论检察机关提起民事公益诉讼
发布日期：2010-08-24 文章来源：北大法律信息网
一、比较法视野：公益诉讼及其借鉴价值
（一）美国的公益诉讼
公益诉讼在美国也称为“公共诉讼”（ PublicLawLitiga-tion）、“公民诉讼”或“民众诉讼”。美国的公益诉讼主要有两种形式： （1）“私人检察官”制度。检察官是公共的，是国家官员，但是，美国法律将每一个提起公益诉讼的个人，称为“私人检察官”，意指私人当事人在公益诉讼中，可以而且应当像政府检察官那样采取行动。《美国联邦地区法院民事诉讼规则》第17条是“私人检察官”制度的总规定，该条规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用美利坚合众国的名义提起。”其他单行法中也有分散的规定。典型的有相关人诉讼、职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。美国州立法也有大量的相关规定[1]。为此，美国立法规定了多种激励形式，比如，胜诉的原告将可以获得律师费，并可取得一定数量的返款赔偿额。1986年修订的《反欺骗政府法》规定，任何个人或公司在发现有人欺骗美国政府索取钱财后，有权以美国政府的名义控告违法的一方，并在胜诉之后分享一部分罚金。（2）检察官提起公益诉讼。根据《美国法典》有关规定，检察官在涉及联邦利益等七种民事案件中，有权参加诉讼，其中包括检察官有权对所有违反《谢尔曼法》或《克莱顿法》而引起的争议提起公诉。
在美国，早期的公益诉讼始于为取消学校种族隔离而展开的诉讼，全国有色人种协会的律师和其法律辩护基金早在20世纪30年代就开始了此项运动。公益诉讼的大发展则在60年代，当时美国经历了剧烈的社会变革，诸多社会制度均面临挑战，出现了各种尝试改革的方案，设立了众多的公益法律机构及类似的倡导制度，公益倡导者为了有色人种、女性、消费者、未成年人、环境以及各种公共利益而开展活动。自70年代后，美国和欧洲都有一个显著的动向，就是筹备一些官方或民办机构来保护消费者、环境保护主义者或者以前没有给予权利主张机会的其他团体的利益，包括为贫困者谋求整体利益。如公共辩护人项目、法律援助制度等。
（二）英国的公益诉讼
与美国相仿，英国的公益诉讼虽说稍嫌保守，也有两种形式： （1）检察总长提起公益诉讼。按照英国法规定，检察总长（Attorney General）代表国王，有权阻止一切违法行为。与其他普通法国家一样，在英国，只有检察总长能够代表公众提起诉讼以倡导公众权利，阻止公共性不正当行为，即可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，可以在私人没有起诉资格时帮助私人申请司法审查。而私人没有提起诉讼的权利，只有在不正当行为已直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，私人才可寻求救助。（2）“检举人诉讼”。“检举人诉讼”（relatoraction）是英国立法上的一个特色制度，据此，任何个人和组织可针对正在越权行事或有越权行动危险的公共机构而提起公益诉讼；除此以外，任何人或组织也可针对制造公害或以别的方式触犯法律的私人或私人机构提起公益诉讼。这种诉讼是基于个人的“检举”，或者说是基于个人的通报并通过检察总长提起的。在这里，公民为告发人，检察长是原告，“为公共利益而采取行动是检察总长的专利，他的作用是实质性的、合宪性的，他可以自由地从总体上广泛地考虑公共利益。因而他可自由地考虑各种情形，包括政治的及其他的”。在英国，为公民用来寻求环境等公益司法救济的检举人诉讼制度，被认为是公益诉讼的一种过渡性形态[2]。
（三）印度的公益诉讼
一般认为，现代公益诉讼制度产生于20世纪50年代的美国，而印度则是第一个引入该制度的国家。自20世纪70年代末以来，印度法院奉行积极的司法能动主义，扩张了司法审查权，以促进司法公正和社会正义，使法院由“有钱人进行法律辩论的场所”变为“被压迫者最后求助的场所”。在印度，一般认为公益诉讼的法律基础是宪法第39条A的规定，该条要求国家以适当的立法或计划或者其他方式提供免费的法律援助，以确保任何公民不会因为经济的或其他的能力缺陷而被拒绝获得司法保护的平等机会。公益诉讼的概念早在1976年由Krishna Iyer法官在MumbaiKamgar Sabhav·Abdulbhai案中就提出了，但作为原告资格分水岭的案件公认是1981年的“法官更换案”（ Judges’TransferCase）。在此案中，最高法院裁定律师界联合会有权起诉反对由首相英吉拉·甘地宣布的“紧急状态”下的法官更换。在该案的判决中，确定了印度公益诉讼主体资格扩大的两种情形：代表性诉讼资格和公民诉讼资格。代表性诉讼资格是指个人或者组织代表其他人或者组织提起诉讼，而无需证明他们与案件有利害关系；公民诉讼资格是指公民或者组织即使没有遭受具体的违法侵害，也可以以公民的身份提起诉讼[3]。1986年印度制定《环境法》，规定除行政机关外，个人或组织也可以在满足法定条件的情况下，对污染企业提起诉讼[4]。目前，印度的公益诉讼主要涉及童工人权、妇女人权、奴役劳动人权以及环境人权等人权领域。值得指出的是，印度公益诉讼制度还体现出其便民特性，确立了一个所谓“信函司法权”的公益诉讼形式。在台拉登采石案中，一位律师给法院写信，指控非法的石灰石开采活动正在破坏某地的生态环境，法院据此启动了公益诉讼程序。在另一起案件中，法院把一名新闻记者写来的信直接看做是公益诉讼令状申请[5]。从此，印度最高法院决定法律制度再也不只是为“有钱人”服务的，只要是它认为属于“公众利益”的案件。按照P·N·Bhagwati大法官所言，“公益诉讼是法律援助运动的战略性兵种（ strategic arm），目的在于将公正带给那些穷苦大众和不公正的受害者”。
（四）德国的公益诉讼
德国的公益诉讼有四种形式： （1）民众诉讼。在德国，民众诉讼（ Popularkrk lage）又被称为“宪法诉讼”，属于公益诉讼的范畴。任何公民只要认为某项法律侵犯了宪法保障的基本权利或其他权利，无论侵权案件是否发生，也不论是否涉及到本人的利益，都能向宪法法院提出诉讼，要求宣布该法律违宪而无效。（2）团体诉讼。原则上允许公益团体向法院提起诉讼，请求他人作为和不作为。德国的“团体诉讼”在全世界都是有名的。团体诉讼制度起源于1908年的《防止不正当竞争法》，后来扩展适用于环境法等领域。如2002年发布的《联邦自然保护法》第61条规定：一个根据第59条联邦环境、自然保护和核安全不认可或根据第60条州认可的组织，可以根据《行政程序法》提起关于自然保护区、国家公园、生物圈保护区和其他的环境保护区内的禁令或许可的免责许可以及规划许可或项目批准等提起诉讼。（3）公益代表人诉讼。德国《行政法院法》确立了行政诉讼的公益代表人制度，即分别把联邦最高检察官、州高等检察官、地方检察官作为联邦、州、地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人，为捍卫公共利益，可以提起上诉和要求变更行政行为。而行政诉讼的提起，在联邦或州的法律有特别规定时，也可不以原告个人权利受到损害为要件。（4）检察机关提起公益诉讼。德国《民事诉讼法》规定，检察机关作为社会公共利益的代表，对涉及诸如婚姻无效案件、申请禁治产案件、雇佣劳动案件、重大环境污染案件、重大侵犯消费者权益案件等都可提起或者参与民事诉讼。同时，德国1976年《民事诉讼法》第637条还规定，检察官败诉时，法院判定国库补偿胜诉方的诉讼费用。
（五）法国的公益诉讼
法国的公益诉讼在大陆法系国家是非常著名的，其表现形式主要有两种： （1）检察机关提起公益诉讼。1804年《拿破仑法典》规定，检察官可以为了社会公益提起或参与诉讼。1806年《民事诉讼法典》及后来的《法国新民事诉讼法》也都有相应规定。如后者第422条规定：“法律专门规定的案件中，检察机关作为主要当事人提起诉讼。”第423条则更明确规定：“在公法秩序受到损害时，它（检察机关）可以为维护公法秩序而提起诉讼。”第425条规定下述案件检察机关应当得到通知作为案件的从当事人参加诉讼：涉及亲子关系、未成年人监护安排、成年人监护的设置与变更案件；现行中止追诉程序、集体核查负债程序、个人破产程序或其他制裁；涉及法人时，裁判清理或财产清算程序、裁判清算与裁判重整程序以及有关公司负责人金钱方面的案件；检察机关应当提出其意见的所有案件。（2）越权之诉。它是指当事人的利益由于行政机关的决定受到侵害，请求行政法院审查该项决定的合法性并予以撤消的救济手段。只要申诉人认为某种利益受到行政行为的侵害就可提起，并不要求是申诉人个人的利益。法国最高法院认为，法律中排除一切申诉的条款，不能剥夺当事人提起越权之诉的权利。只有在法律中明确规定不许提起越权之诉时，当事人的申诉权才受到限制。不仅行政决定的直接相对人可以提起越权之诉，如果第三人因为违法的行政决定而受到直接的利益侵害时，亦可提起。各种团体的作用尤其广泛和活跃，当他们的集体利益受到行政决定的直接影响时，一般也可以自己的名义提起越权之诉[6]。
（六）日本的公益诉讼
1962年日本制定的《行政案件诉讼法》第5条将行政诉讼分为抗告诉讼、当事人诉讼、民众诉讼和机关诉讼四种。其中的民众诉讼被认为是公益诉讼。据此规定，原告可以以不涉及自己法律上的利益而提起诉讼，其目的不是直接保护、救济国民私人的权益，而在于使公民以选举人的身份通过诉讼手段制约国家机关或公共性权力机构的行为。日本典型的民众诉讼有：依据公职选举法的选举诉讼或当选诉讼、依据地方自治法规定的住民诉讼等。
除上述外国公益诉讼制度外，我国台湾地区也确立了公益诉讼制度。其公益诉讼始于行政诉讼法的修改，台湾1998年修订的《行政诉讼法》第9条规定：“人民为维护公益，就无关自己权利及法律上利益之事项，对于行政机关的违法行为，得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”第35条规定：“以公益为目的之社团法人，得为公益提起诉讼。”1999年修订的《空气污染防治法》规定：“公私场所违反本法或依本法授权制订之相关命令而主管机关疏于执行时，受害人或公益团体得叙明疏于执行之具体内容。”
（七）结论与借鉴
通过两大法系有关公益诉讼制度的对比，可以获得以下结论和启发：
1、公益诉讼立法模式存在差异。有关公益诉讼原告制度的立法模式，很多国家采用制定法的模式，且将其规定在单行实体法规中的居多，如美国等，而将其纳入诉讼法典的只有大陆法系的德国、法国等少数国家。另外，一些国家选择判例法的模式或者从判例上升到成文立法的模式，即便是法国这样的有着悠久的成文法传统的国家也是如此。我国可考虑在单行法规上首先分别规定公益诉讼制度，同时附之以案例指导制度，对公益诉讼的实践进行适时的总结，从而推动公益诉讼制度逐渐发展。
2、“原告资格的多元化”模式之确立。自罗马法创始公益诉讼以来，无论大陆法系还是英美法系，各国立法规定能够代表公共利益提起诉讼的原告范围是十分广泛的。相对而言，英美法国家对原告资格的规定更加宽泛一些。公益诉讼原告资格的确认并非采取只能由直接利害关系人提起诉讼的一元化，而采取多元化，即除了直接利害关系人外，非直接利害关系人也可以充作原告。除个人外，社会公益性团体也可以提起公益诉讼。我国立法也应如此规定，政府应当大力扶持公益组织的发展。
3、检察机关提起公益诉讼是各国通例。无论在英美法国家还是在大陆法国家，作为行政机关或司法机关的检察机关，都具有提起公益诉讼的权利。各国几乎都规定由享有国家公权力的检察机关代表利益受损的国家或公民提起公益诉讼是通常形式，而赋予与案件没有利害关系的普通公民、组织、团体和机构以特定情况下的公益诉讼原告主体资格为补充。这一点，对完善我国检察机关公益诉讼制度，有重要的借鉴和启发意义。
4、在程序制度的设计上，应当倾向于保护公益诉讼的原告。自古罗马法以来，对公益诉讼的原告向来持支持和鼓励的态度。如古罗马法规定，如果原告的起诉属实，被告要承担罚金，原告则可以获得一定的奖励；美国则更进而规定败诉的被告将被处以三倍于实际损失的罚金，并承担合理的律师费和起诉费，而诉讼原告在胜诉以后分享一部分罚金。此外，各国在证据制度上也对公益诉讼的原告实行倾斜政策，主要的表现形式是举证责任的倒置规则、降低证明标准规则、法院职权调查规则等。如美国针对公益诉讼的特殊性便设计了特殊的举证责任分配制度，如在环境公害案件中，提出原告只需提供表面证据（或称为初步证据） ，证明污染者已经或很有可能有污染行为即完成了举证责任。
5、应当注意防止公益诉权被滥用。由于公益诉讼放松了对原告资格的要求，因而在实践中也难免会被人恶意利用，这就形成了对公益诉权的滥用现象。为了制止这种滥用现象，确保公益诉讼被善意使用，同时保护被告的合法权益，有的国家的法律对原告的诉权行使进行了一些限制。其限制的方式主要有：设定公益诉讼的前置程序，比如通过适当的行政程序等等；在环境公害案件中只针对“主要的违法行为”才能提起公益诉讼；团体诉讼的采用应当符合一定的条件；对滥用公益诉权的严重行为进行法律制裁等等。
二、中国视角：检察机关提起公益诉讼的必要性与可行性
（一）检察机关提起公益诉讼的必要性论证
公益诉讼在我国目前之所以成为重要的实践问题，是基于这样几个社会发展中的问题背景：
1、国有资产大量流失。在发展社会主义市场经济的过程中，由于新旧经济体制转轨的需要，大量国有资产流失，令国人堪忧。例如，河南省三门峡日报社在1997年9月、1998年6月，分两次以110万元的价格，将其下属的豫西印刷厂卖给了北京北斗星广告艺术中心，而这个厂和这个中心的法定代表人都是同一个人。随后，该中心就将原属于该厂的土地全部变卖出去，一下子获利五百多万元[7]。这是国有资产流失的典型模式，这种模式可以说大行其道，导致每年流失国有资产至少1000亿元，日均流失3亿元[8]。
2、环境公害案件不断增多。例如， 2000年1月，在湖南省彬州市发生了一起严重的砷中毒事件， 225个村民受此影响，严重中毒。后来发现，导致中毒的原因在于村民居住村庄附近有一家砷制品公司，该公司违规排放污水废渣，当地环保部门也检测不力，长期以往，导致惨剧发生。据调研，环境污染的纠纷量呈逐年增多的态势[9]。
3、垄断和不正当竞争行为日益增多。在经济转轨的过程中，大量的垄断和不正当竞争行为暴露出来，既有行政性垄断，也有竞争性垄断，垄断行为和不正当竞争行为的出现和存在，严重影响了正常的经济秩序，扰乱了国家的宏观调控政策，同时也严重地损害了广大消费者的合法权益。
4、消费者权益严重受损事件不断发生。这主要表现为经营者采用欺诈等手段，生产销售伪劣产品，坑蒙消费者，轻者导致消费者的经济损失，重者导致消费者的身体健康损害。
5、歧视行为不断产生。歧视行为是一种违反宪法、侵害人格的侵权行为，这类行为目前也屡有发生，如性别歧视、地域歧视、身份歧视等等。例如， 2003年11月，安徽省芜湖市考生张某以芜湖市人事局招录公务员时，歧视乙肝病毒携带者为由，向芜湖市人民法院提起诉讼[10]。
（二）检察机关提起公益诉讼的可行性探讨
1、赋予检察机关提起公益诉讼的权力，具有宪法上的根据。根据我国宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。作为国家的法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。如果公益性法律受到了侵犯，但却没有主体提起相应的诉讼，这实际上是否定了公益性法律的作用。对此，作为法律监督机关的检察机关，理应承担起提起诉讼的职责，确保国家的公益性法律得到严格遵守。
2、检察机关提起民事公益诉讼是我国现实国情的需要。我国目前客观存在着国家利益、社会公共利益受到侵害而无人提起诉讼的情形，这既不利于公众利益的维护，不利于法律的实施，还会放纵违法行为。赋予检察机关提起诉讼的权力是解决这一问题的有效办法。检察机关在这方面已进行了积极的探索，从探索的实践看，其效果是积极的、明显的。
3、检察机关提起民事公诉是完善我国民事诉讼法和检察监督制度体系的需要。我国民事诉讼法在“基本原则”部分规定了人民检察机关有权对民事审判活动实行法律监督，但在具体规定中却只规定了抗诉监督这一种监督方式，抗诉监督是事后监督，需要增加规定民事公诉这种事先监督的形式，从而完善检察监督的制度体系，使检察监督的职能覆盖全部领域。
4、检察机关提起民事公诉在国外也是一个较为普遍的做法。检察机关提起民事公诉，无论是在大陆法系国家还是英美法系国家，都可以找到大量例证。
三、制度构建：检察机关提起民事公益诉讼的立法及其完善
（一）检察机关提起公益诉讼的立法与实践探索
我国立法对检察机关能否提起民事公益诉讼这个问题，先后曾有过不同的考虑和取舍。1949年12月制定的《中央人民政府最高人民检察署实行组织条例》第3条规定，检察机关的职权之一，是“对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”。该条例第10条规定，最高人民检察署第三处掌管之一，就是“关于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件参与事项”。1951年5月《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第3条和《各级地方人民检察署组织通则》第2条规定，最高人民检察署、各级地方人民检察署“代表国家公益参与有关全国社会和劳动人民利益之重要民事案件与行政诉讼”。1954年9月通过的《中华人民共和国人民检察机关组织法》第4条规定，地方各级人民检察机关的职权之一是“对于有关国家和人民利益的重要民事案件有权提起诉讼或参加诉讼”。
从实践中看，地方各级检察机关在50年代就开始了参与民事诉讼的活动。在1954年部分统计中可以看到，辽宁、安徽、江西、山东、河南、山西、陕西、甘肃和北京9个省市，检察机关办理民事案件2352件，既有起诉的公益诉讼案件，也有参与诉讼的民事案件。1956年，黑龙江省的检察机关共办理民事案件80件，其中提起诉讼的民事案件55件。1956年5月至11月，南京市检察机关受理23件民事案件，其中涉及国家和公共利益的案件14件，占61%；办结17件，起诉的3件[11]。
1997年5月，南阳市检察机关民事行政检察处接到群众举报，反映方城县独树镇工商所将价值6万余元的门面房，以2万元的价格卖给了私人，随即指示方城县检察机关调查此案。通过调查，确认该工商所确实低价转让了国有资产。1997年7月1日，方城县人民检察机关作为原告，以方城县工商管理局和某个人为被告，向方城县人民法院递交了民事起诉状，要求确认二被告之间的买卖协议无效。方城县法院赞同检察机关的意见，确认该买卖合同违反国家强制性法律规定，合同无效，依法判决该买卖合同无效，支持了检察机关的起诉。据此，改革开放以来的第一件公益诉讼案件终于诞生。该案得到了最高人民检察机关的支持，同时得到时任全国人大常委会委员长李鹏的赞同[12]。目前，检察机关提起和参与民事公益诉讼在实践中不断深化，形式也日趋多样化。
（二）检察机关参与公益诉讼的多种形式
1、检察机关督促提起公益诉讼。所谓督促起诉，就是检察机关并不直接提起公益诉讼，而是敦促其他具有公益诉权的主体提起公益诉讼。如前所述，对于公益诉讼，检察机关保留最终的启动权。但这并非意味着检察机关对于任何公益诉讼均要亲自以原告的身份发动诉讼；检察机关是否以原告身份提起公益诉讼，取决于其多方面的考虑。督促起诉为检察机关直接提起公益诉讼积累了丰富的实践素材和经验。
2、检察机关提起附带民事诉讼。在检察机关提起的刑事诉讼中，可以就涉及公益问题提起公益诉讼；此时，公益诉讼乃是在刑事诉讼中一并获得解决的。例如，被告郭某驾驶一辆半挂车沿京福高速行驶至齐河出口处时，因疲劳驾驶撞坏中心防护栏，驶入西侧车道内，与对面行驶的两辆轿车相撞，致使这两辆轿车内共7名驾乘人员中的5人死亡。同时，撞坏高速公路护栏、路面等路产而造成路产直接损失3万余元。事故发生后，被害人亲属均通过诉讼程序维护自己的权益，但是高速公路管理单位却未提出要求郭某进行经济赔偿的民事诉讼请求。基此，齐河人民检察机关向齐河县人民法院提起诉讼，要求该案肇事司机、车主及挂靠单位共同赔付因被告人行为所造成的高速公路路产经济损失。齐河县人民法院依法受理了此案。经过庭审调查，法院认为郭某在该次交通事故中负全部责任，对因其犯罪行为给附带民事诉讼原告人和高速公路造成的经济损失应依法赔偿。
3、检察机关支持起诉。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。该原则的直接措辞并没有提到“检察机关”，但通常认为，该条中的“机关”一词，就包括了“检察机关”。这种解释不仅符合文义规则，同时还有实践的支持。举例来说， 1996年，佳木斯市检察机关发现了一起国有资产流失的案件。一个国有企业放弃自己的利益，放任国有资产流入个人的口袋。检察机关进行了详细的调查，确认事实的准确性，向法院提起了诉讼。法院确认这个案件应当依法支持，但是以检察机关作为原告的做法不妥，建议有关部门作为原告，检察机关作为支持起诉的单位，法院判决该案原告胜诉。
4、检察机关独立诉讼。检察机关独立提起公益诉讼，是检察机关参与公益诉讼最为完整的一种形式。在这种形式中，检察机关享有诉讼中原告人所能够享有的一切权能，同时还拥有一般的诉讼原告人所不具有的特殊权能，这就是对诉讼审判过程的监督权。这种监督权是客观存在的，正是这种监督权的客观存在，构成了检察机关独立诉讼与其他主体提起公益诉讼之间的本质区别。这种形式在实践中正处在不断推广之中。
（三）检察机关提起民事公益诉讼的优势
1、检察机关提起公益诉讼具有宪法上的最高依据。宪法规定，检察机关是国家的法律监督机关。任何主体对于公益的损害，都是违法行为的表现；对此违法行为，检察机关拥有监督权，提起诉讼即为该监督权的行使形式之一。这在理论上被解说为一般监督权，以与作为特别监督权的诉讼监督权相区别。
2、检察机关提起公益诉讼，享有证据调查权。其他主体在提起公益诉讼的问题上，通常会遇到调查事实的取证难的问题。但这一点对于检察机关来说并非障碍。因为检察机关对于违法情节是否存在，享有为宪法所保障的证据调查权。在此意义上说，检察机关提起民事公益诉讼，更容易克服诉讼中的技术性障碍，更容易获得胜诉的结果，从而更有利于社会公益的司法保护。
3、检察机关提起民事公益诉讼，通常不会滋生其他主体提起公益诉讼时可能会产生的问题。比如，在公益诉讼上，由于其本质特征的缘故，其诉讼主体资格较为宽松。这有利于公益诉讼的开展，但同时也容易滋生滥用公益诉权的问题。检察机关作为公益诉讼的发动者，乃是以宪法所赋予的法律监督权为出发点，监督法律的遵守与实施是其惟一的追求，别无任何私人的独立利益存在于其中，因此不存在滥用公益诉权的任何动因。此外，检察机关提起民事公益诉讼，也无需考虑诉讼激励机制的问题。
4、检察机关拥有诉讼主体地位上的特殊身份。在诉讼过程中，由于检察机关是国家的法律监督机关，它在诉讼中，不可能是简单的原告身份，同时它还具有法律监督者的特殊身份。这两种身份的竞合，特别适合公益诉讼的领域。一方面，双方当事人地位的平衡关系更容易确保，另一方面，在公益诉讼中，也需要司法机关发挥积极的能动作用。法院审判需要发挥能动性，同时，检察机关的监督也内在地含有能动因素，共同的诉讼目标和司法使命将检、法两种能动性高度融合在一起了，由此也更加直观地呈现出我国二元司法机制的特征。
5、检察机关提起民事公益诉讼，也有助于公共政策的有效生成。公益诉讼不同于私益诉讼的一个很重要的方面，就是通过公益诉讼，能够形成适应于将来社会发展的公共政策，同时也有利于对现行的实定法进行修改完善，从而促进法制的进步。因为与仅仅关注实体权利救济的私益诉讼不同，公益诉讼的主要功能在于为将来立法。检察机关提起公益诉讼，有助于更加直接地、更加明确地彰显此一功能，由此突出诉讼中的重点内容和主要目标。同时，由于检察机关具有专业知识方面的优势，并且与行使审判权的人民法院同属于法律共同体，拥有共同的政策理解力和法律把握力，因而更容易在公共政策方面达成高度一致的共识，而不致使公益诉讼陷入私益纷争的纠缠之中。
（四）具体的立法建议
1、修改《民事诉讼法》，在总则中规定一项基本原则：在国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利受到侵害而无人起诉时，人民检察机关有权向人民法院提起民事诉讼，追究违法者的民事责任，以保护国家、社会和公民的合法权益。
2、制定一个独立的《公益诉讼法》。目前的民事诉讼法主要适用于私益诉讼，对公益诉讼只能作出一个原则性的规定。其他的法律，尤其是实体法，如民法、经济法等等，由于其性质的缘故，也不可能对公益诉讼的程序事项作出过多的周密的规范，只能规定一些实体性的事项。而公益诉讼制度既涉及大量的程序问题，又涉及较多的实体问题，是实体和程序兼顾的综合性法律制度，因而应当作出单独的立法规定。单独制定《公益诉讼法》还有一个好处，就是可以强化对公民、社会组织以及检察机关等国家机构等公益诉权的切实保障，从而使公益诉讼制度能够真正发挥作用，确保国家利益和公共利益不受损害，或者在受到损害后能够获得有效的司法救济。
3、完善立法，系统规定检察监督的方式和程序。应明确列举人民检察机关可以提起民事公诉的案件类型。同时，立法也应当规定一个兜底条款，对公益诉讼设定若干标准，供法院在判断时具体加以运用。
4、建立“民事公诉人”制度。在检察机关内部，通过考核等程序，确立民事公诉人资格制度。根据该制度，凡被赋予民事公诉人资格的检察官，在符合法定条件下，可以独立提起公益诉讼，同时在必要时，也可以在涉及弱势群体保护的案件中参与诉讼，支持诉讼，监督诉讼的公正处理。
5、充分发挥检察建议的作用。通过公益诉讼的提起和进行，检察机关会发现很多涉及社会公共政策、公共管理以及公共立法等方面的问题，对于这些问题，检察机关应当本着通过一案、解决一片的原则，积极提出检察建议，以促进立法完善和行政管理机制的完善。
【作者简介】
汤维建，中国人民大学法学院，教授。
【注释】
[1]例如在环保诉讼方面，美国除联邦法律规定了公益诉讼外，从20世纪70年代以来，一些州的立法机关也颁布了很广泛的公民诉讼法来具体实施联邦环境法中的公众执行机制。夏云娇：《西方两大法系环境行政公益诉讼之比较与借鉴》，《湖北社会科学》2009年第5期。
[2]王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第202~203页。
[3]栾志荭：《印度公益诉讼制度的特点及其启示》，《北方交通大学学报》（社会科学版） 2006年第1期。印度《环境法》第19条。
[4]蒋小红：《通过公益诉讼，推动社会变革——印度公益诉讼制度考察》，《中国法学网》http：//www.iolaw.org.cn， 2005-05-30。
[5]王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第667~681页。
[6]冯仁强：《论建立民事公诉制度的必要性》，《公益诉讼》（第二辑），中国检察出版社2006年版，第104页。
[7]宋安明、郭洪平：《全面打响国有资产保卫战》，《检察日报》2001年8月29日。
[8]王灿发：《中国环境纠纷及其处理的初步研究》，《环境纠纷处理的理论与实践》，中国政法大学出版社2002年版，第45页。
[9]北京市东方公益法律援助律师事务所编：《公益诉讼》（第一辑），中国检察出版社2006年版，第136页。
[10]杨立新：《我国改革开放以来第一件公益诉讼案件及重要意义》，杨立新民商法网，2009年4月6日。
[11]杨立新：《我国改革开放以来第一件公益诉讼案件及重要意义》，杨立新民商法网，2009年4月6日
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