政府环境保护责任初探

【摘要】本文通过对环境问题特殊性的分析，论证了政府在其中的应有责任。深入地解析了环境责任的内涵，从而反思我国政府环保责任制度的缺陷，给出了可行的对策性分析。
【英文摘要】This paper analyzed the particularity of the environment problem, and demonstrated the government’s responsibility on this point. Deeply explained the content of the environment responsibility, therefore, rethought the drawback of the system of our government’s environment responsibility, and at last gave some explanation of practical methods.
【关键词】环境责任;公共品;责任政府
【英文关键词】 Environmental Responsibility; Public Goods; Responsible Government
【写作年份】2007年


【正文】
　　当今环境问题已成为影响人类生存和发展的社会问题,环境问题产生于所有社会成员直接或间接对环境资源的使用,也直接或间接地影响着所有社会成员生存的环境质量,甚至影响整个人类的生存和发展。环境保护已成为社会主体普遍意义上的社会责任,国家、法人及其他组织和个人概莫能外。因此,政府在社会中居于主导地位，无论政府是否是环境污染或环境破坏的始作俑者,其作为社会中的重要组成成员，都应当履行保护环境的责任。
　　
　　一、环境责任的特殊性
　　
　　环境问题源于社会成员对环境的不科学使用,其解决也依赖于所有的社会力量。法律意义上的环境问题主要指环境污染和环境破坏。环境污染是因为人们在生产和生活中，过量地向环境排放物质和能量,超过环境自净能力而引起环境的不良变化，环境破坏是人们在生产和生活活动中过度地向自然索取物质资源而导致自然和生态的不良变化。环境问题属于公共物品,具有非排他性、非竞争性和非独占性的特点。
　　
　　环境资源的公共物品属性。环境问题不能通过市场来解决，因为无法进行明确的产权界定，无法实现各种权利的明确归属，也就是说存在着市场失灵的情况，此时就需要政府这一强势的公权力的介入，能够带来对权属不明状态的冲击，从而推动环境保护这一公共品问题的合理解决，实现整个人类的共有福利。环境污染的负外部性和环境保护的正外部性，使得完全依赖市场价格机制来谋求环境与经济的协调是不现实的，而且环境资源是公共物品，其使用和消费不具有排他性，在环境资源领域建立排他性的产权和市场的交易费用太高以至无法由市场自发来提供，同时在使用上容易形成“公地的悲剧”，使市场机制的作用发挥不出来。[1]
　　
　　环境资源的公共性。清晰的产权是市场机制正常运转的基本条件。然而,臭氧层、干净的水、清洁的空气等环境资源具有不可分割性,其产权难以界定或者界定的成本很高。环境资源在产权上的难以界定,将导致所有人都可以在无需付费的情况下自由享用和无节制地争夺稀缺的环境资源,其结果是造成环境资源的过度浪费,甚至枯竭。
　　
　　分析和认识政府失灵并不是要否定政府在环保中的必要作用, 而是指出政府行为的局限性, 明确政府干预的有效区间和方式。上述种种失灵现象有的已有所改进, 但是政府如果没有有效的监督和缺乏竞争机制, 失灵现象仍会存在。无论如何, 环境保护将是21世纪政府的主要职能。以市场的力量改善政府的作用,以法律法规纠正市场失灵, 以及公众的参与和监督,数管齐下才是环境问题的治理之道。
　　
　　环境资源利用及影响是一个长期过程，不确定性和短期计划会使人们在依赖市场机制配置资源的活动中，过分追求眼前利益和当代人利益，而忽视长远利益和资源的代际分配，从而导致环境和资源利用可能带来的不可逆后果。人们的行为选择在短期内是理性的，但从长远看来，这又是短视和不理性的，人们仅仅是为了眼前的局部利益而放弃了长远的根本利益，这就是不理性。人们对待资源的问题，一旦缺乏相应的合理选择，是违背人类的可持续发展战略的，不利于人类的永恒发展和延续。归根结底，环境污染就是人们对公共物品总体的非理性利用超过了环境能够容纳的限度。因此，环保领域市场失灵的存在，为政府发挥作用提供了潜在空间。
　　
　　二、政府的地位与政府责任
　　
　　现代政府是一种责任政府，政府必须对公众负责，必须维护公众的根本和长远利益。环境保护问题就是一种典型的眼前和长远的利益的矛盾，需要做好对这一矛盾的协调。“责任政府”作为一种新的政治概念, 是指在政府和人民之间委托与被委托关系中, 使具有责任能力的政府基于一定的政治原则向人民负责的政治制度安排[2]。责任政府的基本内涵包括使政府义务和政府权利相对应的制度安排。权利和义务并不是绝对对应的, 人民赋予政府权力的同时, 也就要求其承担相应的责任、义务, 政府行为必须履行相应的社会角色，承担必要的义务。
　　
　　值得注意的是, 现代社会行政权力有不断扩张的趋势, 与之相适应, 责任政府还意味必须使自身承担的责任与拥有的权力成比例地发展。责任政府不仅是口头的表示, 还是一种责任制度的安排。责任政府要求政府承担应负的责任，持一种“规范的观点”, 即主张以有约束力的规范平衡政府与民众之间的关系。并且由于政府拥有权力往往具有冲破人民约束的力量,所以主张法治、宪政的观点。责任政府作为人类政治智慧的结晶, 就在于以“法治”的观点、宪政的观点约束公共权力, 建立使政府对人民负责的有效的制度安排。
　　
　　与其他社会组织相比较, 政府在行使环保职能方面具有明显的优势:[3]1、政府有征税权。政府可对污染企业和绿色企业实行差别税,也可对绿色产品和非绿色产品征收差别税来引导生产和消费, 并对环保产业给予必要的补贴。2、政府有禁止权。通过法律法规制度禁止各种破坏生态环境的行为,如我国在森林资源保护中实行的禁伐, 在野生动植物的保护中实行禁猎、禁捕和禁采。3、政府有处罚权。政府通过立法对破坏环境者进行处罚,如对企业违规偷排污水处以罚款和停业,甚至可以追究刑事责任。4、节省交易费用。政府通过要求参与来对付环保中的搭便车者, 对于那些可从公共物品中获利的人, 则要求他们支付相应的成本; 特别是在政府建立完善的社会环保体系后,可在一定程度上解决信息不充分、逆向选择和搭便车所提高的交易费用,减少不必要的摩擦费用。
　　
　　1962 年, 美国海洋生物学家卡尔森发表了《寂静的春天》, 揭开了民众环境保护运动的新篇章, 由此引发了美国社会对环境问题的大讨论,促使美国内政部对滥用化学杀虫剂进行调查,农业部加强了对农药注册的审查。美国公众对环境问题的关注达到前所未有的程度, 并迅速在其他发达国家引起反响。
　　
　　正如《斯德哥尔摩宣言》所宣告的:“各国政府对保护和改善现代人和后代人的环境具有庄严的责任。各国政府应加强现有环境管理机构的能力和作用。”[4]二十一世纪的环境保护必须是全社会共同参与的社会活动,政府必须积极参与并履行自己保护环境的社会责任。把追求经济利益、社会利益和生态利益结合起来,眼前利益和长远利益结合起来,以人、自然和社会的协调和利益最大化为追求目标,促进可持续发展战略的推进。另外，“人类中心主义”或者“以人类为中心”的价值观向科学文明的价值观过渡本身需要一个过程,而从价值观转变到行为实践，也需要各种经济条件的支持。理论上,虽然人们已经认识到必须从“人类中心主义”走向“人与自然的和谐”这种新的价值观,或者应当以“人类和生态共同利益”为中心,即坚持“人类和生态共同利益”。[5]
　　
　　三、政府环境保护责任的内容
　　
　　（一） 政府责任的内容
　　
　　政府在现代社会的民主生活中居于主导地位，需要发挥其应有的积极作用，尽管我们需要防止过分的国家主义倾向，这已为二十世纪的社会实践所证实，是以巨大的历史错误。但是我们无法否认的是，一系列重大的社会问题的最好解决方式，依然不得不依靠政府这一强势力量。
　　
　　1、推动环境立法的发展，加强环境行政立法
　　
　　从环境保护的目的出发，环境保护从产生的一开始就具有公益性。环保事业的这一特性决定了必须依靠政府和法律的支持。而法律作为一种规范人们行为的强制性标准，对社会、经济以及文化的发展具有指引、评价、教育、预测和强制的作用。因而在环保事业的产生、发展的框架构建中，环境法律制度起着基础性作用，规范、引导和保障环保产业的发展。从我国环保产业20年的发展来看，存在着诸多方面的问题。其中，环境立法的科学性、环保产业立法的完备性以及与环境立法和环保产业发展立法相配套的法规、规章是否完善，直接关系着环保产业的发展。
　　
　　2、加强对环境法律、法规与规章实施的监督管理，严格环境行政执法
　　
　　环保事业是一个长期而艰巨的社会事业，需要要有国家的引导和支持。政府要加强对环境法律、法规与规章实施的监督管理，逐步建立起环保产品、环保工程、环保设施应用、环保咨询服务等监督管理制度体系。通过监督管理使环境法律所制定的各项制度，如环境影响评价制度、“三同时制度”，环境标准制度、废弃物综合利用制度得以实施，确保污染企业对环保的必要投资；在环境行政执法过程中，应严格遵循“预防为主、防治结合”的原则，在预防为主的“源头控制”战略指导下，推进环保技术、环保产品和环保服务的广泛应用；通过对违反环境保护制度行为实行惩罚的行政管理措施，而使企业逐步发展到自觉地使用环保产品和设施。通过监督与管理使法律对环保产业发展的推动变为现实力量。
　　3、制定相应的环保产业发展政策，引导环保产业的发展
　　
　　除通过环境立法、加强环境执法，促进环保产业发展之外，还应制定加速环保产业发展的相关政策，更多地采用经济刺激方式，解决环境外部性引起的“市场失灵”问题；利用价格杠杆与市场机制，控制、解决价格扭曲、信息失真和决策错误等引起的“政府失灵”问题。政府作为环境法规、政策及标准的制定者和执行者，应制定切实可行的优惠政策，从投资、信贷、税收、价格等方面给予优惠和支持，例如减免关税和实行低关税、政府补贴等引导环保产业的发展；应当积极引导企业进入市场进行技术贸易，重视引进和吸收国外环境保护科技的最新成果和环境科学技术，并为环境技术的引进、开发与创新提供明确的技术导向；不断探索促进产业结构调整和发展环保产业的技术、经济政策，加强宏观管理，充分发挥各种投资主体在环保投资中的作用，提高投资效益，形成多元化、多渠道的投资体制和高效的资本运作方式。
　　
　　四、理论上的反思及完善
　　
　　责任政府的构架关键在于在正确确定归责原则的基础上进行行政问责制的设计。在规范政府环境行为方面，地方政府对环境质量负责缺乏约束机制和责任追究制度，环境法律体系中缺乏调整和约束政府行为的法律法规。在规范企业环境行为方面，对违法行为处罚软弱无力，缺少量化标准。政府在环保方面不作为、干预执法及决策失误是造成环境顽疾久治不愈的主要根源。从震惊全国的“沱江水污染事件和“松花江特大水污染事件”，到由于政府行政不作为导致的甘肃血铅超标和湖南岳阳砷超标等环境事件，使我们看到环境违法事件背后，大都与政府有千丝万缕的联系。
　　
　　一些地方政府在单纯追求经济利益的错误政绩观指导下，大搞地方保护主义，成为环境违法行为的保护伞和挡箭牌。许多地方环境污染问题之所以长期得不到根本解决，看似责任在企业，实际根源在政府。造成这种问题的主要原因是法律缺失，政府环保责任成为一纸空文。目前我国现行各单项环境资源法律多以公民、法人或者其他组织作为主要调整对象，而规范和约束政府行为的法律规定非常有限。《环境保护法》对环境监管主体的职能划分不清，责任不明，统一监管部门与分管部门之间、分管部门相互之间职能交叉、缺位、错位现象大量存在。
　　
　　（一） 促进国家完善环境立法，提高各级环保部门的执法水平
　　
　　首先，政府应积极推动环境立法的变革，使环境立法建立在科学的基础上。我国现有环境立法上所遵循的体现污染者个体责任和单纯治理责任的“谁污染，谁治理” 原则，与环境保护、环保产业的发展社会性、公益性特点不相适应，通过制度创新构建起社会利益群体利益均衡的环境法律制度，确保环境责任分散化、社会化，推广至全体社会成员，确立“污染者负担”和“受益者补偿” 原则。为公益性环保产业的发展注入新的活力，为解决环保产业发展过程中“政府失灵”与“市场失灵”问题提供法律理论依据。
　　
　　其次，加强环境行政立法，制定与环境法律相配套的行政法规、规章，为环保产业的发展提供直接的、具体的法律依据，引导环保产业规范化健康发展。环境法律的存在，为环保产业的发展提供广阔的法律空间，但是它并不能直接解决环保产业的发展问题，必须通过环境行政立法将相关的环境法律具体化，制定相应的条例或实施细则，才能更好地直接适用，将法律为环保产业发展提供的法律空间由理性转向现实。为此，各级政府还应通过制定环保产业发展规划，制定相关环保产业标准，发布当前国家重点鼓励发展的环保产业、产品和技术目录等方法，促进开放、规范的环保产业市场的形成。“环境立法,应授权环境行政管理机关代表社会保护环境,可以对环境利益提供更为全面和充分的保护。”[6]政府不履行环境责任以及履行环境责任不到位，已成为制约我国环保事业发展的严重障碍。 战略环境影响评价制度、生态区划与环境功能区划制度、环境目标责任制、环境质量公告和信息发布制度、生态补偿制度、责任追究制度等，应当通过修改《环境保护法》予以确立，使我国环境法律体系更加健全和完善。
　　
　　（二）完善环境保护管理监督体系和落实环保措施
　　
　　为了使环境保护工作法制化，全国人大常委会制定颁发了一系列环境和资源保护法律，初步形成了符合我国国情的环境保护法律体系。国务院也颁布了一系列决定和行政法规，环境管理机构和执法力量逐步加强，全国环境行政管理体制基本形成。国家审计机关作为综合经济监督部门，独立于环保部门之外，对各级政府的环保部门进行环境保护规划、检测、管理和协调等环境管理活动进行独立的综合的审查和评价，其目标是使之建立完善的环境保护管理体系，实施有效的环境保护管理。
　　
　　有效的环境保护管理必须要有具体科学的环境保护措施来保证。环境保护措施一般均有环保项目来支撑，审计机构对具体环保项目的审查、评价，其目标是促进落实环保措施，并评价环保措施的有效性和科学性。
　　
　　（三）预防为主与政府责任
　　1987年世界环境与发展大会提出了可持续发展的观念，使各国的环境保护战略发生了根本性的转移变。在环境保护战略的选择上，由原先的“末端控制”转向“源头控制”，也就是说由原来的，侧重对污染物产生后的排放限制或废物产生后的处理、处置等方面的控制，转向注重对污染的源头控制，即推行清洁生产的预防污染战略。预防为主成为当今环境保护中的首选方案，预防为主，实行源头控制，推行清洁生产，毫无疑问要求环保产业的迅速发展，也强化了环保产业发展的政府责任。由于行政手段的方法是着眼于预防，因而也有人称之为“预防措施”， 这与预防为主的环保战略相一致。这就需要政府在环保事业的推进中，发挥其应有的积极作用，做好各种具体的预防工作，实现对环保事业推进和协调。进行良好的平衡和协调，实现既有利益的有效分配。
　　
　　（四）提高全社会环保意识，实现国民经济可持续发展
　　
　　要实现国民经济的持续发展，提高全民、全社会的环保意识十分重要。使全社会都知道，地球只有一个，要珍惜地球上的每一种资源。目前，有些地方只顾眼前利益，不惜破坏环境取得一时一地的繁荣和发展；有些部门为了小团体的利益，不惜侵占、挪用有限的环保资金；部分环保项目更是管理混乱，损失、浪费严重，还由于环保工程质量差等原因，环保项目未能取得预期的环境治理效果。通过环境审计能够有效地揭露环保资金、环保项目、资源的合理开采和利用上存在的问题，督促有关部门增强环保意识，严格执行环保政策。同时通过对企业经营活动影响环境程度的审计，评估环境负债，促使企业从自身长远发展和承担社会责任出发，树立良好的负责任的企业形象，重视环境保护工作，从而促进全社会环境保护意识的增强，确保国民经济的可持续发展。
 
【作者简介】
曾兆晖，男，河南商城人，华东理工大学法学院环境与资源保护法专业，2006级研究生。
 
【注释】
[1]钱箭星：《环境保护:21世纪政府的主要职能》，载于《国家行政学院学报》，2002年，第1期。
[2]王邦佐, 桑玉成：《论责任政府》[N ] ，解放日报,2003 - 5 – 13。
[3]《世界银行：1997 年世界发展报告》[R]. 北京: 中国财政经济出版社, 1997年版，第25页。
[4]世界环境与发展委员会：《我们共同的未来》[M ]，长春:吉林人民出版社, 1997年，第417页。
[5]陈泉生：《环境时代宪法的权利生态化特征》[J] . 载于《现代法学》,2003年 , 第2期。
[6]吕忠梅：《环境法新视野》[M ]，北京:中国政法大学出版社, 2000年版，第45页。


【参考文献】
1、谭崇台主编：《发展经济学的新发展》，武汉大学出版社1999年版。
2、陈泉生 主编：《环境法原理》，法律出版社，1997年版。
3、蔡守秋著：《环境政策法律问题研究》，武汉大学出版社，1999年版。
4、汪劲：《环境法律的理念与价值追求》，法律出版社，2000年版。
5、王小萍：《论环保产业发展的政府责任》——2002年中国环境资源法学研讨会论文集（上册） , 2002年版。
6、《环境保护文件选编》，中国环境科学出版社，1999年版。