浅论我国行业协会功能及其法律调整

摘要:作为社会团体中的重要组成部分，行业协会具有诸多的功能。然而，由于我国社会正处于转型期，传统的政府与协会关系，以及政府职能转移的复杂性，造成行业协会与政府、企业的关系尚未理清，致使行业协会功能发育不充分，功能欠缺，无法正常发挥作用。因此，必须实行政会分离，完善协会的法人治理结构，加强政府对协会的监督和引导，以期重塑行业协会的本来属性。构建以自律功能为基础，以服务功能为宗旨，充分发挥代表功能，参政议政，实现社会整合的行业协会的功能结构。同时也培育公民的公共精神，自然地夯实市民社会的基础。

关键词:行业协会;政府职能转移;法律调整

　　作为市民社会中的重要的基础力量，行业协会历来在西方国家备受重视。随着我国市场经济的不断深入和发展，社会现实要求政府职能的实质性转变已经迫在眉睫，政府原有的管理社会公共事务的部分职能自然地转移给社会中介组织，行业协会便是其中之一。在政府职能转移过程中，由于各种错综复杂的原因，造成我国行业协会常常表现出功能欠缺和功能发育不充分等现象，我们要清楚地认识行业协会的本质，通过体制和制度创新，培育行业协会功能，完善协会功能结构，推动我国市场经济不断走向成熟。
　　
　　一、 科学界定行业协会的功能
　　
　　国家与社会关系的理念源远流长，为了建设一个文明繁荣的国家，人们一直在寻求社会与国家分野的方法。以洛克为代表的“社会先于国家”的理论和以黑格尔为代表的“国家先于社会”的理论形成两种不同的研究路径，二者的共性则体现在都有一个相对独立于国家的市民社会的模式，即国家与市民社会二分模式。
　　随着现代国家福利危机的出现，以及政府被日益严重的人口、资源、环境等问题包围，人们看到了政府面对困境的软弱无力，渴望依靠自己的力量组织起来解决问题。开始于20世纪七八十年代的“一场全球性的‘社团革命’”[1]243，正在成为“整个世界多元社会的规模宏大、高度活跃的组成部分”[1]250。社会领域已经从经济领域分离，形成了如萨拉蒙所说的第三部门。自治性、自愿性、非营利性、公益性等特点是第三部门存在和发展的基础，它能满足政府和市场无法满足或不能很好满足的社会的许多重要需求，与政府、市场构成合作伙伴式关系，这就是政府、市场与市民社会的三分模式。
　　经过二十几年的改革开放历程，我国社会逐步从单一的国家权力结构向国家、市场和社会三元结构方向发展。在这个转变过程中，政府职能转移需要社会组织承担一部分的公共事务，市场经济主体也有自发地组织行业协会以保护行业利益的需求，社会现实呼唤着行业协会的发展和壮大。
　　我国宪法明确规定，中华人民共和国公民有结社自由，这就从国家根本大法的角度确立了公民组建民间团体的合法性。1998年9月，国务院颁布实施的《社会团体登记管理条例》进一步规定:社会团体是中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，必须依照法律法规和章程开展活动的组织;社会团体是非营利性社会组织。成立社会团体必须经业务主管单位审查，并按规定到民政部门登记。各级政府有关部门或政府授权的组织，是有关行业协会的业务主管单位。2006年3月，《广东行业协会条例》正式实施，这是国内第一个由省级政府发布的地方性法规。其中规定:行业协会是指从事相同性质经济活动的经济组织，为维护共同的合法经济利益而自愿组织的非营利性社会团体。此外，一些地方政府也专门出台了有关行业协会的地方性法规，这些都规定了行业协会必须依法登记，行业协会的活动应当符合法律法规、行业协会章程及行业的整体利益和要求。
　　从上述有关行业协会的法律法规规定来看，我国行业协会应当具有的功能表现在以下几个方面。
　　
　　1. 代表功能
　　“行业协会是由同一行业企业、个体工商户及相关企事业单位通过沟通与政府和社会的关系，规范同行业的行为，保护和增进全体成员权益而组成的非营利性组织。”[2]在市场机制运行过程中，每一个会员企业是独立的市场经济主体，有其自身的权益要求和利益诉求，行业协会能够把看似一盘散沙的合法的企业利益要求凝聚在一起，通过正当程序与政府、其他行业、国际组织及贸易伙伴进行沟通协商，将行业利益表达出来，以增强外界对本行业的了解和信任，以期提高参政议政的能力，并对立法以及公共政策的制定和执行产生影响。“这种利益表达是公民的一项基本权利”[3]，由于个体的势单力薄而通过一定的团体进行利益聚合，以集体的力量表达出来，在使自身利益合法化的同时，也发挥了抑制政府权力恶性膨胀的功能。
　　
　　2. 服务功能
　　行业协会的成立宗旨在于服务企业，这与行业协会不以营利为目的是一致的。行业协会要为全体会员企业的经济发展服务，实现其公益目的。会员企业的成分复杂，但行业协会要不分大小、强弱，一视同仁。通过建立各种服务机构，可以为企业提供信息咨询，举办技术和产品的开发、推广展览会，组织商务考察，开展培训、贸易纠纷仲裁等。这些服务不仅能够促进企业的发展，更重要的是，使行业协会自身获得了良好的威信和认同感，又是行业协会持续发展的源泉和动力。
　　
　　3. 自律功能
　　政府对市场的调整不可能是万能的，通常，当政府不干预微观经济领域时，市场竞争的有序性就依靠法律法规和行业规章等社会自治组织的自律机制来实现。自律能够避免企业之间无谓的纷争和冲突，形成公平、有序的市场竞争环境，既维护企业的根本利益，又推动整个行业的良性发展，进而形成整个市场经济的公平竞争氛围。
　　
　　4. 社会整合功能
　　从社会学角度看，社会整合“强调在承认差别的基础上，通过一定的方式，对社会各个阶层、各类组织、各种人群的利益进行调节，建立社会协调运行的机制，以维持社会的正常秩序”[4]。在现代市场经济条件下，民间组织与政府、企业共同实现社会整合的功能。一方面，政府凭借公共权力对公共资源进行协调分配，目的是为了实现全社会的公共利益。但同时政府又是有限的政府、服务的政府，作为纳税人的“公仆”，政府必须与企业和各种社会团体之间建立平等、互动合作的关系，通过协商对话、谈判，有时也会是非暴力争吵的方式，达到整合的目的。另一方面，作为市场中的独立的经济组织体，企业以追求利润最大化为目标，企业之间确立互惠互利的竞争关系，以维护整体利益。如果企业之间存在不正当竞争、垄断行为等违背公平、公正原则的行为，政府和行业协会就会介入和干预，以便恢复有序竞争的秩序。
　　显然，从现实的角度分析，我国法律法规所确定的协会功能是不够的，还远远没有将协会自身应当具备的全部功能展现出来，比如:协商谈判的功能、培育公民公共精神的功能等。可见，我国行业协会有待于完善的空间还很大。
　　
　　二、 我国行业协会功能存在的困境
　　
　　从整体上看，在社会转型期，我国行业协会功能在上述各个方面都有不同程度的发挥，但是，仍然存在着功能发育不充分、功能定位不科学、功能法律化程度不高以及功能异化问题。
　　行业协会功能发育不充分是指行业协会没有将其固有的功能完全发挥出来，影响了功能结构的完整性;功能定位不科学是指基于社会主义市场经济初级阶段的社会经济基础以及协会自身的发展历史，协会功能无法完全反映市场经济的要求;协会功能法律化程度不高是指行业协会功能缺少明确的法律规定，规范化程度低，国家法律对协会功能的规范意味着对功能的认可和保护。 　　行业协会功能异化主要表现在两个方面。一是行业协会行政化。行业协会充当政府的助手，在一定范围内行使政府管理经济事务的职能，只能依赖行政部门搞活动，有些行业协会只收会费，却不为会员企业提供服务，成为企业的“二政府”，失去了行业协会的本色，致使行业协会无法正常发挥应有的功能。二是行业协会企业化。某些行业协会以营利为目的，混淆了社团法人与公司法人的界限。而我国社团登记管理条例明确规定:“社会团体不得从事营利性经营活动。”当然，“这并不意味着社会团体不能进行任何收费或者赚取利润的活动，只是表示社会团体取得的财产不能够分配给会员，必须用于其目的事业”[5]。
　　作为社会自治的、非营利性组织之一的行业协会，具有弥补政府失灵、市场失调的重要作用。而行业协会的功能欠缺及其功能发育不完善，使行业协会无法将市场中分散的各个利益主体的力量凝聚在一起，发挥社会整合功能，难以打破我国长期以来政治上的高度集中、经济上的高度统一、社会生活的高度整合的单一的社会机制。缺少作为社会第三部门的活跃力量的行业协会的参与，市场经济很难成熟起来，这将影响到需要建立在市场经济基础之上的市民社会的形成，也必将难以构建国家—经济—社会的三元社会结构。
　　造成我国行业协会功能问题的原因有很多。其中主要在于，改革开放以来，我国行业协会大多数是由政府兴办的，要么是政府直接或者间接组建行业协会，要么是由政府专业经济职能部门转变为行业协会。因此，行业协会从其诞生时起便打上了很深的“行政”烙印，成为政府的附属、助手，这样必然使行业协会具有本不该具有的许多管理职能，政府官员兼任行业协会的主要领导更加剧了行业协会的行政色彩。这对行业协会的功能产生极大的影响，致使行业协会的独立性不强，缺乏代表性，社会整合力量不足，无法更好地为企业提供服务。
　　
　　三、 转型期我国行业协会功能的法律调整
　　
　　1. 政会分离，重塑行业协会的本来属性
　　伴随着我国政治经济体制改革的不断深入和发展，行业协会便与政府职能转变结下了不解之缘。作为政治经济体制改革的组成部分，行业协会承接了本不该由政府管的事情，比如:涉及社会准公共物品的提供等方面。但同时，行业协会也存在着一些先天的弊病，缺乏独立性就是行业协会的一个重要问题。据《中国财经报》报道，重庆市政府实行行业协会“政会分离”脱钩改革，全市626家行业协会除66家被依法注销外，其余560家行业协会已完成脱钩任务。3000余名党政机关干部辞去行业协会职务，其中厅级以上干部224名。政府不仅有意愿转变职能，并且真正做到了转变，行业协会才能露出本色，只有政府不干预行业协会的内部管理，积极扶植行业协会与社会以及贸易伙伴的合作，行业协会才能真正做到自主管理、自我服务、自我约束、自主调整，发挥其代表企业利益、服务企业、整合社会的功能。而这一切就在于行业协会的独立性。
　　为了使行业协会功能结构合理协调，我们要以自律功能为基础，以服务功能为宗旨，充分发挥协会的代表、谈判协商功能，参政议政，以影响政府的法律和公共政策的制定与执行，达到社会整合的功能。当协会功能不断完善和伸展时，也培育了公民的公共精神，自然地夯实市民社会的基础。
　　
　　2. 完善行业协会的法人治理结构
　　目前，我国的行业协会大多处于政府的附属地位，这种状况不利于行业协会自身建设，无法取得企业的认同和信任，其功能的发挥自然也受到影响。行业协会应当由同行业企业自愿组成，自主产生治理结构，才能成为真正的自治组织。作为社会团体法人，行业协会同样应当遵循法人治理结构的规则，形成制度化的自律机制。协会需要设置会员大会(或者会员代表大会)、理事会(协会规模较大时，可以设置常务理事会)、理事长、秘书长。协会的会长、副会长由会员大会、理事会民主协商选举产生，而不是由上级行政管理部门选派。从我国温州行业协会的情况来看，协会主要领导多数由同行业中实力较强并有着较强责任感的企业家来担任。协会的专兼职工作人员完全由协会自主聘任。协会的经费来源均为自筹，一是会员交纳的会费，二是社会各界的捐赠，三是会员单位、理事单位的资助，四是举办展销活动的有偿服务。协会的一切管理和决策都由协会自己决定，从而保证行业协会依法运作，回归自治性。
　　
　　3. 加强政府对行业协会的监督和引导
　　坦率地说，在社会主义市场经济初级阶段，我们还很难一下子形成行业协会与政府、市场之间的平等合作的伙伴式关系。以政府为主导的行业协会发展模式将长期存在，特别是在社会转型期间，有待成熟的市场经济、不断发展壮大的行业协会都需要政府的扶植与帮助。在加快政府职能转变的同时，应逐步分离应当交还给社会民间组织的事务，更好地为民间组织的发展拓展空间。以现行的社会团体登记管理条例为基础，重视行业协会的立法，提高行业协会的立法层次，用法律法规明确行业协会的社会责任、法人治理结构、活动规则、财务管理、事务公开等事项，形成制度化的运行机制。同时结合对非营利组织的评估体系，加强行业协会自身功能建设，以便规范和促进行业协会的正常、健康的发展。
　　
　　四、 结语
　　
　　十六届六中全会提出:我国必须创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。这其中包含着鼓励扶持社会自治组织发挥管理社会的作用，形成新的社会治理机制。
　　我国市场经济的不断成熟与完善，将会为行业协会的发展提供坚实的社会基础。加快政府行政体制改革的步伐，拓展行业协会的发展空间，构建行业协会与政府、企业协商合作的伙伴式关系，才能培育良好的行业协会功能结构，避免功能异化，充分发挥行业协会的自身功能，真正构建“小政府，大社会”的民主法治国家。
　　
　　参考文献:
　　[1]莱斯特·M.萨拉蒙. 全球公民社会——非营利部门视野[M]. 贾西津，魏玉，译. 北京:社会科学文献出版社，2002.
　　[2]徐家良. 政府职能转变与中国行业协会发展[EB/OL]. [2006－05－19]. http:∥zg.cupl.edu.cn/class.asp?bid=8&cname=学术交流.
　　[3]黎军. 行业组织与其成员间关系的研究[M]∥沈岿. 谁还在行使权力. 北京:清华大学出版社，2003:247.
　　[4]“商会与地方经济发展和民主政治建设”课题组. 由单向控制向双向合作方式的转变[M]∥浦文昌. 市场经济与民间商会. 北京:中央编译出版社，2003:101.