论我国自然保护区的管理体制

【摘要】自然保护区是人类为保护野生动植物、自然资源和生态系统最有效的措施之一。本文介绍了我国自然保护区的概念、发展状况以及管理体制的特点，及其在机构设置、分类型管理、分级管理、分部门管理方面存在的问题，针对这些问题，通过借鉴国外成功的经验，从法学的角度提出完善自然保护区独立的管理机构的设置，缓解业务指导与实际管理权分离的矛盾，明确管理职责，实行主管部门直接管理，加强行政首长负责制，以及将“保护区”的概念与其他类型的概念区别开来，明确保护区性质等几点对策与建议。
【英文摘要】The nature protection area is the humanity for the protection wild animals and plants, the natural resource and one of ecosystem most effective measures. This article introduced our the concept of country nature protection area, the development condition as well as the characteristic of management system, and its the question which in the organization establishment, the classification management, the level-to-level administration, the branch gate management aspect exists, in view of these questions, through the model success experience of overseas, from the legal science angle proposed the consummation nature protection area independent management structure establishment, alleviates the contradiction which the service instruction and the actual authority separates, to explicit about the management responsibility, implements the department responsible for the work direct management, strengthens the administrative officer responsibility system, as well as 'protectorate' the concept distinguishes with other types concepts, to explicit about the protectorate nature and so on.
【关键词】环境保护；自然保护区；管理体制
【写作年份】2007年
 
【正文】
　　中国九百六十万平方公里的土地上有着丰富的生态系统。中国跨越经度50度，纬度50度，从盆地、平原、丘陵、到世界最高峰喜马拉雅山，从热带雨林、亚热带森林到温带和高寒森林，从海洋、淡水湖泊、沿河流上溯到高原淡水和咸水湿地，从湿润、半湿润到半干旱、干旱和沙漠。丰富的地理、气候和植被的变化，孕育了世界最丰富的生物多样性，不仅是中国经济发展和人民健康的基础，而且为世界人民提供了重要的生态价值。中国是世界上生物多样性最丰富的国家之一，被国际上的保护组织誉为“生物多样性大国”和“生物多样性全球热点地区”。
　　
　　我国自50年代开始建立自然保护区至今已有几十年历史，而针对自然保护区的立法也已形成一定的基础，建立了一些比较有效的制度和措施。按照立法规划的要求，全国人大环资委于2004年初成立了起草领导小组和工作小组，并于2004年2月19日召开了国务院有关部门参加的立法启动会议。此次会议后，全国人大环资委正式委托国务院有关部门起草与本部门职责相关的立法草案和建议，并委托有关科研机构进行立法的前期调研。此外，起草领导小组成员还赴福建、江西、广东、吉林等省进行调研，并到美国、巴西等国家考察了该国自然保护地的立法情况。2005年9月，全国人大环资委召开了专题座谈会，专门就分类管理制度的有关问题听取国务院有关部门和专家学者的意见和建议。2005年10月和2006年1月份别就立法中一些重大问题和国家林业局、国家环保总局的相关负责同志交换了意见。在上述工作的基础上，经过反复研究论证，并经全国人大环资委全体委员会议审议，形成了该自然保护地法草案征求意见稿，即《中华人民共和国自然保护地法》（草案征求意见稿）（以下简称征求意见稿）。
　　
　　但由于我国的特殊的社会历史现实和环境，自然保护区的法制建设从整体上来说还没有得到充分的发展，还处于不成熟状态。
　　
　　一、自然保护区的概况
　　
　　（一）概念
　　
　　世界自然保护联盟（IUCN）将保护区定义为：致力于生物多样性、自然及其相关文化资源的保护和维护，并通过立法或其它有效手段进行有效管理的陆地或海洋。我国《自然保护区管理条例》第二条所下的定义是：自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。马骧聪将其定义为:国家根据一定的程序对有生态意义的,对有特殊保护价值的物种划定一定区域来进行保护,这个区域就是自然保护区。[1]在这些自然保护区中，既包括各种自然地带中各种生态系统的代表，又包括一些珍贵、稀有动植物种类的主要分布区，候鸟繁殖、越冬场所和迁徙停息的驿站，以及饲养、栽培品种的野生近缘种的集中产地。自然保护区的内涵还包括具有特殊保护价值的地质剖面、化石产地、冰川遗迹、地质地貌、瀑布、温泉、火山口、陨石所在地、海岛等，甚至包括风光优美的自然风景名胜区、特殊的农业耕作区等等。
　　
　　（二）我国自然保护区的发展概况
　　
　　自1956年我国第一个自然保护区――广东鼎湖山自然保护区建立以来。全国自然保护区事业呈现迅速发展的良好势头。截至2004年底，全国共建立各种类型、不同级别的自然保护区2194个。其中国家级226个(面积为8 871.3万hm2)，省级733个，地市级396个，县级839个。自然保护区总面积为14 822. 6万hm2，占陆地国上面积的14.8％。其中有14个自然保护区列入世界自然遗产，26个自然保护区加入联合国教科文组织“国际人与生物圈保护区网络”。27个自然保护区列入“国际重要湿地名录”。目前，中国85%的陆地生态系统种类、85%的野生动物和65％的高等植物，特别是国家重点保护的珍稀濒危动植物绝大多数都在自然保护区里得到较好的保护[2]。
　　
　　（三）我国自然保护区管理体制的特点
　　
　　我国独特的行政体制，加上我国自然保护区的建设一直遵循“抢救式保护，先划后建，逐步完善”的原则，形成了我国自然保护区独特的分类型、分等级与分部门的重叠交叉的管理体制。其主要特点包括以下几方面。
　　
　　1. 自然保护区分类型管理
　　
　　根据《中华人民共和国自然保护区条例》第2条：“自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”
　　
　　根据保护对象的特点，自然保护区分为生态系统保护区、野生生物类和自然遗迹类3大类别9个类型。生态系统类型自然保护区指以具有代表性、典型性与完整性的生物群落和非生物环境共同组成的生态系统为保护对象，包括森林生态系统、草原和草甸生态系统、荒漠生态系统、湿地生态系统、海洋和海岸生态系统。野生生物类指珍稀濒危物种的分布集中地区。包括野生动物和野生植物2种类型。自然遗迹类包括地质遗迹类和古生物遗迹类。在我国，森林生态系统保护区类型数量最多，达419个；而荒漠生态系统类型自然保护区面积最大，占自然保护区总面积的39.1%；海洋和海岸生态系统、自然遗迹类自然保护区面积较小，占自然保护区总面积的比例不到1%。
　　
　　自然保护区的类型与分部门管理往往有密切的关系，如林业部门多是建设森林、湿地与野生动物保护的自然保护区，海洋部门多是建设海洋保护区，农业部门多与草地鱼类保护区相关，国土资源部门多与自然遗迹自然保护区相关。
　　
　　2. 自然保护区的分级管理
　　
　　根据自然保护区保护对象的代表性与重要性，我国自然保护区划分为国家、省、市和县4级。其中有长白山、鼎湖山、卧龙、武夷山等15个自然保护区被联合国教科文组织列入“国际生物圈自然保护区网”，飞扎龙、向海、都阳湖、东洞庭湖、东寨港、青海湖、米浦等7个自然保护区被列入国际重要湿地名录。
　　
　　在管理上，《中华人民共和国自然保护区条例》第21条第一款规定:“国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理”。但实际上，国家级自然保护区，除卧龙、白水江及佛坪3个自然保护区由国家林业局直接管理外，其他保护区均是由保护区所在地的省、自治区、直辖市人民政府的林业、环保、资源、农业等行政部门管理，或市、县林业、环保、资源、农业行政主管部门管理，有的国家级保护区由乡镇政府管理。地方级自然保护区，由其所在地的省、市、县人民政府有关自然保护区行政主管部门，或乡镇政府管理。
　　
　　3. 自然保护区分部门管理
　　
　　根据《中华人民共和国自然保护区条例》第8条规定：“国家对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国家环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。林业、农业、国土资源、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区”。
　　
　　目前所建立的自然保护区由国家环保总局、国家林业局、国家海洋局、农业部、建设部、国土资源部、水利部、中国科学院等部门分别管理。各主管部门自然保护区的建立往往与其行政业务范围、保护区类型以及历史渊源相联系。
　　
　　二、我国自然保护区管理体制存在的问题
　　
　　（一）管理机构的设置方面存在的问题
　　
　　1.无统一的监督协调机构
　　
　　《中华人民共和国自然保护区条例》第8条规定:“国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。”环保局并非凌驾于农、林、海洋、地矿之上的部门，只是综合职能部门，其没有专门的行政执法队伍，对于发生在各部门之间或上下级政府之间的推馁或争夺无法进行协调，也无法对各执法部门进行有效的监督管理，很难承担起保护区的执法管理任务。[3]
　　
　　2.管理机构性质、职能和权限不明确
　　
　　自然保护区的管理机构是自然保护区开展资源保护、科学研究以及日常管理的常设机构。在《中华人民共和国自然保护区条例》第21条、第22条、第23条虽然分别对自然保护区管理机构的设立、主要职责及管理经费来源做出了规定。但《条例》对自然保护区管理机构的性质和职能定位不清。
　　
　　《自然保护区条例》第22条规定，“……有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责保护区的具体管理工作。”从该规定可以看出，自然保护区的管理机构应是主管政府部门的派出机构，代表政府行使某些特定的行政职能，性质上应属于行政执法机构。但是第22条又规定，“自然保护区管理机构可以在不影响保护自然保护区的自然环境和自然资源的前提下，组织开展参观、旅游等活动。”这使得自然保护区管理机构集行政、经营于一身，影响其执法的合法性和公正性。法律上的不明确导致实践中自然保护区管理机构性质的混乱。[4]目前保护区的机构运行主要有行政单位、事业单位、企业单位、事业单位企业运行等四种机制。而属于行政单位与事业单位性质的自然保护区，几乎都逐步建立起了自我创收机制，实施差额事业单位或事业单位企业化管理与经营混为一体的运行机制。这一由自然保护区自身发展起来的运行模式与自然保护区的性质与功能严重背离，导致自然保护区的许多精力放在经营开发自养上，诱发周边居民破坏自然保护区生物多样性资源，加剧自然保护区与周边社区及地方政府的矛盾，严重影响了对自然保护区的管理。自然保护区管理机构的管理权限也十分有限。《自然保护区条例》第23条规定，“管理自然保护区所需的经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理，给予适当的资金补助。” 这些规定使得自然保护区管理机构大多带有比较浓重的部门色彩，不仅人员编制需要主管部门解决，经费来源亦主要靠主管部门划拨，从而使得自然保护区管理机构听命于主管部门，管理的独立性受到影响。特别是对于一个保护区内存在多部门管理的情况时，由于目前无论是政府授权方面还是法律授权方面，都无明确许可保护区管理机构在保护区内代行其他部门的管理权力。因此，保护区管理机构在保护区内实际上依然只能代表所属管理部门行使职权。这种情形不利于自然保护区管理机构职能的充分发挥。例如:扎龙自然保护区归大庆和齐齐哈尔两个行政区管辖，业务归林业部门管理，水要受到水利部门制约，捕鱼归渔政管，防火归畜牧部门管，生态环境归环保部门监督。这使得扎龙自然保护区管理局无法对自然保护区的防火、退耕、治沙、补水、旅游等事务进行统管，只能提供合理建议或进行监督指导。[5]
　　
　　（二）分级管理方面存在的问题：业务指导与实际管理权分离
　　
　　我国自然保护区根据保护对象的重要性及代表性划分为国家级和地方级，地方级又包括省级、市级和县级。但在实际分级管理中，主管部门并没有起到管理责任，国家级自然保护区实际由地方省或县进行管理。从自然保护区产生的流程来看，先是由地方行政主管部门提出可行性报告，交由当地环保局审查，若是地方级自然保护区，则由当地政府审批;若是国家级自然保护区，就报中央政府审批。批准后，保护区的人员组成、工资待遇、经费开支等，全由地方政府承担，国家林业局、农业部等中央行政主管部门，只对保护区进行业务指导。这种“业务指导与实际管理权的分离”，结果使这种管理体制往往导致地方利益与生态保护发生矛盾，使保护向开发妥协，极容易引发地方利益与生态保护之间的矛盾。[6]
　　
　　（三）分部门管理方面存在的问题
　　
　　1.各自为政，权力冲突
　　
　　就公共资源属性而言，自然保护区作为共同财富和公共产品它在消费上不具有排他性，因此，资源的使用必须“集体行动”。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将会产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会趋于松弛，对资源的保护就越无力，资源的状况就越坏。反之，权力越统一、越集中，责任就越大、越明确，而权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。而我国在自然保护区管理体制的构建中，没有注意到环境资源作为公共资源的属性。在综合管理与分部门管理相结合的管理体制中，国家环保总局对自然保护区管理的权力受到各种因素的制约，难以对各部门在宏观决策、政策指导与监督检查方面有所作为。各部门则易从部门本位主义的角度出发，积极发展隶属于本部门的自然保护区，使得保护区的发展无法进行统一规划，重复建设，各自为政等问题日趋严重。保护区的主管部门太多，政出多门造成对自然保护区整体利益和长远利益的损害，并制约自然保护区的管理与保护效率。[7]
　　
　　截止到2004年，我国共有2194个自然保护区，这些自然保护区分别由国家7个部门管理。在实际管理中，每个部门都有自己的管理体制，经费来源。各行政主管部门不免从部门本位主义的角度出发，积极发展隶属于本部门的自然保护区，使得保护区的发展无法进行统一规划，重复建设，各自为政等问题日趋严重，并开始制约自然保护区的管理与保护效率。例如，东洞庭湖水域，不但有林业系统建立的湿地自然保护区进行野生动物保护管理，而且农业系统组织管理农民在周边湖岸农田从事的农耕活动，渔业部门负责组织管理渔民在湖区进行渔业捕捞作业，水利部门负责规划蓄滞洪区和建设防洪工程，航运部门组织管理水上运输作业等。由于不同部门针对不同领域进行管理，导致出现各自为政、权力冲突的局面，影响到了东洞庭湖湿地资源统一管理。[8]
　　
　　2.多头管理，管理权限矛盾
　　
　　就生态属性而言，自然保护区内的自然资源无论是作为一种环境资源还是一种经济资源，都具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性等特征，因而无论是对环境资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。现实的状态是:一方面，自然保护区内的环境资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管辖权;另一方面，环境生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。而我国自然保护区立法，却忽视行政主管机关权力的限制与协调，管理体制的设置只重视行政区域机构而忽视生态区域机构的弊端暴露无遗。缺乏对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个自然保护区环境资源的失衡，最终导致自然保护区的环境与资源的污染和破坏。
　　
　　长期以来，逐渐形成某一部门统管某一类型自然保护区，部门之间业务分隔而管理职责重叠交叉的现象。保护区、社区、当地政府、主管部门、经营部门之间的相互排斥与冲突多于合作与协调。[9]最明显的是各平行部门之间的打架现象。目前林业和环保部门建立和负责的保护区占了所有保护区数量的87%。国家林业局因为主管我国生物多样性最丰富的森林、湿地和陆生野生动物，而建立和负责了我国绝大部分的森林、湿地和森林野生动物保护区。另外有农业、国土资源、海洋、水利、建设、中医药、科研、教育和旅游等共十几个部门分别建立了一定数量的保护区。这些主管部门对其主管的保护区有管理和执法权利。那么针对一个特定的保护区而言，保护区有相应的主管部门，而保护区内不同的资源，又有相应的主管部门，这些主管部门可能会与保护区的主管部门不同。自然保护区境内的资源常分属几个部门主管，例如林业部门主管的保护区内河流中的鱼类，按照《野生动物保护法》的规定，应由农业部门的渔业局主管。又如一个典型的红树林自然保护区，海洋和海岸带属海洋部门，浅海和滩涂中的水生动物属农业部门，林木和栖息于保护区中的鸟类则属林业部门。各类保护区的性质与功能没有严格的界限，从而导致有的自然保护区既是风景名胜区，又是旅游开发区，受多个部门管理。[10]有的时候一个保护区出现十多个平行部门进行保护区执法的现象。部门之间因此产生了管理权限上的矛盾。
　　
　　（四）分类管理方面存在的问题：自然保护区性质不清，与其它类型保护地的功能相混淆
　　
　　我国目前主要有5种类型的保护地，包括自然保护区、森林公园、风景名胜区、天然林保护地及其它传统文化森林保护地。自然保护区以其突出生物多样性的保护而有别于其它类型的保护地，即强调保护具有全球或区域、地区代表性的生态系统，濒危及受威胁状态的物种的生境及各类遗传资源，以使生物的多样性能为不同世代的人类公平地可持续利用。森林公园强调通过保护森林生态系统及其景观为人类提供休憩与旅游的场所;风景名胜区则重视保护与利用具有观赏、文化或科学价值的自然景物与人文景物以供人们游览、休息或进行文化活动;天然林保护区及传统文化保护地主要保护森林的生态系统服务功能，以增强与维护区域的生态环境条件与可持续发展能力。
　　
　　但目前我国保护地体系尚未明确，各类保护地的性质与功能没有严格的界定，加上没有统一规划与严格规范的程序和监督协调机制，随着市场经济的发展，自然保护区的性质越来越不清楚，在国家自然保护中的定位也模糊不清，从而导致自然保护区与森林公园、风景名胜区及其它类型保护地的性质混淆。在自然保护区中建设森林公园与风景名胜区的越来越多，有许多国家级自然保护区甚至是“一个机构两块牌子”、“一片林子两个区”，即这些自然保护区既称为“自然保护区”，又称为“森林公园”或“风景名胜区”。[11]在自然保护区功能区划分时，往往先满足森林公园及风景名胜区的功能要求，导致许多国家级自然保护区将旅游区规划在自然保护区的中心区域。于是在一些国家级自然保护区中，旅游区位于保护区的中心位置，保护区的核心区则分布在山上。这一现象如不及时改变，将严重影响自然保护区的发展及对生物多样性的有效保护。[12]
　　
　　三、部分的国家自然保护区管理体制模式
　　
　　由于各国政体不同，因而从严格意义上讲，各国的自然保护区管理体制有所不同。但是，如果从是否设立了专门机构以及是否是由环境保护部门负责自然保护区管理下作两个方面出发，再基于英国、美国、日本、澳大利亚、新西兰、加拿大、德国、韩国、印度以及俄罗斯等国家的情况，可把国外自然保护区管理体制概括为以下三种模式。
　　
　　（一）多部门分工负责
　　
　　美国属此模式。在美国，保护区主要由联邦内政部和商务部负责。内政部具体负责国家野生生物避难所、国家公园和荒野保持体系的管理。海洋保护区，则是由商务部负责管理。只是在联邦内政部又分别涉及鱼类和野生生物署、土地管理局、国家公园署以及林务局等多个机构。加拿大的情况与美国类似。在加拿大，国家公园体系由遗产部负责；野生生物保护区体系则是隶属于环境部负责。需要指出的是，这种管理模式目前已被许多国家所摈弃。例如，在韩国，1993年前，环境厅、海洋水产部、建设交通部、山林厅等分别负责陆地、海洋、城市公园、森林范围内的自然保护包括自然保护区的管理工作。1993年环境厅升格为环境部后，自然保护包括自然保护区的管理工作逐渐统一划归环境部。日本、澳大利亚、印度等国均属此情况。
　　
　　（二）由专门的部门统一管理
　　
　　在1949年《国家公园与乡土利用法》颁布之前不久，英国就设立了专门机构即自然管理委员会，专门负责英国的自然保护包括自然保护区管理工作。该机构于1965年合并到自然环境研究委员会，1973年后又重新独立出来，并更名为自然保护委员会。1990年以后，随着地方分权势力的增强，这种中央性质的管理机构最终被解散，取而代之的是按地理分区重新组建的自然保护管理机构，包括:英格兰自然保护委员会、苏格兰自然遗产委员会、威尔士乡村委员会。与此同时，为了弥补中央性质的管理机构解体后可能出现的弊端，在上述新组建的地区自然保护委员会的基础上，成立了具有协调性质的自然保护联合委员会。此外，英国政府其他部门（如农业和林业等部门）以及地方政府（尤其是规划部门）在各自的职责范围内也都依法赋予了相应的自然保护义务，如规划部门负责对保护区内土地利用申请进行审查。由此可见，英国自然保护区管理体制最基本的特点是:由比较专门的机构对自然保护区实行统一管理，同时，其他政府部门在各自管辖范围内协助自然保护机构开展工作。新西兰环境部在自然保护方面主要负责生物多样性保护工作，而自然资源和保护区管理工作则交由自然保护部承担。
　　
　　（三）由环境保护部门主管
　　
　　世界上许多国家都是采用这种体制模式。例如，在日本，自然环境保护包括自然保护区管理工作由环境厅统一负责。环境厅下设自然保护局，主要承担有关自然环境的保护和整备的综合调整任务，是国家实施自然环境区域保全制度的管理机关。在澳大利亚，联邦政府主要负责管理联邦保护区，其它类型的保护区大多是由各州自行管理的。就联邦保护区来说，具体的管理职责是由澳大利亚环境部下设的澳大利亚公园局承担的，但海洋公园和海洋保护区则由澳大利亚公园局委托给同为环境部下属的海洋和水务局进行管理。类似地，印度、韩国、德国、俄罗斯等国家的自然保护包括自然保护区管理工作也都是由环境保护部门实行统一管理的。[13]
　　
　　四、进一步完善我国自然保护区管理体制的建议
　　
　　针对我国自然保护区管理体制上存在的上述问题，在借鉴部分国家自然保护区的管理体制模式的基础上，本人提出如下建议：
　　
　　（一）在《征求意见稿》的基础上进一步完善自然保护区独立的管理机构的设置
　　
　　
　　现行的《自然保护区条例》，将环境保护行政主管部门的职责定位于“综合管理”，但“综合管理”在法律上的性质不够明确，职责也不易划清。因此《征求意见稿》将环境保护行政主管部门的职责定位由“综合管理”表述为实施“统一监督”。草案规定，环保部门不直接对自然保护区进行具体管理，地位比较超脱，处理保护与开发利用的关系可以较少受各种利益关系的牵扯，可以更加客观公正。这样的规定，纠正了过去立法对保护区管理机构性质规定上的混乱现象，从法律上规定了自然保护区主管部门在性质上属于行政执法机构，从而明确了保护区主管部门的性质，不至于将其至于集行政、经营于一身的尴尬地步，影响其执法的合法性和公正性，有利于其明确工作方向。同时，这一规定，实际上建立了自然保护区统一的监督协调机构，明确了环境行政主管部门的职责。弥补了我国自然保护区因缺少统一监督与协调而造成“各自为政，多头管理”等各方面混乱的缺憾。从而有利于强化自然保护区的生态保护工作，有利于自然资源保护事业的健康发展。这一规定是自然保护区立法史的一大进步,但是该机构的性质仅仅是监督协调，是远不够解决问题的。
　　
　　为了使保护区内的物种资源得到有效的保护，无论一个保护区在行政上跨越几个县、地(州)，只要在地域上相连，就需要将其作为一个整体来考虑，以维护保护区的完整性。因此，可考虑建立一个独立于当地政府，而直属于省府乃至国家的有关自然保护区管理机构，统一管理我国的九类自然保护区。在这一机构下针对不同的自然保护区类型分设不同的管理部门，各分部门需要实施或制定的有关政策或法规应在整体上保持一致或协调，当部门权益发生冲突时由其垂直领导机构统一管理。[14]
　　
　　各级自然保护区主管部门要认真履行综合监督职责，建立并完善自然保护区管理工作监督检查制度，建立责任追究制度，分析自然保护区的保护状况和存在问题，解决保护区管理机构工作中而临的实际困难，对于各种威胁和破坏自然保护区及其保护对象的违法犯罪行为，要会同有关部门依法严肃查处。管理不力的自然保护区应限期整改;资源遭到破坏，己失去保护价值的应子以撤消，对责任人应依法予以追究;开展自然保护区建设管理示范，努力建设一批与国际接轨的自然保护区，指导和带动全国自然保护区提高管理水平。同时需要建立一套自然保护区管理标准、职业标准和评估体系，希望通过实施这样的标准来加强评估，并将评估的结果和保护区的经费支持力度和行政手段等奖惩制度联系在一起，加强协调和监督，提高总体水平。[15]
　　
　　（二）缓解业务指导与实际管理权分离的矛盾
　　
　　解决我国自然保护区存在的业务指导与实际管理权分离的问题，本人认为可以参考日本的多种管理费用负担原则
　　
　　按照执行者负担、受益者负担、原因者负担等原则，确定自然保护区保保全及管理费用。
　　
　　“执行者负担”，是指自然保护区保全及管理的执行者负担该费用，而国家在预算内对担负执行任务的都道府县给予该执行费用的一部分补助。
　　
　　“受益者负担”，是指当地方公共团体因国家启用保护区保全事业时受益，在受益限度内负担该执行所需费用的一部分;或者，因国家或地方公共团体执行保护区保全事业而产生有显著的受益者时，由该受益者在其受益的限度内负担因保护该保护区所需费用的一部分。
　　
　　“原因者负担”，是指国家或者地方公共团体，因某工事或者行为而不得不实施保护区保全措施时，该原因工事或者行为的费用负担者应负担全额或者部分的实施此项必要的保护区保全措施所需费用。
　　
　　此外，还采用了利用者负担的方法，如自然公园美化管理财团(财团法人，为推进公园的管理而成立的民间组织)把公园停车场所收取的费用作为资金，用于修建人行道、公园美化、清扫等。还有，获得关联部门的赞助，如知床、屋久岛等国立公园得到了土地、林业部门的支援，重点实施了人行道的管理、植被的复原等更细致的事业管理。[16]
　　
　　在我国业务指导与实际管理权分离的问题的主要方面是，保护区的人员工资待遇、经费开支等，全由地方政府承担，国家林业局、农业部等中央行政主管部门，只对保护区进行业务指导。我们可以参考日本的做法，根据自己的基本情况，制定相关的制度。按照执行者负担、受益者负担、原因者负担等原则，若自然保护区的相关措施由国家林业局、农业部等中央行政主管部门实施，所产生的费用就应该由国家林业局、农业部等中央行政主管部门负担，从而减轻地方政府因上级部门实施措施而加重的负担。主要矛盾解决，通过各方面的努力可以使业务指导与实际管理权统一起来。
　　
　　（三）解决分部门管理方面存在的问题
　　
　　我国自然保护区的管理体制在部门管理方面存在着，诸如各自为政，权力冲突；多头管理，管理权限矛盾等问题，急需解决。
　　
　　1.明确管理职责，实行主管部门直接管理
　　
　　自然保护区的法律应当明确不同自然保护区管理部门的责任，包括经费机制、提交和通过计划的程序、监督和控制机制、标准化报告的要求、监测和信息共享及保护地工作人员的能力发展和职业结构。要明确相关职能部门和自然保护区管理部门的职责，避免政出多头的现象，以及明确各部门的自然保护区管理范围及权限，其方法主要是统一相关的法律、法规，进行立法上的相互协调。其中的责任条款需要特别强调，做到职责明确。各级部门与保护区管理部门应遵守法律和相关实施条例，相互配合，切实履行职责。
　　
　　建立责权分明的行政管理体系。行政管理体制是自然保护区建设管理非常基础和重要的手段。一个良好、完备的行政管理体系是自然保护区发展的最大动力；一个运行正常、管理高效的管理体制是自然保护区发展的重要基础；一个责、权、利相统一，人、才、物相一致的管理机制将在自然保护区的发展过程中发挥重要作用。自然保护区的行政管理体制要按照现行的国家行政管理体制，出机构就有任免权，批编制就得出经费，实现责、权、利相统一，人、才、物管理的一致。只有这样，才能发挥各级政府的积极性、创造性，把自然保护区的发展纳入本级政府的发展规划，真正推动自然保护区向前发展。[17]
　　
　　应明确国家级自然保护区管理机构由国家自然保护区主管部门直接管理，地方级自然保护区由相应级别的政府部门直接管理。各个自然保护区管理机构作为国家或地方有关主管行政部门的派出机构，负责所在自然保护区的管理。从根本上改变目前管理责任不清、建而不管的状态。国家级自然保护区应由国家主管部门直接任命主管领导，并由国家主管部门给予经费预算与拨款，改变目前的国家级自然保护区由地方管理的模式。[18]
　　
　　2.加强行政首长负责制
　　
　　自然保护区涉及综合管理部门与主管部门之间、主管部门与主管部门之间的利益调整，这是一个不可回避的问题。政府在自然保护区的管理中处于核心地位，应加强自然保护区管理的政府行政首长负责制，落实政府对自然保护区管理好坏负责的规定，发挥地方政府在自然保护区保护中的示范作用，根据不同地区的文化、历史差异，强化自然保护区相关法律的实施。对于自然保护区的建设和管理进行宏观的统一规划、统一领导、统一协调，进行综合管理。对事权进行分工合作，划定权限，对规划权、审批权、监督权、管理权进行界定。若行政首长违反法律的规定，给自然保护区带来也严重的损害，应由上级政府行政主管部门，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　
　　（四）将“保护区”的概念与其他类型的概念区别开来，明确保护区性质
　　
　　分类管理在自然保护区法律制度体系中具有很重要的地位，《征求意见稿》第38条规定，自然保护地可以根据管理目标和要求确定为三大管理类别：Ⅰ类是严格保护类，对自然保护地内的自然环境和自然资源实行严格的保护，禁止开展与管理目标无关的活动；Ⅱ类是保护优先、适度利用类，可以在不影响自然保护地的自然环境和自然资源的前提下，在一定限度内组织利用活动；Ⅲ类是定向保护、可持续利用类，可以在不影响自然保护地的主要保护对象生存环境和生物多样性的前提下，对自然保护地内的自然资源进行可持续利用。此外，《征求意见稿》还规定，该法实施后，国务院有关自然保护地行政主管部门应当在国务院规定的期限内确认或者调整各自主管的自然保护地的管理类别，经征求国务院环保部门的意见，并经国务院经济综合宏观调控部门综合平衡后，报国务院批准。其中，划为Ⅰ类自然保护地的应当限于国家级和部分省级自然保护地。
　　
　　此种分类管理制度的设计从我国的国情出发，充分考虑现实可操作性，在充分结合分区、分级等其他管理措施，形成的以分类管理为核心的完整的法律制度体系。能够将各种保护地进行有效的分类，不至于产生“一个机构两块牌子”这些严重的问题。
　　
　　虽然《征求意见稿》针对该类问题作出了一定的具有重要意义的调整，但是，仍存在着不足，需要进一步改进。
　　
　　为了理顺我国相关保护区体系，应明确自然保护区性质与其它自然保护地的区别，禁止一个自然保护区多个属性的做法，即一个自然保护区不能同时为森林公园或其它类型的保护地。我国应该采取将保护区作为自然保护区的概念，与风景名胜区、森林公园、地质公园等保护区类型的概念独立开来。应结合总体规划，对现有多个属性的自然保护区给予重新定位与调整，设定不同的管理目标。借鉴IUCN的分类，将自然保护区主要界定为未被人类扰动的，以及拥有突出的和代表性的生态系统，地质或自然景观和物种的区域，其目的主要是为了科学研究和保护。它与风景名胜区等其他保护区类型最大的区别在于自然保护区的设立及管理目标均要严于其他类型的保护区。[19]对自然保护区管理人员，应根据自然保护区的特点，将自然保护区管理人员的职能从根本上转到保护上来，将自然保护区管理与资源开发经营完全分开，以提高自然保护区的执法能力和保护能力。
　　
　　结语
　　
　　生态整体主义理论提出，整个宇宙是个整体，而人类和人类社会只是这个整体的一部分。人类和环境之间存在着相辅相成、相互作用、相互影响的关系。环境在人类和人类社会的发展过程中的作用显得越来越重要。随着“可持续发展”战略的提出，人类对环境的重要性有了更深一步的了解，并已采取各种措施来保护我们赖以生存的自然环境。自然保护区是人类保护大自然的一种重要而特殊的措施，是自然保护的重要内容。
　　
　　今天，面对日益严重的各种环境危机，自然保护区的重要性愈发显现出来。自然保护区能够维护物种生存、保护生态系统、维持生物多样性、保存具有生态价值和科研价值的特殊区域、为人类提供科学、教育、文化、娱乐和精神修养的场所。自然保护区还能够促进当地民族文化为周边农民的经济发展提供保障，并成为旅游目的地。据保守估计，生态系统的产品和服务所带来的经济价值超过中国国民生产总值GDP的30%，其中大部分都和自然保护区及与区域经济发展相关的自然保护区管理有关。中国的未来有赖于能否维持健康的生态系统。天然的和重建的生态系统确保了中国发展所需的资源，如提供淡水、能源和营养，是农作物传粉物种、控制有害生物的天敌和遗传资源的来源，具有固定碳、提高生活质量并提供许多其它的必需品和生态功能，包括控制洪水的重要作用。
　　
　　因此完善相关的法律、法规，建立一套较合理又可行的自然保护区管理体制是至关重要的。这不仅关系到环境的良性发展，还关系到我国的社会经济的发展，有利于我国建立一个和谐的社会，也有利于早日实现我国全面建设小康社会的目标。自然保护区建设，作为可持续发展战略的重要内容，人类文明发展程度的标志之一，由一行政法规予以规范，显然是不够的。以《自然保护区法》的形式，取代《自然保护区条例》是急需实现的。对我国自然保护区管理体制的进一步研究可以为制订《自然保护区法》提供理论支持。该研究成果的传播，可以提高人们的环境保护的意识，从而更好的保护环境，促进环境的良好发展。
 
【作者简介】
夏少敏，男，湖南安化人。副教授，现任浙江林学院人文学院法律系主任、环境法研究所所长、临安市人民政府法律顾问、中国法学会环境法研究会理事。梁晓燕，浙江林学院法学专业2007届毕业生。
 
【注释】
[1]Jacklvn Johnston. Ecology Handbook 14-Nature Areas for Give People[M]. First publishable in Grout Britain by the London Unit,Bedgord House, 125 Camden High Street, London NW17JR. 1990。
[2]IUCN (1994). Guidelines for Protected Area Management Categories. CNPPA with the assistance of WCMC. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK. x + 261pp。
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[19]陈红梅.我国自然保护区管理法律制度研究[D].南京:河海大学,2006:11。