生态文明背景下企业水环境保护责任的立法完善

【摘要】企业水污染事故高发性和企业功过相抵的现状，与共产党的十七大提出的生态文明建设相背离。当前迫切需要是把生态文明落实到各项工作中，分析企业在水环境保护中的法律责任制度现状已不适应生态文明发展的要求。给企业活路并完善企业水环境保护责任制度，使生态文明制度建设与企业制度建设有机结合，促进生态文明建设和完善。
【英文摘要】The inconsistent situation between high rate of enterprises’ water pollution incidents and their contribution is highly deviated from Ecology civilization construction claimed by CCP in 17th National Peoples Congress. The urgent needs currently are to implement ecology civilization into practice, and to analyze the situation of enterprises’ legal responsibility systems in water environment protection could not meet the requirements of ecology civilization development. Meanwhile, endeavor to make enterprises’ legal responsibility system in water protection more perfect in order to link the enterprises development with ecology civilization system construction and to construct a harmonious society with ecological civilization.
【关键词】企业;污染;责任;完善
【英文关键词】enterprise; pollution; liability; consummate
【写作年份】2008年


【正文】
　　中国共产党的十七大提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”1 对胡锦涛总书记这句论述的理解：“基本形成节约能源资源”，这是建设生态文明的必然选择，与此相一致的是节能、减排、降耗的提出和落实，只有实现节能、减排、降耗才能基本形成节约能源资源。节能、减排、降耗主要针对企业而提出，尤其是耗能高、污染大的企业，可见，企业节能、减排、降耗是节约能源资源的最重要主体。“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式”，与企业密切相关。企业为国民经济建设做出巨大贡献，是经济建设的主力军，它的产业结构不高，经济增长方式粗放将直接影响我国整体的产业结构和经济增长方式，影响节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式，也必将影响生态文明建设。一次，企业在生态文明进程中肩负着重大的责任。生态文明，是以可持续发展为核心，以资源节约、环境友好的建立为途径，是人与自然和谐社会的实现。建设生态文明要求资源节约、可持续发展、人与自然和谐。当前迫切需要是把生态文明落实到各项工作中，分析企业水环境保护责任的立法现状已不符合生态文明的要求，给企业活路并完善企业水环境保护责任，促进节水型社会、人与自然和谐社会的进程，实现生态文明社会。
　　
　　一、企业水污染现状与生态文明的背离
　　
　　据统计，近年来，我国水污染事故频繁发生，光2001年到2004年就发生水污染事故3988件。尤其是因企业违法排污和事故而引发的重大水污染事件也是接连发生。22005年底至2006年初不足3个月的时间，发生了3起重大水污染事件。2005年11月，吉林石化公司双苯厂发生爆炸，造成松花江部分江段污染，并影响到了俄罗斯。2005年12月，广东一家企业超标排放含镉废水，导致下游10万人无法饮用北江水。2006年1月，湖南省株洲市霞港湾因水利工程施工不当，导致含镉废水流入湘江。2007年太湖、巢湖、滇池蓝藻爆发，原因是水体富营养化，企业排污是造成水体富营养化的重要原因。2008年贵州省独山县瑞丰矿业有限公司砷污染事件的发生，造成患轻度砷中毒病人13例，亚急性砷中毒病人4例。
　　
　　以上数字显示，2001-2004年的污染事件中，因企业违法排污引发的重大水污染事件较多，2005-2008年的重大污染事故中几乎都是企业引起的。2006年，中国废水排放总量达到536.8亿。其中工业废水排放量240.2亿吨，占排放总量的44.7%。3工业废水的排放主体是各类企业，再加上非工业企业排污，可以表明企业排污量占很大比例。企业作为经济建设的主体，为我国GDP的总值做出了贡献,同时也带来了负面的影响，企业水污染现状与生态文明要求相背离，造成此现状的原因之一是我国现有的法律责任制度的不完善。首先，当前企业水污染事故高发性与生态文明相背离。从以上2001年至今的企业水污染事件的统计中，我们可以看出，大大小小的企业水污染事件频繁发生，丝毫无减退的迹象。而法律责任的惩罚不到位及法律责任的缺失是根本原因。环保部副部长潘岳在2008年的《绿色资本市场倒逼企业环保责任》中指出，在中国经济高速发展的同时，环境污染事故也进入高发期。[4]企业水污染事故的高发性表明了企业水环境责任的不完善，违法排污、超标排污行为没有得到应有的制裁，现有的法律并不是防止水污染的良方。其次，企业是完成我国GDP的主力军，对国民经济建设做出重大的贡献，但是企业排污危害造成了很大的负面效应，企业贡献与危害之间功过相抵甚至过大于功的状态与生态文明相背离。例如，在过去的20年间，云南滇池周边的企业创造了大量产值，如今，要初步恢复滇池水质，至少需要花费若干倍的产值数。可见，这些企业不但实际没有为经济建设做出贡献，而且还让纳税人和政府为他们欠帐买单。淮河流域的小造纸厂，20年来累计的产值是500亿元，要治理这些小造纸厂造成的污染，仅仅是使干流的水达到最低的灌溉用水标准，也需要投入3000亿元。要让淮河流域恢复到20世纪70年代的三类水质，费用甚巨，费时至少100年……可见，一些企业的发展并不符合科学发展观的要求，法律上对企业保护与约束没有平衡，常此以往，如何使生产力保持活力？如何使经济可持续发展？如何实现生态文明？
　　
　　二、企业水环境保护责任的立法现状不适应生态文明要求
　　
　　企业水环境保护责任,是指企业在生产经营过程中谋求自身经济利益大化的同时，还应当合理利用水资源、节约水资源、采取措施防治水污染、对污染承担法律后果的责任。法律是落实企业水环境保护责任的重要保障。它是企业必需履行的责任，它反映了社会对企业环境责任范围的认知以及作为正式制度的法律在落实企业环境责任上特殊功效的信仰。[5]但是法律具有相对稳定性，难以适应千变万化的社会发展需要，尤其是在经济快速发展的时代，难以保障社会的和谐。所以，一方面要求立法者在制定环境法律时有远瞻性，另一方面要及时制定环境法规和政策，以规制出现的新情况新问题，保障社会的和谐安定与人民群众生命财产的安全。我国对企业关于水环境保护方面的法律法规诸多，主要规定在《环境保护基本法》，《水法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》和《清洁生产法》中等等。既有这么多的法律，为什么在实践中依然会出现诸多的问题？首先，环境污染是复杂的，不是靠一个部门或者制定一部法律能够解决；其次，法律制度确实存在不足，一些制定出来的法律不能得到很好的遵守。例如，超标排污问题，是不是只要企业缴纳排污费和罚款就可以肆意排污，现行的法律对此并无规定。再如，排污权交易，法律规定环保管理部门只负责确定排污权总量和进行监督，对交易后的排污企业并无任何法律约束。所以，一些现行的法律规定并不能适应生态文明的发展，笔者从以下方面再进行具体论述。
　　
　　（一）节能（水）、减排、降耗的规定体现资源节约的生态文明要求，但是规定原则，无法操作
　　
　　《水法》第六条和第八条第三款规定，单位有节约用水的义务，但对违反者没有具体的惩罚措施，使得节水只停留在口头上，难以实现节水型社会。《水法》第五十三条第二款规定：“ 供水企业和自建供水设施的单位应当加强供水设施的维护管理，减少水的漏失。”对企业疏于管理或者故意不管理造成的漏水没有作出任何惩罚和制裁规定。《水污染防治法》第四十三条规定：“企业应当采用原材料利用效率高、污染物排放量少的情节工艺，并加强管理，减少水污染物的排放。”对怎样减排没有做出任何硬性约束，难以实现减排的目的。关于减排、降耗的规定，《清洁生产法》中也有所规定，但是也无具体的落实措施，法律形同虚设。
　　
　　（二）环境影响评价法律责任不完备，难以适应可持续发展的生态文明要求
　　
　　《水污染防治法》第十七条规定：“新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，应当依法进行环境影响评价。”我国《环境影响评价法》对环评有详细规定。在企业承担的环境责任方面，该法第三十一条对于擅自开工建设的项目，只规定了由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款。对于上述建设项目造成的环境破坏并没有做出“恢复原状”、“赔偿损失”等法律规定。罚款对环境损害不是目的，而是一种手段，“赔偿损失”对人身伤害不能补救，法律保护的目的是生态文明。
　　
　　（三）企业排污收费有不合理因素，难以体现人与自然和谐的生态文明要求
　　
　　《征收排污费暂行办法》规定：“排污单位所排放的废水、废气、废渣中，同一排污口含有两种以上有害物质时，应当按收费高的一种计算。这种按单一的最高额污染因子收费的办法，对漏算因子造成了企业“合理规避”的局面，常此以往，后果不堪设想。企业逃脱了其他危害因子的排污责任，必然不会自觉控制排污量，造成水污染事故的高发性态势，使政府、社会、个人矛盾社会化，出现人与人不和谐、人与自然不和谐的状态。
　　
　　三、生态文明背景下完善企业水环境保护责任的法律思考
　　
　　（一）转变旧的立法理念，立法中贯彻生态文明理念
　　
　　中央第一次把建设生态文明做为战略性任务明确提出，它是开展各项工作的纲领。我国现行的环境保护法律法规，其主流理念还是带有很厚的“人类中心主义”价值取向，纵容了对自然资源的浪费和对生态环境持续的破坏。生态文明的提出及其人与自然关系和谐的要求，辨证、科学地弥补了“人类中心主义”价值的不足，人与自然的关系得到正确的认识。但是，我们尚没有把生态文明理念贯彻到立法过程中，即使最近修改出台的《水污染防治法》也没有将生态文明写进法律中。我们不仅要将生态文明贯彻到环境保护法律法规中，还应当确立生态文明的宪法地位，因为生态文明已经成为我国的治国理念。在立法中贯彻生态文明理念，既是当前中国形势的要求，也是全球化视野下的趋势。在生态文明大背景下完善企业水环境保护法律责任，就要使生态文明在企业水环境保护法律法规中体现，转变旧的企业只追求经济效益为唯一目的的观念。生态文明观念在企业中牢固树立，在企业运作过程中落实生态文明的要求，是实现企业和社会可持续发展的必需选择。
　　
　　（二）对企业约束与保护并行，才能实现生态文明
　　
　　生态文明不是以“生态”为中心的文明，不是极端的“生态中心主义”，而是科学发展观下的经济建设与生态保护相协和，人与自然和谐的状态。一味强调生态保护或者GDP增长都不是生态文明内涵的要求。所以，我们在落实生态文明的各项工作中要把握好度，针对企业，我们既不能忽视其带来的负面效应，也不能使其担负过重的责任，否则，社会也无法向前发展。生态文明建设下对企业要约束与保护并行，在保护中发展，在发展中约束，社会才能够可持续发展。这需要我们寻找解决的方式，建立适应生态文明发展的法律制度。例如，上述提到对于企业擅自开工建设的项目，造成的环境破坏没有做出“恢复原状”的法律规定，无法实现环境保护的以预防为主的基本原则，也是违背可持续发展战略思想，不符合生态文明的发展要求。如果让企业承担“恢复原状”的责任”必然会加重企业的负担，可能到导致企业的倒闭。但是我们可以把“恢复原状”的责任这样处理：在短期时间内企业能够自行恢复原状的，企业自行恢复；在短时间内企业不能够自行恢复原状的，由政府代替其恢复，但是恢复原状的费用由责任者负担，为避免企业因负担责任而倒闭或不能正常运营，可以分批交纳恢复费。这样，既使企业承担了应有的责任，也能达到保护的目的。
　　
　　（三）完善相关具体制度，适应生态文明发展要求
　　
　　对具体环境法律制度的完善，例如《水法》、《水污染防治法》、《清洁生产法》、《环境影响评价法》等法律的完善，提高其可操作性，适应生态文明发展的要求。如，改变单因子收费的方式，根据污染的程度确定收费标准，既体现了市场经济下的公平性，也能够有效约束企业的排污量。再如，关于超标排污问题，法律只规定对其进行罚款，是不是企业只缴纳罚款金就足够了，还是否能够约束企业对环境的破坏，如果不能是否与生态文明发展相违背。完善排污收费制度，使企业承担违法成本高，守法成本低的责任，促使企业积极引进新技术、新方法，进行清洁生产、循环利用，这既有利于实现节能、减排、降耗目标，也减少对环境的损害，也能达到保护的目的。
　　
　　党的十七大提出，“文明观念在全社会牢固树立”，这就是要使生态文明在每个人、每个单位、每个企业中牢固树立。要牢固须有法制保障，对现有法律不适应生态文明发展要求的要修改，对缺失的应尽快立法。建设生态文明的背景是生态已经遭到破坏或受到威胁，而要建造的生态文明不过是修复遭破坏的生态，解除对生态的威胁，维护生态的应有状态。这个文明的建造不是兴造，而是顺从，是适应。如我们接受生态文明是一种适应性文明的判断，那么，生态文明下的法律也应当是适应性的法律。[6]所以，生态文明背景下企业水环境保护责任的立法要适应生态文明的发展要求，把责、权、利落实到企业中，减少经济发展中的危害，构建一个和谐的生态文明社会。


【作者简介】
乔琳，女，硕士研究生，昆明理工大学法学院，环境与资源保护法学。


【注释】
[1]胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告, //www.sina.com.cn
[2] //www.xinhuanet.com
[3]《全国环境统计年报2006年》，//www.zhb.gov.cn
[4] //www.xfrb.com.cn
[5] 叶晓丹:《论循环经济条件下的企业环境责任》,载《福州大学学报》，2007年第四期。
[6] 徐祥明：《法与生态文明笔谈》，载《法学论坛》，2007年第1期。