浅谈民行检察对法院执行的检察监督

【摘要】法院执行活动是否需要检察机关监督？检察机关又如何进行监督？这是司法人员、法学研究者共同关注的热点问题，也是现阶段司法体制改革的重点。由于法律没有明确规定检察机关对法院执行的监督权，造成检察监督的“真空”。目前法院执行的检察监督，不仅在认识上存在一定的分歧，而且在实践中也存在诸多的困难。检察机关在对法院执行进行监督上处于尴尬处境。但是人民法院的判决、裁定能否得到正确执行，直接关系到当事人的合法权益能否真正得到实现，关系到能否真正实现司法公正。为促进司法公正，维护司法权威，保障生效民事、行政裁判正确、及时、有效地执行，加强对法院执行的检察监督实属必要。
【关键词】法院执行；检察监督；执行监督权；司法公正
【写作年份】2010年
 
【正文】

　　司法救济作为公民最后的救济渠道，不能说判决公正就已经实现了公正，它必须以公正的执行作为圆满结局。如果执行上出了问题，同样会使人民对司法权威产生怀疑。经过法院系统的不断努力，“执行难”、“执行乱”的问题得到了部分解决，但从司法实践中看，人民法院在执行活动中存在着的诸多问题正是与公正正确执行背道而驰的。检察机关对法院执行进行有效监督刻不容缓。

　　一、检察机关监督法院执行权的现状及缺陷

　　（一）监督现状。

　　法院的执行工作被视为社会公正的最后一道防线，历来是社会关注的焦点，对执行工作的监督也在不断加强，对执行裁判权的监督也呈多元化、多维度的趋势，有人民法院内部的监督，也有外部监督。这些外部监督主要包括新闻界的舆论监督、人民群众的社会监督和权力机关的宪法分权监督等。外部监督近年来虽然作用越来越大，但没有形成比较完善的机制，也就是说，目前监督机制的重点仍然局限于法院内部的监督，唯独缺乏检察机关的法律监督。

　　（二）监督的缺陷。

　　1、检察机关监督缺乏强有力的理论支持。《民事诉讼法》对民事执行的监督没有作出专门规定。《民事诉讼法》第14条规定“人民检察院有权对民事审判活动实行监督”。此处（总则）未规定对民事执行活动监督作出相应规定，且在后面专章详细规定民事执行的章节里也没有相应的监督规定。《民事诉讼法》作为规范民事执行的基本法没有对民事执行监督作出规定，从而导致对此的外部监督没有直接的法律依据。

　　2、最高人民法院排斥检察监督，缺乏制约。检察机关是我国法律监督机关，在民商事领域，其监督权集中体现在对民事判决、裁定的抗诉权。然而，检察监督对法院的民事执行程序而言，目前尚处于探索之中，前景是一片空白。最高人民法院的态度，非常明朗 “对于强制执行裁定，检察机关无权抗诉”。 检察机关对执行裁判权的监督，在抗诉这个环节上无法得到实现，那么，是否还有其他的监督途径可以实施呢？比如暂缓执行建议。然而，这条监督的途径也被最高法院断然否决。最高法院指出，根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院对生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据，不予采纳。

　　可见，在对执行裁判权的监督方面，由于最高法院排斥检察机关监督的态度，使得检察机关对执行裁判权监督无论在力度还是深度上，与审判程序的监督相比都存有一定的差距。

　　二、引入检察监督机制的理论基础及现实依据

　　（一）引入检察监督机制的理论基础

　　由于立法上的弊端、有效监督的缺失，当前在我国民事执行中存在不少问题。对民事执行申请，消极的不执行、拖延执行、积极的违法执行，时有发生。解决民事执行中的存在的问题，实现公正执法，必须建立有效的民事执行法律监督机制。

　　在执行裁判权的监督上引入检察监督机制。检察机关的法律监督权是我国宪法赋予的，宪法是国家的根本大法，民诉法作为基本法，其位阶决定了其效力要服从于宪法，故最高法院以民诉法没有明确规定检察机关可以对执行程序中的裁定抗诉为由排斥检察机关的监督权不符合法理，况且民诉法没有明确规定，也无法推导出民诉法对此持否定或禁止的态度；其次，引入检察机关的监督能有效地克服内部监督的缺陷。检察机关的监督是一种专门的外部监督，与上级法院对下级法院的内部监督相比，显然更为有效；再次，引入检察机关的监督能更充分地保护执行当事人及第三人的合法权益。执行裁判权作为执行权的核心权能之一，其公法的性质决定了运用不当时会侵害当事人的合法权益，有时这种侵害是严重的，通过检察机关的外部监督，能有效地减少此类情况的发生。

　　（二）、检察机关对法院执行进行监督的依据

　　法院执行的检察监督机制是法治社会的必然要求。在执行过程中，不正确履行强制措施的行为，必然侵犯到公民、法人的一些基本权利。不履行应该履行的强制措施行为，也有可能造成公民、法人的一些基本权利得不到实现。保障公民的基本权利是国家机关应有的职责。当公民、法人的基本权利受到侵犯或者得不到保障，权利受到侵犯或者权利得不到保障的公民、法人应该有权得到国家救济。这是一个法治社会的必然要求。执行权是公权力。在民事执行权利的运行中，我国法律没有明确的规定有哪个机关可以对人民法院的执行权实施有效的监督。不受制约的权力容易导致腐败，执行权一旦滥用、失控乃至异化，则必然会损害合法权利人的权益，极具破坏性。随着民事执行案件的逐渐增多，执行行为不规范日渐成为普遍性的问题。个别执行人员不公正对待当事人的现象在群众中造成了恶劣影响；大量生效民事判决裁定的不能执行、拖延执行造成了严重后果。如若法院不合法执行，必然损害法律的严肃性，还有可能迫使权利人采取非法手段实现其正当利益，诱发刑事犯罪，加剧社会矛盾。同时败诉方由于法院不积极执行而逃避了法律责任，会蔑视法律的尊严，严重败坏人民法院的形象。在司法实践中，检察机关对人民法院在执行工作中的一些裁定，认为有错误的，向人民法院提出抗诉，最高人民法院却以批复予以拒绝受理。唯有确立有效的监督机制，树立法律的威慑力，才能从源头保证对权力的正确行使。这就必然涉及到应由谁来进行法院执行监督，也就是确定由哪个机关来履行法院执行监督职能。法院执行权是一项司法职权，对司法权的监督，按照我国的法律规定，作为国家权力机关的人大和他的常务委员会有监督的权力，但是人大的监督应主要体现在执行法律、法规和一些重大问题的监督，对大量的具体的执法行为进行监督，既不符合人大作为国家权力机关的身份，而且也容易造成削弱司法权威的消极后果。而由检察机关来实行法院执行的法律监督具有其必要性和可行性。

　　三、检察机关对法院执行进行监督的深远意义

　　（一）补强当事人权利

　　检察机关对法院的执行进行监督，可以促进申请执行人权利最大限度地实现，也可使被执行人或案外人的权利尽可能地免受不当侵害。现行法律赋予执行主体的权力过大且集中，在权力不对称的情况下，执行随意性较大。而现行法律对执行救济途径的规定相当匮乏。没有规定处理执行异议的法律程序，也没有确立保障权益的实体制度，致使执行当事人无法寻求执行救济。在这样的社会背景下，检察机关对法院执行进行监督能补强在法院的执行权面前过于弱小的当事人权利，增强其抵御执行权不当侵害的能力，使其受到侵害的权利得到及时的救济，体现了人民的意愿和要求。

　　（二）保证执行顺利进行

　　对法院的执行进行检察监督，也可以通过检察机关对法院的执行权予以必要补充，合力抵御和排除不当干预，保证执行的顺利进行。法院的执行权固然相当强大，但在我们目前的社会框架下，有时又会受到地缘、人缘等很多因素的影响，使执行权遭到很大的削弱，处于执行难的困境。检察机关对法院执行进行监督，一方面可以对执行权的不当运行予以制约；同时，又可对执行权的正确运行提供有力支持。对因地方保护、部门保护、行政干预等因素导致的执行难问题，通过检察机关的介入和监督，与人民法院的执行权形成合力，从而提高法院执行权的抗干扰能力，确保执行活动的顺利有效进行。

　　（三）有利于实现司法公正

　　检察机关对法院执行活动监督的目的，就是要确保法院的生效裁判依法公正执行，其监督以维护法院公正裁判执行的权威性为基础，以实现司法公正为目标。公正的内涵不仅仅是指裁判的公正，还应该包括执行的公正。“阳光是最好的防腐剂”，这是司法人员人人皆知的谚语，相对于法院的内部监督而言，检察机关的外部监督发挥的独特作用，能够使法院在执行过程中不敢违法执行，这将极大地实现执行活动的“透明化”，避免法院既当运动员又当裁判员的身份重叠和尴尬，在实现执行公正的基础上实现司法公正。

　　（四）有利于构建法治社会

　　我国现在一直倡导建立法治社会，作为专门司法机关的法院和检察院，更需要将一切行为都归于法律的管制之下。检察机关通过依法履行法律监督职能对执行活动进行监督和制约，能够保障宪法和法律的统一、正确实施，平衡法院和检察机关的司法权，形成法院和检察机关共同行使司法权的二元司法体制。如果将执行程序剥离在检察监督之外，则与我国的法治追求相违背。加强检察机关对法院执行的监督，从而规范法院的执行活动，是我国建设法治社会的题中应有之义。

　　四、检察机关对法院执行进行监督的制度构想

　　（一）在立法上对检察机关的执行监督权予以更明确确认

　　在民事诉讼法、行政诉讼法里进一步明确规定检察机关有权监督法院的执行活动，并具体规定监督程序和方式。“两高”可就如何监督执行活动进行协商，联合下发监督执行活动的司法解释。对检察机关行使执行监督与法院配合监督的范围、方式方法及监督程序等方面作出具体详细规定。

　　制定单独的《强制执行法》。目前，在“执行难”、“执行乱”仍然存在的社会现实条件下，单独制定独立的《强制执行法》的呼声日益高涨。无论是学术界还是司法实务界，对于单独制定《强制执行法》都取得了基本共识。在《强制执行法》中促成强制执行立法活动的科学、合理，完善强制执行的理论框架，将检察机关对法院的执行监督权纳入其中，使其更具现实执行力。

　　（二）确立监督执行活动的原则

　　检察机关履行监督职能必须是有限监督，从而需要确立对法院执行监督的两大基本原则：（1）违法性原则。执行活动存在违法行为，方可启动监督程序；（2）公正性原则。检察机关要秉公监督，处于中立地位，而不是当事人的代理人，以防止检察机关监督权的滥用。

　　更重要的是确立检察机关执行监督的事中监督原则，即可以在执行过程中进行监督。执行有着自己的特性，如果一味强调事后监督，在很多情况下，对错误执行进行执行回转已成为不可能或者虽能执行回转但是徒增成本，不利于保护当事人的合法权益，也背离了赋予检察机关执行监督权的初衷和目的。

　　（三）明确对执行活动监督的范围

　　检察机关对执行的监督范围应当与法院承担的执行职权范围相一致。可以从不同的角度明确对执行活动监督的范围。以执行根据为视角，包括各种生效法律文书；以执行行为的分类为视角，包括对财产和人身实行的执行措施；以监督开始的程序为视角，包括依申请的执行监督和依职权的执行监督；以监督对象为视角，包括对案件的监督和对人的监督。

　　监督范围规定的具体、确定，既符合我国的司法实践，也能使检察机关在实行执行监督权时有强有力的法律支持。

　　（四）完善对执行的监督方式

　　监督方式是执行监督制度的重要组成部分，是监督权实现的必要途径，监督方式的太过单一，必然不能保证执行监督权的实现。赋予与检察机关执行监督范围、监督对象相适应的监督方式，是构建执行监督制度的基本要求。可将抗诉和检察建议监督方式作为基本监督方式予以确定，将纠正违法通知书、监督意见书作为辅助监督手段。重视运用符合社会大众价值观念和诉讼意识的检察和解手段。并要不断探索更有效、更符合社会现实、更能提高执行监督效果的监督方式。

　　（五）健全执行监督权的配套制度

　　（1）调卷审查制度。调取法院执行案卷，专人负责审查。（2）调查取证制度，对自行发现的，当事人举报的违法问题，作必要的调查取证工作，提高监督的准确率。（3）建立催办制度。督促法院认真、及时纠正违法行为，并将结果通知检察机关。（4）调查研究制度。加强研究法院执行工作管理体制改革和执行方式改革新情况，研究检察监督在这种不断变化情况下的适应问题，确保检察监督措施能跟上这些变化。（5）适时培训制度。对办案人员适时培训，学习业务知识，提高专业水平，不断加强检察人员和检察机关对执行活动进行监督的能力。（6）交流学习机制。对其他检察机关在健全执行监督权方面的机制和创新学习，如四川攀枝花市人民法院、攀枝花市人民检察院两院为了有效的对执行活动实施法律监督，联合规定了《关于对民事、行政执行案件事实监督的若干意见》；辽宁省鞍山市人民检察院积极探索，勇于实践，打开了对法院执行活动进行监督的局面，加强和其他检察机关的交流，取长补短，探寻最适合自身特点的执行监督权实现机制。

　　五、结束语

　　任何权力的运行都要有科学监督机制，否则，权力不但不能高效运行，还可能会被滥用，滋生腐败和产生专横，执行权也不例外。检察机关以保障法律正确统一实施为已任，检察机关对法院执行活动实行检察监督既符合宪法规定，又合乎法运行的法理。检察机关加强对法院执行裁判程序的监督，有利于提高法院执行的公信度，必将有利于体现法律的尊严。
 
【作者简介】
李志华，湖北恩施州恩施市人民检察院任职。
 
【注释】
[1]《民事行政检察指导与研究》总第7集，P228；
[2]《对法院执行加强检察监督之设想》，陈庆峰；
[3]《民事行政检察指导与研究》总第7集，完善对民事执行活动监督的立法建议，周清华，P197；
[4]《关于强制执行立法几个理论误区的探讨》，廖中洪；
[5]《民事行政执行检察监督职能有关问题的探讨》，张泽武，黄涛；
[6]《检察监督是民事执行工作的重要保障》，王学成