“误读”代表法修正的相关条款

　　刚刚结束的十一届全国人大常委会第十六次会议首次审议了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法修正案（草案）》（以下简称“代表法修正案草案”）。目前，代表法修正案草案正在网上公布面向社会征求意见。时隔十八年之后，人们期盼已久的代表法修改终于列入全国人大常委会的议事日程。按理说代表法修正，会进一步调整规范人大代表的权利和义务，会进一步强化对代表执行职务的保障，会最大限度地调动代表依法履职行权的积极性和主动性。然而，代表法修正案草案网上公开征求意见，热议中不乏质疑和反对的声音。细读代表法修正案草案，笔者也认为代表法拟修改的相关条款容易让人“误读”。

　　“代表不脱离各自的生产和工作岗位”容易被“误读”。代表法修正案草案拟将代表法第六条改为第五条，增加一款，作为第三款：“代表不脱离各自的生产和工作岗位。代表出席本级人民代表大会会议，参加统一组织的闭会期间的活动，应当安排好本人的工作，优先执行代表职务”。笔者认为，草案拟增加该款的本意是叫停人大代表专职化的尝试，但用“代表不脱离各自的生产和工作岗位”的条文来阻止容易被“误读”。代表一届任期为五年，五年中代表的生产和工作岗位的变化是在所难免的。比如说，官员代表到退休年龄是不是需要退休？企业主是否有权辞退具有代表身份的员工？如此等等，如果依照此条规定，官员代表依法要求不退休、企业代表依法拒绝企业主的辞退怎么办？

　　因此，笔者建议：删除“代表不脱离各自的生产和工作岗位”的条文。笔者认为，在坚持和完善人民代表大会制度的民主进程中，依据国情人大代表专职化现阶段若不可行，代表法可以明确，但不可含糊。比如在相关条款中可以表述为：“实现人大代表兼职化”或“不提倡人大代表专职化”，予以明确。

　　“不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动”容易被“误读”。代表法修正案草案拟增加一条，作为第四十六条：“代表应当严格区分从事个人职业活动与执行代表职务，不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动，不得利用执行代表职务牟取个人利益”。笔者认为，草案拟增加该条的本意是禁止公权私用。人大代表是人民群众的法定代言人，代表依法履职行权的行为是公权行为，当然不能假借执行代表职务为个人牟取私利。笔者认为，如果仅列举具体司法案件和招标投标两方面具体情况，很容易被“误读”为：其它领域利用执行代表职务干涉有关机关、组织正常工作和活动的行为不违法或不太违法。

　　笔者认为，代表“不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动”这句话提法欠妥。虽然代表“利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标”在现实中多有发生，但是其它领域利用执行代表职务干涉有关机关、组织正常工作和活动的行为也时有发生。该条文仅列举具体司法案件和招标投标两方面具体情况，的确能起到制止代表在这两方面公权私用的良好法律效果，但对现实中还存在的其它公权私用现象仅用一个“等”字模糊过去，作为法律用语表述显得不够准确、全面、严谨，也为在其它领域代表公权私用带来“误读”。

　　对此，笔者建议：代表法修正将“不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动”这句话调整为“不得利用执行代表职务干涉有关机关、组织的正常工作和活动”更为妥贴。

　　代表有依法暂停代表职务情形可以罢免的条款容易被“误读”。代表法修正案草案拟将代表法第四十条改为第四十八条，增加一款，作为第三款：“代表有本条第一款所列情形的，原选区选民或者原选举单位可以依法予以罢免”。代表法第四十条第一款为：

　　“代表有下列情形之一的，暂时停止执行代表职务：

　　（一）因刑事案件被羁押正在受侦查、起诉、审判的；

　　（二）被依法判处管制、拘役或者有期徒刑而没有附加剥夺政治权利，正在服刑的。”

　　笔者认为，罢免代表理由，如果只规定部分情形，很容易让人“误读”为：具有其它情形的“问题代表”就不属于法律规定罢免代表理由的行列。

　　关于罢免代表理由，全国人大常委会法工委官员接受媒体采访时也表示，法理上来说，人大代表违法犯罪不一定非要终止其代表资格，只有在被剥夺政治权利后，代表资格才自行终止；但代表无论违法犯罪与否，无论“问题代表”的问题是大是小，只要选区选民认为该代表不称职，就可以联名提出罢免申请案，要求罢免其代表职务。“罢免人大代表的理由有三种：违法犯罪；道德水平低下、损人利己、贪污受贿；没有能够反映选民的意愿和要求。”

　　为此，笔者建议：代表法修正完善明确罢免“问题代表”的理由未尝不可，但所列情形要准确、全面。比如可以单列条款或在相关条款中比较准确全面地列出“问题代表”的罢免情形，如：（一）违法违纪的，（二）有损职业道德、社会公德、代表职务形象的，（三）没有能够反映选民的意愿和要求，选民依法联名要求罢免的。

　　“代表在闭会期间的活动以集体活动为主”等相关条款容易被“误读”。代表法修正案草案拟增加一条，作为第二十条：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。”以及拟增加一条，作为第二十三条的：“县级以上的各级人民代表大会代表根据安排，围绕经济社会发展和关系群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，开展专题调研。”的相关修正条款，很容易让人“误读”为：代表在闭会期间的活动，除集体组织的代表小组活动以外，非经安排代表个人不能以代表名义开展活动的。

　　笔者细读代表法以及代表法修正案草案，代表在闭会期间的活动，其权利的行使都是有法定限制前提的，那就是：代表视察要“统一安排”，代表依法约见有关国家机关负责人或持证视察就更要预先提出“要求”，再联系安排了（代表法第二十一条早有规定）；再加上本次代表法修正案草案又专门规定，代表要“根据安排”开展专题调研（代表法修正案草案新增第二十三条之规定），弦外之音是不统一安排代表调研是不能以代表名义开展调研的。

　　对此，笔者建议：代表法修正相关条款，应本着有利于保护和调动广大代表依法履职行权的积极性和主动性，这样才能有利于坚持和完善人民代表大会制度，有利于推进社会主义法治国家建设进程。

　　二〇一〇年九月二日



【作者简介】
滕修福，安徽省芜湖市三山区人大常委会任职。