浅析我国动物福利保护立法存在的问题及完善（下）

　　二、我国动物保护法律体系不利于动物福利保护
　　
　　按照国际公认标准，动物可分为农场动物、实验动物、伴侣动物、工作动物、娱乐动物和野生动物6类。然而，在我国关于动物保护的法律体系无论是从结构看，还是从内容看都很不完善，不利于动物福利保护。具体表现在以下几个方面：
　　第一，缺失动物保护基本法，且动物保护范围狭窄。上个世纪许多国家和地区如亚洲的新加坡、马来西亚、泰国、日本等国先后完成了动物保护基本法立法。我国台湾地区在1998年10月13日也制定了《动物保护法》，并于同年11月4日正式公布实施，此外，为有效贯彻《动物保护法》，2000年1月19日颁布《动物保护法施行细则》。这都是值得我们借鉴的经验。目前我国有关动物保护的法律规范包括对野生动物的保护、鱼类的保护和动物防疫三方面的规定，已经初步形成体系，但至今还没有一部统领全局的基本法——《动物保护法》，对动物保护的目的、任务、对象、适用范围，动物保护的基本方针、基本制度以及基本管理体制等作出明确规定，这不仅使制定各种类型动物保护单行法缺乏法律依据，而且给动物福利保护立法带来一定困难。目前除了对野生动物有立法保护，对农场动物、伴侣动物、工作动物、娱乐动物保护立法基本上是一片空白，更谈不上对其福利进行保护。农场动物、伴侣动物、工作动物、娱乐动物是动物群体中的一部分，法律对这些动物保护的遗漏不能说不是一大遗憾。第二，已有的动物立法缺失动物福利保护的规定。就《野生动物保护法》而言，它的颁布，虽然在当时对野生动物资源的保护起到了重要作用，但随着经济和社会的发展，该法的指导思想明显滞后、保护范围过于狭窄、基本制度不完善等日益呈现出来。2004年8月28日，全国人民代表大会常务委员会对该法进行了修改。但遗憾的是此次会议仅把第26条第2款修改为：“建立对外国人开放的猎捕场所，应当报国务院野生动物行政主管部门备案。”可以说此次修改未触及重要问题，《野生动物保护法》存在的缺陷难以解决急迫的现实问题。这些缺陷表现为：一是保护范围过窄。该法全部条文，从野生动物“分级”、“自然保护区”、“猎捕、捕捞”、“驯养、繁殖”、“出售、运输、携带”、“进口、出口”等所作的详细规定都是围绕“珍贵濒危”、“重点保护野生动物”而展开的。对于普通野生动物的保护，该法第18条规定：“猎捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证，并且服从猎捕量限额管理，持枪猎捕的，必须取得县、市公安机关核发的持枪证。”第27条规定：“经营利用野生动物或者其产品的，应当缴纳野生动物资源保护管理费。收费标准和办法由国务院野生动物行政主管部门会同财政、物价部门制定，报国务院批准后施行。”也就是说，对普通野生动物的保护，该法强调的是行政许可和收费。当然，对那些大量的尚未发现有利用价值或不起眼的小动物，该法根本未予保护，二者“待遇”差别如此悬殊，可见物种歧视主义的色彩是何等的浓厚。这一观念显然不符合现代环境与资源保护法的基本精神。《野生动物保护法》作为一部重要的法律，如何体现应有的制度安排，如何引导人们的行为及其价值观念，特别是如何对待人与自然之间的关系，这是一个发人深思的问题。有的学者针对我国现行《野生动物保护法》的这一缺陷，讥讽道应把其更名为《珍贵、濒危野生动物保护法》。的确，将其称为珍贵、濒危野生动物保护法更为妥帖；二是在这部法律中没有禁猎禁食野生动物的相关规定；三是该法在对野生动物刑法保护方面还存在罪状限制过多、犯罪情节标准模糊等缺陷。可见，这部法律存在很多不足，亟待修改完善。新修订的《野生动物保护法》其立法基本的理念应当建立在对野生动物的福利保护的基础之上，扩大野生动物的保护范围，增加规定禁食野生动物的法律规定，对于违法者进行处罚甚至可能承担刑事责任等。
　　就实验动物而言，实验动物是动物群体中的一部分，实验动物福利是动物福利中的重要组成部分。与发达国家相比，我国实验动物科学起步较晚，但随着我国科学技术和国民经济的快速发展，近年来实验动物科学发展较快，实验动物福利立法也逐步提到议事日程。1988年经国务院批准，科技部颁布了《实验动物管理条例》。该条例中关于实验动物福利的内容只有一条，而且是非常简单的一句话：“从事实验动物工作的人员对实验动物必须爱护，不许戏弄或虐待”。其他条款中涉及了实验动物的饮食、饮水、垫料、环境等内容，但都是从保证实验动物质量的角度提出的要求，而不是从动物福利的角度提出的。2000年，科技部组织有关部门和专家对《实验动物管理条例》进行修改。修改后的《实验动物管理条例》增加了动物安全和动物福利两个章节。为此，媒体进行了大量宣传，如题为“动物福利内容首次写入我国有关法案”等的报道。据报导，修改后的《实验动物管理条例》规定，“实验人员要爱护动物，不得虐待、伤害动物；在符合科学原则的情况下，开展动物替代方法研究；在不影响实验结果的情况下，采取有效措施避免给动物造成不必要的不安、痛苦和伤害……”。但到目前为止，修改后的《实验动物管理条例》尚未正式发布。1996年10月17日，北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过了《北京市实验动物管理条例》，2004年北京市科委对该条例进行了修订。修订后的《北京市实验动物管理条例》于2004年12月2日由北京市第十二届人民代表大会常务委员会第十七次会议讨论通过并公布，2005年1月1日起正式施行。修订后的《北京市实验动物管理条例》也增加了实验动物福利的内容，如第二十六条规定：从事动物实验的人员应当遵循替代、减少和优化的原则进行实验设计，使用正确的方法处理实验动物。很显然，该地方法规的立法理念并不是为了加强动物福利，而是为了便于加强对实验动物的行政管理。
　　当然，除了《野生动物保护法》、《动物检疫法》等几部单行法外，其他法律如《渔业法》、《海洋环境保护法》、《森林法》等也有涉及动物的规定，但均不以保护动物为目的。例如《渔业法》第一条关于渔业法的立法目的是：为了加强渔业资源的保护、繁殖、开发和合理利用，发展人工养殖，保障渔业生产者的合法权益，促进渔业生产的发展，适应社会主义建设和人民生活的需要。该法虽不乏动物保护的条款，如第二十二条的规定，但是从整体上讲该法的经济性目的更为明显，不是为动物保护而制定的。
　　
　　三、我国动物福利保护立法的完善
　　
　　对动物福利的重视体现了人类的文明和社会的进步，如何规范人们的行为保护动物福利也是当前国家立法必须考虑的问题。无论是从我国伦理道德建设、经济发展还是社会和谐的角度看，加强我国的动物保护立法都刻不容缓。笔者认为，完善我国动物福利保护立法必须注意以下几点：
　　首先，我国动物福利保护立法应是在吸收其他国家成功经验的基础上，结合我国现有的国情展开。我们必须注意到，我国与西方发达国家在经济发展水平、人民的觉悟程度上都有很大差异，如果照搬西方的动物福利标准，在当前社会根本行不通。从生产力发展情况来看，要求中国的农村完全适应现代化大生产条件下产生的动物福利法是不可能的。从传统文化来看，中国人不会接受那种将动物置于和自己平等地位的观念，许多中国人还不习惯将动物看作是家庭中的成员。从技术操作层面来看，许多中国人认为西方国家动物福利法的规定不可理喻，他们愿意改善动物的生存环境，但绝对不会接受西方国家的动物福利制度设计。为了解决这个难题，我国当前为动物福利保护立法，首先应以现实的社会和现实社会中人的价值和利益为基础，综合平衡国内外政治、经济、社会、伦理、文化等方面的矛盾与冲突，这样才能找出一个既有利于动物福利保护，又利于社会、经济、伦理、文化健康、稳定发展的动物福利法治之路。立法终将是解决动物保护问题的最佳途径但这需要一个渐进的过程。加强动物保护并不是单纯的立法问题，它与社会文化、价值观、道德观、宗教信仰等都密切相关，简单地将西方国家的法律移植在中国并不可行。
　　其次，现阶段我国的动物保护立法应当遵循三个基本原则：一是坚持人与动物在法律地位上不能平等的原则，人是法律关系的主体，动物只能是客体，是特殊的物。二是坚持分类处理的原则，对于出口型的动物和动物产品营销企业以及为这些企业提供饲料、医药、医疗等服务的企业，应该让其充分了解国外的“动物福利”保护标准，鼓励其参照执行进口国严格的“动物福利”保护标准；对于我国强势的动物产业和容易受到国际市场冲击的动物产业，国家应该建立相关政策给予适当的补贴，以加强其国际竞争能力。三是坚持循序渐进的原则，对于与出口无关的其他动物保护法律制度，可以结合我国的国情，综合地考虑文化传统、经济发展的内在需求和外在的改革压力，有选择性地借鉴和吸收国外一些区域化甚至全球化的立法经验，循序渐进地予以丰富和发展。
　　第三，应把握好我国动物福利立法进程。一是制定一部对动物保护作出原则规定的动物保护基本法——《动物保护基本法》或者《动物保护法》。二是在条件成熟时，修订《野生动物保护法》和《畜牧法》，分别对野生动物和家养动物的福利作出符合实际但又与国外标准相衔接的保护规定。三是结合各地方现有的宠物管理法规或者规章，制定一部《宠物饲养管制法》；结合现有的动物实验法规和规章，制定一部综合性的《实验动物管理法》。四是在现有的动物运输法律、法规和规章的基础上，针对水路、公路、铁路、航空运输以及混合运输、分程运输过程中的动物保护问题，制定《动物运输法》。五是在现有的动物屠宰法律、法规和技术规程的基础上，制定一部《动物屠宰法》。此外，还要完善与加强展览动物、表演动物的保护立法。
　　目前我国相关部门和部分地区已经开始了在这方面的实践。《中华人民共和国畜牧法》于2005年12月29日经十届全国人大常委会第十九次会议表决通过，并于2006年7月1日起实施。我们可以在该法中看到一些有关“动物福利”保护的内容。如第四十三条、第四十一条、第四十五条规定。该法在法律责任一章中对破坏畜禽资源，伪造、变造畜禽标识等违法犯罪行为及相应处罚措施作出明确规定，其中有关破坏畜禽遗传资源的最高罚款可达50万元。《畜牧法》在立法上对畜牧业的规范监督，是对动物福利保护的一种折射。在实验动物管理方面，湖北省2005年7月29日制定通过的《湖北省实验动物管理条例》第五章标题明确写为“生物安全与动物福利”。
　　综上所述，只有在坚持人与动物在法律地位上不能平等前提下，借鉴国外动物福利保护立法经验，并充分结合我国的基本国情进行动物福利保护立法，顺应动物保护福利立法的发展趋势，进行相关动物保护立法目的的变革，加强饲养及屠宰方面的立法和进行专门“动物福利”的立法，才能让动物福利保护的立法最终实现的是人类利益、人与自然和谐共处的双赢。