相关流域的开发管理战略。
　　
　　（一）国际合作话语权缺失
　　
　　我国的国际河流水资源开发，受自然条件和经济实力的影响。水资源开发历史短、利用程度低、水资源本底不清、缺乏综合的中长期国际河流开发管理规划。长期以来我国既没有积极参加与国际水法方面的研究工作，不了解参与国际河流合作开发可拥有的权利和可能产生的利益，而国际河流水资源的开发都以国内河流的开发模式或思想进行规划管理，没有认识和关注到流域的国际性问题，从而在国际河流水资源的开发和相关领域的国际关系问题的处理中处于不利的地位。例如：眉公河发源于中国的唐古拉山脉，在中国境内称澜沧江，长1612公里，流域面积15.39万平方公里。该河出中国境内流经缅甸、老挝、泰国、越南，在越南南部流入南海。眉公河在中国境内的部分长约2888公里，有支流16条，流域面积65万平方公里。眉公河流域包括老挝和柬埔寨全境、泰国总面积三分之一和越南的主要产米区。本世纪80年代以后，随着越南战争的结束和冷战的结束，眉公河下流域国加强了流域开发的合作，于1995年签订了《眉公河流域可持续发展合作协定》。该协定的签署标志着该流域开发的一个新阶段的开始。《眉公河流域可持续发展合作协定》共六章42条。“该协定全面的规定了关于合作领域，协定规定各缔约国在可持续开发、利用、管理和保护眉公河的水资源和有关资源的一切领域里进行合作。协定还规定了磋商程序，通知程序。同时规定了眉公河流域合作的机构和解决分歧和争端的程序。”[4]该协定的第39条规定协定对其他沿岸国开放，即，对中国和缅甸开放。
　　
　　然而，我国还只是该委员会的观察国，我们并没有参加眉公河流域的开发。各流域国都有合理利用水资源时要求，其他流域国予以合作和利益与损害补偿等主要权利，并且这些权利不完全受利用时间前后的限制。但享受国际水法的权利，其前提是参与到国际河流水资源的开发与保护的国际性合作或活动，成为国际水法的签约国或成员国。由于我国不是该协定的签约国，从而在国际河流水资源的开发利用中处于不利的地位。
　　
　　（二）信息国际交流缺乏
　　
　　在流域互通信息方面，水文水资源信息共享是实现国际河流水资源公平合理利用的最基本的保障条件。虽然我国已向社会公布公益性水资源资料，但就已发布的水信息资源来说，将其直接用于流域开发规划是不可能的。针对国内的环境信息公开问题，2007年2月8日国家环境保护总局颁布了《环境信息公开办法(试行)》，于2008年5月1日起施行。这是我国第一部有关环境信息公开的综合性部门规章，首次明确了环境信息公开的主体、范围、程序和责任，为确定一个可操作的环境信息公开制度奠定了坚实基础。《环境信息公开办法(试行)》共五章二十九条，从以下四个方面对环境公开作出了规定。第一，明确了环境信息公开的主体：环保部门在职责权限范围内向社会主动公开政府环境信息；国家鼓励企业自愿公开企业环境信息，强制污染严重的企业公开有关信息。第二，规定了环境信息公开的范围，对应公开何种信息作了明确的规定。第三，规定了环境信息公开的方式：环保部门必须在环境信息形成或者变更之日起20个工作日内，以便民的方式公开政府环境信息，在15个工作日内对公众获取信息申请作出答复。第四，规定了环境信息公开的法律责任：要求建立政府环境信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度。
　　
　　我国目前对国际河流的开发采取的国际河流信息封锁行为，正常情况下的信息国际交流并不会严重影响国家利益，如《眉公河流域可持续发展合作协定》就规定保持眉公河流域在雨季和旱季的流域内和流域外水资源利用必须遵守通知和磋商程序。总的来说，信息共享从一条法律条款说是一个简单的问题，但事实上这是我国面临的一个极为敏感的问题。但这也是我国要参与到国际河流开发所必须面临的一个问题，也是一个必须履行的基本国际义务。我国在今后的国际河流开发中，参与国际合作与承担国际义务中非常重要而极待解决的问题。
　　
　　（三）国际资金来源匮乏
　　
　　目前国际上有许多资金和技术正在用于发展中国家的生态环境保护和建设项目，许多发达国家正在参与发展中国家地区国际河流区域开发中。这些技术与资金援助项目和开发项目，大多提供给参与国际河流合作开发的国家。澜沧江－湄公河流域的开发与保护已成为国际社会广泛关注的重点区域，每年许多发达国家和国际组织在这一区域的援助资金有几千万甚至上亿美元，但正是由于我国始终没有参加眉公河委员会而不能得到相关的国际支持。
　　
　　三、解决机制的法律思考与对策
　　
　　（一）加强国际合作
　　
　　为尽快溶入国际河流水资源的区域国际合作开发中，享有应有的权利，目前必须尽快展开境内国际河流的资源本底、环境、水资源需求等方面的综合实证调查研究，制定科学且可信度较强的流域开发与管理规划的前提下，根据国内水需求量，调整规划，为在未来国际河流开发利用的国际性协商或谈判中获得更多权利和提供必要的信息基础和良好的前期准备工作。对开发条件较好的流域,我国应把握良好时机，积极参与国际河流的合作开发，在水资源开发中占据有利地位并扩大国际影响。如澜沧江－湄公河流域，境内的水电重点工程已大都进入实际性实施阶段，下游各国间达到的区域性国际水条约《眉公河流域可持续发展合作协定》对我国的约束程度大大降低，且其条款与国际水公约条款相比较要宽松许多，通过谈判参与该协定对我国来说目前是比较好的时机，既实现了境内水资源的充分利用，也有利于进一步推动水资源开发，实现区域性国际合作。其中最重要的是各流域国都拥有公平合理利用国际河流水资源的权利，而且该权利不完全受利用时间前后的限制。但享受国际水法和流域开发水资源的开发和利用其前提，是参与到国际河流水资源的开发与保护的国际合作或活动，成为国际水法和成为《眉公河流域可持续发展合作协定》的签约国或成员国。因此建议我国在适当的时候参加这些国际协定，成为签约国或会员国，并建立专门的管理机构监督条约的实施，为可持续地利用国际流域水资源提供依据和支撑，这样更有利于我国境内的国际河流的开发与合作。为履行国际环境条约，“十一五”期间，我国需要配套制定的法律法规主要包括：〈国际水资源开发利用合作办法〉、《固体废物进口管理办法》、《外来入侵物种环境安全管理办法》、《生物遗传资源与传统知识获取与惠益分享管理条例》以及《危险化学品进出口环境管理办法》等。
　　
　　（二）流域各国的信息共享机制
　　
　　建议国家放宽环境信息交流渠道。所谓环境信息，目前公认的是《奥胡斯公约》对环境信息的界定，指包括环境、生物多样性（含转基因生物）的状况和对环境发生或可能发生影响的因子（包括行政措施、环境协议、计划项目及用于环境决策的成本——效益和其他基于经济学的分析及假设）在内的一切信息。
　　
　　我国应开展科学研究学界的对外交流与合作，互通信息，在建立国际河流水环境监测站网的基础上，建立生态环境监测机构，形成国际河流流域的生态环境监测网路。同时，宣传我国的水资源战略与目标，了解其他流域国家的目标与对我国水资源开发的意见和要求，推动我国在国际河流上的国际合作与交流步伐。国际河流水资源作为多个国家共享资源，通过国际合作进行流域的开发与管理是实现公平合理利用，流域水资源最佳利用和流域生态环境保护的前提条件。负有诚意的国际合作首先就体现在资料信息交流上，没有良好的信息交流是难以实现真正的或者说有实际价值的国际区域合作。针对我国目前对国际河流的开发采取的国际河流信息封锁行为，既不利于国际河流的最佳利用，也不利于各国充分的享有各自的水资源权利。因此，要进行国际合作就要与相关流域国进行广泛的接触，参与相关的国际合作，尽快实现信息交流而且不能始终站在观察国和对话国的角度看待问题，必须进入有实质性介入的方式参与，才有助于推动真正的国际区域性合作。如：依据《国际法未加禁止之行为引起有害后果之国际责任条款草案》第九条就规定：“各国须在所有可能的情况下以适当的方法，对本国可能受属于本条款草案范围活动影响的公众，提供有关该活动，所含风险和可能造成的损害的情报，并查明他们的看法”。国际法委员会指出，这一规定由国际法，尤其是环境法中的一个新趋势所引起。“这个新趋势就是通过提供信息来邀请其生命、健康、财产和环境可能受到影响的公众成员参加决策程序，为其提供表达意见的机会并使最终决策者了解他们的意见。”[5]可见，信息交流无论对本国公民还是对国际河流上的国际合作与交流都有非常重要的意义。
　　
　　（三）利益共享与补偿
　　
　　“各流域国从国家利益的角度出发，强调他国对本国造成的损失，而忽视一些正面的影响作用。如同样是泥沙问题，上游国往往认为水土流失导致国土流失，认为下游国从河流泥沙获得大量营养物质，维持其土地的肥力，而下游国往往强调泥沙影响了水质和航运。”[6]只有我国参与到区域性国际河流合作中时，或者说就是当我国承担了相应的国际河流开发和保护的国际责任和承诺对国际河流水资源开发与充分保护时，我们才可能在国际河流水资源开发、环境保护和建设方面获得广泛的国际技术与资金支持。也只有通过公平合理权利及一个国家不损害其他国家利益的义务，实现整体利益。笔者建议从以下利益方面综合考虑我国以及其他各国的利益衡量。
　　
　　1、签订国际合作开发自然资源协议。
　　
　　主要指资源国（政府）或其国家公司与外国投资者签订的、资源国以其专门法律和特别程序特别许可外国投资者在一定期限内、在指定区域内同资源国或其国有公司合作勘探、开发自然资源、生产和经营自然资源产品、并按约定承担风险、分享产品或利润的特殊协议。国际合作开发自然资源协议适用于资源国各种自然资源的大型开发与生产经营项目，最早适用于资源国的石油资源开发，后来扩大适用于矿产资源、森林资源、土地资源、水力资源的开发，已成为资源国开发其自然资源的一种重要方式。目前国际上常见的合作开发自然资源协议主要有特许协议、合营协议、服务协议。在我国境内的国际河流的开发可以考虑与其他流域国共同签订国际合作开发水资源协议来实现共同开发。[7]我们认为，要以流域的整体利益为基础，强调国家间的合作与协调。从“绝对国家利益”转向“有限国家利益”。
　　
　　2、利益补偿机制的确立
　　
　　国际河流流域的生态环境保护和相互间的利益补偿是流域国的共同义务和责任，我国可以充分利用这一点，加强国际合作与交流，强调我国在上游地区生态环境建设产生的国际意义，引起国际社会的关注。2007年8月24日，国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发〔2007〕130号）。意见指出，目前有必要通过在重点领域开展试点工作，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，为全面建立生态补偿机制提供方法和经验。意见提出目前应当在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源重点开发区以及流域水环境保护区等四个领域开展生态补偿试点工作。其中在流域水环境保护区，环保部要求各地应当确保出界水质达到考核目标，根据出入境水质状况确定横向补偿标准；搭建有助于建立流域生态补偿机制的政府管理平台，推动建立流域生态保护共建共享机制；加强与有关各方协调，推动建立促进跨行政区的流域水环境保护的专项资金。虽然这项是针对国内流域水环境保护区的生态补偿，但对于国际河流开发与利用也能起到指导的作用。
　　
　　结 论
　　
　　我国应开始关注境内国际河流水资源的开发利用与管理研究工作，开展国际河流水资源开发利用综合规划，积极参与国际合作，在确保国家利益地基础上，积极履行相关国际义务，提高我国在国际事务中的国际地位，同时积极争取国际资金和技术用于境内国际河流的保护与开发。


【作者简介】
马波，男，黑龙江人，法学硕士，讲师，研究方向：环境行政法、资源利用法、国际环境法。


【注释】
[1] 王曦：《国际环境法》，法律出版社，1996年版，第208页。
[2] 冯彦：《国际水法基本原则技术评注及其实施战略》，《资源科学》，2002年第4期。
[3] 大朝山电站位于大朝山西镇东南5.5km，设计最大坝高120m，坝顶长571m，正常蓄水位899m，库容量8.9亿m3；蓄水后，干流回水长度直抵漫湾电站大坝下。
[4]王曦：《国际环境法》，法律出版社，1996年版，第210页。
[5] 王曦：《国际环境法的可持续性发展原则》，载于邵沙平主编《国际法问题专论》，330页
[6] 陈丽晖：《国际河流整体开发和管理及两大理论依据》，《长江流域资源与环境》，2001年第4期。
[7] 陈丽晖、李红、何大明：《国际河流开发和管理趋势》，《云南地理环境研究》，2001年第1期。