浅论失地农民话语权保障

摘要：失地农民的出现是我国城市化进程中出现的新问题，失地农民问题首先要解决的是失地农民的话语权保障。文章从失地农民产生的背景出发，分析了话语权的内容，并提出失地农民话语权缺失的现实状况，最后给出了保障失地农民话语权的建议。

关键词：失地农民；话语权；城市化进程
　　
　　一、失地农民及其产生背景
　　
　　对“农民”的定义，古今中外都莫衷一是。在英语中，“农民”有“farmer”和“peasant”两种说法。farmer完全是个职业概念，指的就是经营farm（农场、农业）的人。这个概念与fisher（渔民）、artisan（工匠）、merchant（商人）等职业并列。而所有这些职业的就业者都具有同样的公民（citizen）权利，即在法律上他们都是市民，只不过从事的职业有别。而peasant恰恰相反，它的范畴止于一种与土地这一生产资料密切关联的社会等级、身份或生存状态。在古代中国，“农民”这一概念比西方有更多的职业涵义，而身份卑贱之义较为淡化。但是，近代以来，中国社会所提到的“农民”更多的是“peasant”这一身份性概念。如“农民工”等词语的出现，更是有力地说明了在社会转型期，农民就是具有农村户口，依靠土地的农业收益为主要经济来源的一类人。随着国家经济和社会的发展，一部分农民原来拥有的农田被征收和占用，这些失去土地的农民便被称为“失地农民”。
　　失地农民的出现不是偶然的，这一特殊群体是伴随着我们国家城市化进程的发展而诞生的。美国经济学家斯蒂格利茨曾经指出，21世纪影响世界进程和改变世界面貌的有两件事：一是美国高科技产业的发展，二是中国的城市化进程。在城市化进程中，对农民影响最大的就是失去了传统上赖以生存的土地，沦为“失地农民”。城市化是人类社会文明发展的标志，我们国家的城市化进程同样是不可避免的。在这一过程中，作为利益牺牲者的失地农民的各项权益亟需得到保障。作为其他权利得以保障的前提和基础，失地农民话语权的保障尤为重要。
　　
　　二、话语权的内容
　　
　　所谓话语权，是指一定的主体在特定的社会背景下，所具备的对社会行动及其决策规则进行言语规范的权利。无论是单独的个体，还是某个群体，话语权都是其最为重要的一项权利，是实现其他权利的先决权利，也是其他权利最终所追求的终极权利。在一个民主与法治的社会里，话语权是保证社会成员之间公正的进行社会规则分配的重要因素，是应该普遍被提及和受到尊重的。作为社会发展产物的失地农民这一特殊群体，人们多数是将其作为负面社会问题予以关注。殊不知，占有社会构成较大基数并且仍然在不断扩大的失地农民，才是我国城市化进程以及经济发展成败的重要考量所在。事实上，由于自身素质及文化传统因素的影响，失地农民很难认识到话语诉求对于他们的重要性。但这并不当然意味着其他社会阶层、决策者可以忽视失地农民的话语权。从内容上看，失地农民话语权可以从以下两个维度进行界定。
　　（一）内在来源——土地承包经营权的延续
　　20世纪80年代，中国农村开始全面推行家庭联产承包责任制。承包责任制的主要方式是农户向村委会或村民小组承包土地、果园、鱼塘或其他生产资料，在完成国家和集体的税收、统筹提留或承包费等任务后，其余收入归己，俗称“大包干”。这种承包形式逐渐都采取了签订合同的方式。农民通过这种承包所取得的对土地的权利被称为“土地承包经营权”。
　　虽然理论上对“土地承包经营权”的性质存有争议，我国刚刚实施的《物权法》已经从法律层面上对其做出界定。《物权法》第125条规定：土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。因此，农民对于其被征用的土地虽然不享有所有权，但是却拥有使用收益的财产性权利。政府即使真正因为公共利益的需要而征占农民土地时，就应该充分尊重农民的这一财产性权利。而使得这一权利得到很好维护和尊重的，就是在征地的过程中赋予农民话语权。失地农民只有充分享有了话语权，才能在征地的全过程中，得以表达自己的利益诉求，从而使得自己的财产性权利在被政府公权力的侵害中得以救济。
　　（二）外在要求——失去土地义务的权利对等
　　马克思主义法学认为，权利和义务是一种对立统一的辩证关系。可以把权利理解为法律赋予权利主体的一种用以享有或维护特定利益的力量，义务则是对法力的服从，或为保障权利主体的利益而对一定法律结果所应承受的影响，或一个人通过一定行为或不为而改变法律关系的能力。
　　因此，政府因公共利益的需要而对农民拥有土地承包经营权的土地进行征占，可以看作农民这一义务主体对于政府公权力的服从，为保障政府公权力所代表的公共利益得以实现而承受的影响。理所当然，在承担了失去土地这一义务以后，作为权利的对等，失地农民应当被赋予一种维护自身利益的力量，这种力量凝结的终极表现就是话语权的实现。失地农民话语权地位的确立，才能促使保障其可持续生存与发展的机制的建立。
　　
　　三、失地农民缺乏话语权的保障
　　
　　失地农民缺乏话语权的保障，有着极其深刻的社会体系结构和文化矛盾根源。在当今中国社会体系下，社会转型结构与传统社会文化的碰撞，使得越来越多的失地农民必然面临着话语权保障的缺失。
　　首先，在社会结构激烈变革的时期，政府作为具有公信力的管理机关，应当履行好自身的职责，在经济发展与社会变革中，考虑并平衡多方利益主体的利益诉求。然而，权利法律与秩序法律背道而驰的现象，在政府征地与失地农民话语权缺失的现实对比下，再一次得以阐释。
　　事实上，保障失地农民话语权在我国的法律法规中已经有比较充分的规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”相应地，《征用土地公告办法》也规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会……应当受理……公告内容的查询或者实施中问题的举报，接受社会监督。然而，在现实中，表现土地征占秩序的法律却是截然相反的。失地农民在土地征占过程中的话语权几乎被完全剥夺。从用地单位的立项、选址，到土地行政主管部门的受理、审批，农民大多都是不知情的，完全是当地政府说了算，农民只能被动地服从。征地补偿费的标准大都由征地主管部门确定，即便在有听证制度的地区，参与听证的主体也是政府部门、乡镇及村集体。这样，失地农民的话语权就很难得到保障。在现行的土地所有制下，地方政府与村集体组织很容易形成利益共同体，在支付极低补偿费用后，将征占的土地拿到一级市场进行高价交易，公然侵害失地农民的权益。　　失地农民缺乏话语权保障的另一重要表现是，在目前的体制内，没有任何针对失地农民而建立的制度化利益表达和诉求渠道。充分的利益表达是现代社会中一项基本的公民权，也是政府决策者和社会管理者制定社会政策、解决社会问题，以及实施社会管理的基本前提和重要信息依据。我国现行的有关土地管理法律法规，只是对于征地问题的实然状态做出的理想化规定，并没有确立出现征地争端的解决机构和程序，当然也没有肯定失地农民这一征地过程中重要当事人的话语权地位。
　　在出现征地争端后，因为农村土地所有权属于集体，失地农民个体不具备提起诉讼的主体资格，也就无法通过法律途径维护自身权益。因此，失地农民所能采取的就是传统上更具有形式意义的信访途径表达自己的利益诉求。由此所带来的只能是集体上访、越级上访等一系列其他社会问题。
　　
　　四、完善失地农民的话语权保障
　　
　　从世界各国城市化的发展规律来看，我国已经跨过30%的城市化缓慢发展的低限，进入城市化加速发展阶段。城市化发展的必然性，失地农民问题的不可避免。有效解决失地农民问题的途径之一是，建立起征地前、征地中以及征地后农民话语权的多方位长效保障机制，可以从以下方面进行考虑。
　　（一）借鉴国外经验，建立农地征占监理制度
　　韩国土地补偿法规定，为了缓慢地解决政府或公共事业实行者和被征地农民之间的补偿额纠纷，中央政府可以设置补偿协议会。补偿协议会作为一个临时咨询机关……是政府公布的补偿计划阅览期间结束后30日以内设置在市和县级政府之中，由8-16个协议专家和相关利益者构成，其中一定包括土地所有者1/3以上的人……以便保护土地所有者的权益。考虑到中韩两国基本土地制度的差异，对其土地征占中的相关制度，我们可以有选择的予以借鉴。
　　在我国征占土地的过程中，应当建立独立第三方监理制度。村委会作为农村集体土地的所有者和管理者，理应代表农民的利益，与政府公权力进行对话。但是，在具体的实施中，除了个别典型村以外，村委会主要还是乡政府的行政工具，是国家政权在村落社区的延伸，很难代表农民说话。因此，建立一种独立的第三方监理机构，参与到征地过程中政府公权力与农民私权利的博弈，是保证防止村干部拿集体土地做交易、中饱私囊，从而真正执行国家有关征地法律法规的有效途径。
　　具体来说，该监理机构应该是由代表土地使用者的农民成员、代表土地所有权的村集体干部以及代表土地征占方的土地行政管理部门成员组成的一个临时性独立组织。监理机构应当由土地行政管理部门在公布征地计划后发起成立。其主要职能是负责公布并协调土地征占双方与土地征占有关的征占计划和补偿安置协议。在村集体干部寻租土地所有权以及对其土地所有权进行架空这两者之间寻求一个平衡点。对村集体土地所有权的适当架空，才能有效遏制村集体干部对集体土地所有权的寻租，从而保证失地农民在土地征占前后话语诉求的实现。
　　（二）在法律层面，建立失地农民代表诉讼制度
　　失地农民代表诉讼是指当失地农民的利益受到侵害，而村集体组织不能或怠于行使土地所有者的职责维护失地农民利益时，失地农民为了村集体的利益以自己的名义代表村集体提起的诉讼。
　　村集体作为农村土地的所有者，在政府征地过程中居于绝对话语权地位。失地农民作为农村土地的使用者，在其失去土地使用权的过程中往往处于被动承受的境地。现有的制度规范很难有效阻止村集体成为“理性人”而与土地征占者为了利益走向联合。因此，失地农民的生存和发展需求就必然呼唤法律赋予其话语权，为其利益诉求提供渠道，而不仅仅寄希望于土地所有权的制度性不公正上。
　　失地农民代表诉讼的制度设计中，失地农民处于原告的地位，诉因是在征占土地关系中，作为土地所有者的村集体因不作为（如征地中向征占方妥协）或作为（如截留、私分补偿安置款）而侵害失地农民利益，与此对应之诉的被告就是土地征占方或村集体。这一制度设计应当被增加到《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定中。该法第一条规定：“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情，发展农村基层民主，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设，根据宪法，制定本法。”失地农民代表诉讼制度正是在征地领域“保障农村村民实行自治”、“发扬农村基层民主”的体现，也是从根本途径上对失地农民话语权的保障。
　　
　　参考文献：
　　1、闵春芳,朱明菊.关于失地农民的法社会学思考[J].湖北行政学院学报,2007(1).
　　2、王艳平,刘妙妙.关注基层社会和谐——当前农民“话语权”浅析[J].农业科技与信息,2007(1).