公民参与原则在环境法中的适用

环境法中的“公民参与原则”源于20世纪60年代末以来日益高涨的环境保护浪潮和对环境问题的深刻认识。由于“传统”这一因素，以前人们认为环境保护是一种公共产品，把广大公民排斥在环境保护领域之外。随着环境问题的日益暴露，人们逐渐认识到环境不仅要靠政府保护，同时也要靠公民来保护。在此背景下，环境法中的“公民参与原则”逐步得到国际社会和国内立法的承认。
一、环境法中确立公民参与原则的必要性

环境法中的公民参与原则，是指在环境法保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与自己环境利益相关的决策活动，有权提起环境公益诉讼，有权参与环境管理并对管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。公民参与原则在环境法中适用，有其重要意义。

首先，环境保护中的公民参与有利于维护公民自身的合法利益，增强公民的权利意识，激发公民参与的主动性和积极性。当前，有关环境问题的国际性文件以及许多国家的相关法律或政策，都明确规定了公民环境权。如：1992年联合国在巴西里约热内卢召开了联合国环境与发展大会，会议通过的《里约环境与发展宣言》就明确提出：“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理”；匈牙利1976年制定的《人类环境保护法》、菲律宾1977年颁布的《菲律宾环境法典》也都明确规定了公民环境权。

我国现行的法律虽然没有明确规定公民环境权，但是在立法中是承认公民环境权的。如《环境保护法》第1条规定：“公民享有在清洁适宜的环境中生活的权利。”公民环境权除了依靠政府通过立法、司法和行政执法管理的方式加以维护外，公民自身也可以通过各种途径和形式参与环境保护活动，实现自我保护，这也是使公民的环境权真正得到实现的重要手段。而且，在参与环境保护的活动中可以进一步增强公民的权利意识，当公民的参与产生明显效果、公民的环境权受到切实保护的时候，又能够进一步激发公民参与环境保护的积极性。

其次，环境保护中的公民参与可以推动国家或地区的环境立法和司法工作，推动公共决策和管理的科学化、民主化。虽然公民的意见有可能失之偏颇，但是它仍具有广泛的代表性，而且公民参与面大，其意见趋于合理性和科学性的程度较高。因此，公民参与环境保护对于推动国家或地区的环境立法和司法工作、推动公共决策和管理的科学化和民主化具有不可低估的作用。

再次，环境保护中的公民参与有利于在全社会营造一种保护生态、控制污染的良好社会风气。大量非官方的环境保护组织、社团的出现并开展各种活动，对于动员全社会参与环境保护事业，绿化人们的社会生活，创造崇尚绿色生活的社会风气，发挥了关键性的作用。

二、国外公民参与原则在环境法中的适用

当今，环境问题日益暴露，在世界民主潮流的推动下，世界上大多数国家开始制定或修改其环境基本法、环境法典或其他综合性环境法律，并结合各自的国情对公民参与作了实体和程序上的规定。世界各国关于公民参与环境保护的规定形式多样，内容也比较丰富。

美国1969年制定了《国家环境政策法》。该法第11条规定：“国会特宣布：联邦政府与各州、地方政府以及有关公共和私人团体合作采取一切切实可行的手段和措施，包括财政和技术上的援助，发展和促进一般福利……”。此外，一些行政机构还颁布了公民参与环境保护的建议和指南，公民参与原则事实上已经成为美国环境法的一个基本原则。美国的这部《国家环境政策法》从现代科学意义的环境保护现状出发，全面、系统地阐述国家环境保护方面的基本政策。虽然该法不是世界上最早出现的环境法，但是其中公民参与原则的规定已经得以充分的体现，并与美国的现代民主政治观念相适应。60年代末、70年代初，美国国会制定并通过了大量的新的环境法规。国会在许多法律中——如70年代早期所通过的《清洁空气法》（修订）、《清洁水法》、《濒危物种保护法》等都设置了一个公众诉讼（公民诉讼，citizensuit）条款。日本的《环境基本法》第一章“总则”部分第9条规定了公民的环境保护职责，即“国民应当根据其基本理念，努力降低伴随其日常生活对环境的负荷，以便防止环境污染。除前款规定的职责外，国民还应根据其基本理念，有责任在自身努力保护环境的同时，协助国家或者地方公共团体实施有关环境保护的政策和措施。”

法国《环境法典》也规定了公民参与原则。该法专门设立第二编“信息与公民参与”，分为对治理规划的公民参与、环境影响评价的公民参与、有关对环境造成不利影响项目的公众调查和获取信息的其他渠道这四章，具体细致的规定了公民参与环境保护的目的、范围、权利和程序。

加拿大1997年颁布了《环境保护法》，其中第2条规定了国家保证公民参与的具体职责，一是“鼓励加拿大人民参与对环境有影响的决策过程”；二是“促进由加拿大人民保护环境”；三是“向加拿大人民提供加拿大环境状况的信息”。在国家保障职责的基础上，该法设立了第二章“公民参与”，规定了公众的环境登记权、自愿报告权、犯罪调查申请权和环境保护诉讼、防止或赔偿损失诉讼等内容。

作为前社会主义国家的一个组成部分，俄罗斯也加强了其公民参与的环境基本法规定。该国2002年实施的《俄罗斯联邦环境保护法》把公民参与权的规定分为两大类，一是联邦和联邦各主体的保障职责；二是公民的基本权利。该法第11条规定“每个公民都有享受良好环境的权利，有保护环境免受经济活动和其他活动、自然的和生产性的非常情况引起的不良影响的权利，有获得可靠的环境状况信息和得到环境损害赔偿的权利。第68条还规定了公民、社会团体和其它非商业性团体的环境保护社会监督权。

“公民参与”条款在以上几个国家的环境法中设置以来，其环境都有了新的转变，取得了明显的成效:空气质量与水质得以改善；物种得以保护；人口、资源、环境相协调，这些转变归功于其借助公众团体的力量来进行环境保护。从以上这几个国家对公民参与在环境法中的规定以及取得的成效来看，其中有些地方值得我们借鉴。比如，法国专门设立一编“信息与公民参与”，加拿大专门设立一章“公民参与”，这样为公民参与环境保护提供了明确而又具体的法律依据，在进行环境诉讼时，便于公民更好的用法律来保护自身的合法权益；再如，加拿大《环境保护法》规定的国家三项保证公民参与的基本职责，其中“鼓励加拿大人民参与对环境有影响的决策过程”这一规定也值得我国借鉴，它体现了公民参与环境保护的程度。

三、我国公民参与原则在环境法中适用的现状及不足

我国《宪法》、《环境保护法》以及其他环境单行法中也有关于公民参与环境保护的规定，主要体现在以下几个方面：

《宪法》中的规定。《宪法》中涉及环境问题的有两条，即第9条和第26条。第9条第2款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。”第26条第1款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。” 虽然这两条规定在总纲中不是以公民基本权利的形式出现的，但它还是承认公民参与环境保护的这种权利的。

《环境保护法》中的规定。第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这项规定表明，公民广泛参与到环境保护事业、参加环境管理，既能够使公民环境权得到真正实现，而且也是搞好环境保护工作的重要途径。第8条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”这项规定，大大提高了公民参与环境保护的积极性。第11条第2款规定，“国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门，应当定期发布环境状况公报。”定期发布环境状况的规定表明，我国立法对于公民环境知情权的肯定，其目的就在于使广大公民了解环境污染和破坏以及环境保护方面的真实情况，认识到环境问题的严重性，增强公民对保护环境的责任感，以真正发挥公民参与环境保护的监督作用。

此外，其他环境单行法中也有公民参与环境保护的规定。如，《环境影响评价法》第5条规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”再如，《水污染防治法》第5条规定：“一切单位和个人都有责任保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行监督和检举。因水污染危害直接受到损失的单位和个人，有权要求致害者排除危害和赔偿损失。”

从以上立法来看,公民参与原则在我国有关环境立法中已经得到了体现,但这些规定本身仍存在一些不足,主要表现在：

（一）公民环境权不明确，公民参与的规定过于原则和抽象

公民环境权是环境保护领域的基本权利、环境诉讼的基础，是公民参与原则得以更好贯彻的前提条件。在国内法中，很多国家将环境权保护的内容写进了宪法或组织法，有的国家更是明确地将公民环境权作为公民的一项基本权利。如马里共和国的《马里宪法》（1992）第15条规定：“每个人都拥有一个健康的环境的权利。国家和全体人民有保护、保卫环境及提高生活质量的义务。”虽然我国《宪法》有对于公民环境权方面的规定，但不够明确和具体，在绝大部分环境法中至今仍没有明确的公民环境权规定，公民环境权的性质、内容模糊，给司法实践带来了困难，只是近年颁布的《环境影响评价法》才有较明确的公民参与和监督的规定。

现行的环境立法中虽然有了一些公民参与的规定，然而这些规定过于原则和抽象，以致缺乏可操作性。新的《环境影响评价法》中第5条规定：“国家鼓励有关单位，专家和公众以适当的方式参与环境影响评价”。此条便是原则性的条款，缺乏具体的条文支撑。再如，《噪声污染防治法》第13条规定：“环境影响报告中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见”。此条也是原则性的规定，没有具体的途径、形式和程序，有关单位、主管部门以及公民都会因没有明确的权利义务而无法参与。我国现行的环境法中的公民参与原则，其原则性的规定虽然有利于在实践中根据不同情况采取其适用方式，但鉴于我国公民参与的条文太少，因而对公民参与的要求实质上并没有真正实现。

（二）环境法中规定的公民参与的保障机制不健全

环境保护中的公民参与需要健全的机制来保障实施，而现行环境法中的公众参与的形式、途径和程序缺乏具体而明确的规定。由于没有经验和受各种客观因素的制约，公民参与环境保护的活动仍停留在宣传教育阶段，缺乏专门的公民参与保障制度，更没有激励公民广泛参与的激励机制。另外，我国的公民大多都是在环境污染与破坏发生后参与，并没有涉及到整个环境保护的过程当中，这就导致了环境保护的公民参与困难重重。

（三）我国政府实施公民参与原则存在不足

我国的环境保护工作长期以来都强调政府在环境保护中的核心地位，这显然已经不能够适应现代社会经济形势。目前,我国政府已经认识到公民参与的重要性和必要性，并已经进行了一些立法实践，这表明我国已开始重视公民在环境保护中的强大力量。

但就公民参与原则实际执行情况而言,存在以下问题：一方面,一些政府部门对公民参与原则认识不到位,思想上重视不够；另一方面,由于地方保护主义的存在,一些地方政府为了谋求地区经济效益的增长而对本区域破坏环境的状况视而不见，有法不依，从而束缚了公民参与原则作用的发挥。

四、关于我国公民参与原则在环境法中适用的几点建议

针对我国目前公民参与原则存在的不足，提出以下几点建议：

（一）完善公民参与的立法

1.在《宪法》中明确规定公民环境权，使公民参与的规定宪法化。

从国外来看，大部分国家将环境权的内容、公民参与环境管理的程序及程序法保障等都规定于环境立法中。例如，匈牙利的《人类环境保护法》规定：“公民有享受于生活的权利，同时也有遵守各项环境保护法律规定并在自己的工作范围内促进环境保护工作的义务。” 在美国，任何公民、公众团体或其他法律实体都可以以保护环境为目的的以自己的名义在法院提起旨在迫使环境行政机关依环境法作出一定行为或不作出一定行为的诉讼。建议我国将公民环境权在《宪法》中加以明确，使之上升为公民的基本权利，使环境权在环境法律体系中居于核心地位，成为环境立法的依据，让一切环境管理活动都围绕公民的环境权展开。笔者认为，具体内容应包括使用权、知情权、参与权和获得救济权等。

使用权。公民环境权首先要肯定的是公民对环境的使用权。将公民环境使用权确定为一项权利，才可以要求公民承担义务，也才可以使公民的权利滥用受到限制。

知情权。它是指公民依法享有的从法定机构取得有关环境保护信息的权利，即公民对本国乃至世界的环境状况、国家的环境管理状况以及自身的环境状况等有关信息获得的权利。这一权利既是公民参与国家管理的前提，又是环境保护的必要民主程序。

参与权。公民参与的核心是在公民环境权与国家环境权之间进行平衡，因此，公民参与权的确立，一方面使各种利益集团能够充分表达其不同的利益诉求，建立各种利益平衡、寻求利益共存或利益妥协的方式和途径；另一方面则是作为行政管理民主化的一项重要内容，建立了公众监督机制，防止因行政机关的违反或不当行为引起的环境污染和破坏。

获得救济权。它是指公民的环境权在受到侵害以后向有关部门请求保护的一种权利，有利于公民在其合法权益受到侵害后进行事后救济。

这些权利对于公民环境权的实现非常重要，许多国家都是着重通过对这几项权能的完善来寻找实现环境权的有效途径。同样，在我国《宪法》中明确这几项权能，对于公民环境权的实现也必将具有促进作用。

2.在《环境保护法》以及其他一些环境单行法中具体规定公民参与原则，使公民参与原则具体化。

建议借鉴国外的一些做法，在《环境保护法》及其他一些环境单行法中将“公民参与”单独作为一章或一编，具体规定公民参与的权利和义务以及公民参与的程序、形式和途径。

在《宪法》、《环境保护法》以及其他一些环境单行法中明确公民环境权，有助于公民真正参与到环境保护中，也有助于有关机关切实有效地落实公民参与这一原则。

（二）健全公民参与的保障机制

1 .保障公民参与环境立法

公民参与立法是指立法草拟机关、审查机关和指定机关在立法工作中听取、收集公民、法人和其他组织对立法的意见、建议，并对意见、建议进行综合整理、采纳吸收与反馈的活动。公民参与立法活动在世界各国都已成为较普遍的规定。如德国的《污染控制法》规定：“制定法令和一般行政法规，每次都应选出一个由科学组织、受影响的各方、有关的工业、有关的运输系统和州的负责污染控制的最高机关的代表们所组成的小组，并听取他们的意见。”

我国对公民参与立法活动也有一套较为成熟的做法。如参与立法草案的起草和讨论，通过人大代表向全国人大和地方人大提交立法议案。除了通过人大代表参与环境立法外，笔者认为，应逐渐加强公民参与环境立法的力度。我国《立法法》第34条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式”，但在实践中还没有落到实处，有关部门，如国家环境保护总局、各地环境保护局以及各级人民政府应尽快落实和完善环境立法中的座谈会、论证会、听证会制度，确保公民直接参与立法。

2.保障公民参与环境监督管理活动

公民参与环境监督管理活动的主要形式是参与环境影响评价和环境执法监督活动，还包括公民参与检举和揭发各种环境违法行为，协助有关部门对违法行为进行调查认定，对行政机关的环境行政执法行为进行监督等。

3.保障公民参与环境保护公益活动

环境保护活动需要所有公民的参与和支持，而公民为了维护自己的权益也有参加环境保护的强烈愿望，所以各国都有要求和鼓励公民参与环境保护公益活动的法律规定。我国环境法中已有关于鼓励公民参与的条文规定，建议加大力度鼓励公民参与，制定更具体的鼓励措施，如精神奖励与物质奖励相结合，以精神奖励为主，给予公民以人生价值上的肯定，从而激发其参与环境保护的主动性和积极性。

4.保障公民参与环境公益诉讼活动

环境公益诉讼是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。我国现行的环境诉讼法律规定中只有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴。所以，我国司法应当逐步扩大环境诉讼的主体范围，加大对污染环境和破坏生态行为的惩治力度，进而满足环境权公益要求，让更多的公民能够通过诉讼的方式来维护自身的权益。这也是公民保护自身环境权的最后一道防线。

保障公民参与还包括公民直接或间接进行环境保护投资，或以自己的消费决策和消费偏好来影响和改变生产者的决策。国家需要通过法律和政策鼓励，特别是通过经济鼓励引导公民参与环境保护投资。目前，各国推行的环境标志制度，实际上是通过公民的消费决策改变和影响生产者的生产决策，这是一种通过市场机制发挥环境保护作用的公民参与。

（三）保证政府采取多种途径有效地实施公民参与

1.政府须将环境信息公开化，推行环境保护决策民主化。各国环境法制建设的实践证明，环境法的实施除了依靠政府外，还要依靠群众。环境行政主管部门应及时向公民公开执法依据、环境政策、办事程序、环境标准等公务内容，增加工作透明度，实现群众对环境保护行政执法部门的民主监督；环境管理部门还要注重回访工作，多听取群众的意见和建议。公民只有在了解和掌握有关环境信息，才能真正拥有参与权、监督权，这就要求政府要向公民公布其掌握的有关环境信息。

此外，公民需要参与决策，通过各种途径参与国家经济和社会发展政策的制定，使决策民主化、科学化，还要参与监督，对政府有关部门实施政策进行监督。

2.政府应联合民间环境保护组织，充分发挥民间环境保护组织的作用。近几年来，我国民间的环境保护组织开展了许多关于环境保护的活动，有效地发挥了环境保护组织的作用，使得越来越多的组织团体和个人加入到环境保护的行列当中，为环境保护注入了新的活力。

当前，我国社会正处于社会转型时期，政府解决环境问题的能力不足，因此，政府应联合民间环境保护组织，让他们自主、及时、有效地开展一些环境保护活动，并从他们那里了解更多的关于公民环境方面的需求。在此意义上，政府与民间组织以及其他社会团体便会形成相互联系、相互扶持的新的发展体系，必将有利于获取全面的环境保护成果。

3.大力推行环境保护教育。环境保护教育应是一个连续的终身的教育过程，除了学校教育外，应利用电视、广播、书刊、报纸等方式宣传环境法律、法规和政策，提高公民的环境意识，树立正确的环境价值观念，调动其参与环境保护的积极性和主动性。公民只有了解人人参与的必要性，才能真正从保护环境的小事做起，减少环境违法行为。

除了上述几种途径以外，政府还可以通过建立公民参与会议制度、完善人大代表和政协委员监督检查制度等来实施公民参与。

由于我国研究环境立法理论为时不长，其实践时间也不长，因而对公民参与重视不够。在理论上，关于环境法的研究仅局限于对现行法条的释义上；在立法上，忽视公民环境权，未将公民环境权作为一项基本原则，公民参与的环境法律还有许多不完善的地方。我国应适当借鉴国外的一些做法，尽快完善环境法中的公民参与原则。相信，随着我国的环境法学理论和环境法的不断完善以及公民环境保护意识的不断提高，公民参与原则必将得到更好的完善，并发挥其重要作用。

 江苏省金湖县人民法院    宋璇